Økonomien i håndtering af kraftig regn og regnvand i København – Cloudburst Management Plan

København har oplevet fire store nedbørshændelser i de seneste seks år. Den største skade var i 2011 på mere end 6 mia. kr. Dette omfatter ikke direkte omkostninger til reparation af kommunal infrastruktur eller indirekte omkostninger såsom tabt arbejdsfortjeneste, driftstab, stigende forsikringspræmier eller virksomheder, der vælger at flytte fra Københavns Kommune.

Ifølge den københavnske klimatilpasningsplan er en primær udfordring for København i lyset af klimaændringerne flere og tungere regnskyl i fremtiden. Nedbør forventes at stige, mens regnhændelser samtidig vil falde, hvilket resulterer i mere intense regnhændelser og efterfølgende oversvømmelser. Ved hjælp af IPCC's fremskrivninger under A2-scenariet forventer Danmarks Meteorologiske Institut, at der vil være 25-55% mere nedbør i vintermånederne i 2100, med faldende begivenheder om sommeren med 0-40%. Samtidig kan intensiteten af kraftig nedbør stige med 20-50%. I tilpasningsplanen påpeges det, at regnintensiteten med et afkast på 10 år vil stige med ca. 30 % frem til 2100, en ændring, der vil overvælde eksisterende kloak- og afløbssystemer.

En økonomisk vurdering af omkostningerne ved skader på København, hvis der ikke gøres noget for at tilpasse det nuværende afstrømnings- og kloaksystem, anslås til ca. 16 mia. kr. over 100 år. Op til 9 mia. DKK af dette beløb er allerede blevet "udnyttet" i forbindelse med de seneste store nedbørshændelser.

MIKE URBAN, en matematisk afstrømningsmodel, blev brugt til at analysere eksisterende forhold og projicere klimaændringernes indvirkning på oversvømmelser i København. Flere scenarier blev vurderet ved hjælp af tidsplanerne 2010 (som referencescenarie), 2060 og 2110 og ved at se på hyppigheden af fremtidige oversvømmelser (10, 20, 100 år), og om der gennemføres klimatilpasningsforanstaltninger eller ej. Resultaterne af beregningerne præsenteres som sårbarhedskort, der viser variationen i vanddybden for de oversvømmede områder. Resultaterne af modelsimuleringerne for 2060 viser, at 10 års regn vil oversvømme et område, der er større end i 2010 (58 mod 48 hektar), men at gennemførelsen af nye foranstaltninger vil minimere oversvømmelser som følge af 100 års regn. Resultaterne af scenariet i 2110 så på 100-års regnhændelser og forskellene i oversvømmelser med eller uden klimatilpasning. Uden tilpasning ville 742 hektar af byen blive oversvømmet, med tilpasning kun 235 hektar ville blive påvirket.

Formålet med Cloudburst Management Plan er at reducere virkningerne af pluvial oversvømmelser på grund af kraftige regnskyl, som forventes at stige i frekvens som følge af klimaændringer. Planen bygger på en detaljeret socioøkonomisk vurdering for at fastslå, om skybrud og regnvandshåndtering kan betale sig for samfundet som helhed. Tidligere blev kloakudledning tilladt til jordoverfladen en gang hvert 10. år. Med den nye forvaltningsplan vil kloakudledning stadig kun få lov til at nå jordoverfladen en gang hvert 10. år, men den gennemsnitlige vandstand vil alene få lov til at overstige jordoverfladen med 10 cm en gang hvert 100. år (undtagen områder, der er udpeget til oversvømmelseskontrol).

Københavns Kommune har hverken kapacitet eller økonomiske ressourcer til at gennemføre alle foranstaltninger på én gang. Cloudburst Management Plan opererer med en minimumsperiode på 20 år, hvilket kræver en prioritering af individuelle projekter i overensstemmelse med Københavns Klimatilpasningsplan.

Risikoen for pluvial oversvømmelse vil blive imødegået gennem tilpasningsforanstaltninger til lagring eller dræning af overskydende vand ved jordoverfladen, såsom genåbning af vandløb, opførelse af nye kanaler eller etablering af søer og flere grønne områder, og anvendelse af veje med høje kantsten til at lede pluvial oversvømmelse vand ind i disse. Hertil kommer, at vandet i det tættest bebyggede område i det centrale København kan omdirigeres til havnen gennem store rør. Cloudburst Management Plan består især af fire overfladeløsninger samt rørbaserede løsninger, herunder:

• Stormvandsveje og -ledninger, der transporterer vand mod søer og havnen
• Fængslingsveje til opbevaring af vand
• tilbageholdelsesområder til opbevaring af meget store mængder vand, f.eks. parker, der kan blive til søer i forbindelse med oversvømmelser
• Grønne veje til at tilbageholde og holde tilbage vand i mindre sidegader.

Der er planlagt 300 projekter, og byen vil en gang om året beslutte, hvilke projekter der skal gennemføres gennem en prioriteringsudvælgelse under hensyntagen til:

• Højrisikoområder: I forbindelse med klimatilpasningsplanen blev der udarbejdet en risikoanalyse. Resultaterne blev præsenteret som et risikokort, der udpeger de byområder, hvor der er størst risiko for oversvømmelser (udtrykt i DKK), og hvor tilpasningsforanstaltninger derfor vil have den største effekt.
• Områder, hvor foranstaltningerne er lette at gennemføre: Områder, hvor spildevand ved hjælp af relativt enkle foranstaltninger kan drænes til lokaliteter, hvor det ikke vil påvirke. Det vil være områder tæt på havnen som Ny Kongensgade og Ved Stranden, hvor der i 2012 blev gennemført regnvandsoversvømmelsesprojekter for at beskytte områderne mod oversvømmelser ved at lave åbninger i kajen, så regnvandet kunne løbe ud i havnen.
• Områder med igangværende byudviklingsprojekter: Omkostningerne ved oversvømmelsesprojekter kan ofte reduceres betydeligt, hvis de gennemføres i forbindelse med renoveringsprojekter og nye byudviklingsprojekter (f.eks. vejrenovering).
• Områder, hvor der kan opnås synergieffekter, f.eks. ved at kombinere oversvømmelsesrisikoinitiativer med initiativer fra andre byplaner, f.eks. lokale vanddirektiver.

Det anslås, at der vil blive gennemført ca. 15 projekter om året i løbet af de næste 20-30 år. Ud over prioriteringen af projekter med hensyn til betydningen for forebyggelse af oversvømmelser blev der foretaget en socioøkonomisk vurdering. Vurderingen består af:

• En vurdering af risikoen for oversvømmelser i tilfælde af mere regn og voldsomme regnskyl samt omkostningerne ved de skader, det kan forårsage i løbet af de næste 100 år, hvis vi ikke gør noget ("business as usual").
• En beregning af anlægs- og driftsomkostninger i den traditionelle løsning (symaskiner) og den kombinerede alternative løsning.
• En sammenligning af omkostningerne ved de to løsninger og gevinsterne ved at reducere skaderne i byen i forhold til "business as usual" (cost-benefit-analyse). Denne beregning giver et svar på spørgsmålet om, hvorvidt løsningerne er fordelagtige i forhold til ikke at gøre noget ("business as usual").
• En sammenligning af den traditionelle løsning og den alternative løsning i forhold til de specificerede servicemål (omkostningseffektivitetsanalyse), som giver svar på spørgsmålet om, hvilken løsning der er mest fordelagtig, hvis der er et ønske om at opfylde kommunens servicemål.

Ved vurderingen blev der taget hensyn til en nettoafgiftsfaktor på 17 % og et skattemæssigt fordrejningstab på 20 % inden for de anslåede byggeomkostninger. Da løsningerne implementeres gradvist over 20 år, øges driftsomkostningerne for overfladeløsningerne med 1 % om året og for andre løsninger med 5 % om året.

Vurderingen viste, at mens både den traditionelle kloakløsning og den alternative løsning opfylder kommunens mål vedrørende regnvand og skybrud, giver den alternative løsning større nettofordele. Den traditionelle kloakløsning er estimeret til at koste 20 mia. kr. sammenlignet med de 13 mia. kr. af den alternative løsning. Begge løsninger vil reducere skadesomkostningerne med 16 mia. DKK. Nettogevinsten ved den alternative løsning er således 3 mia. kr. sammenlignet med nettotabet ved den traditionelle løsning på 4 mia. kr.

For at belyse usikkerheden i den økonomiske vurdering er der foretaget en supplerende beregning af alternativet på baggrund af Finansministeriets vejledning fra 2013 om socioøkonomisk diskontering. Beregningen viser, at de samlede skader stiger fra 16 mia. kr. til 18 mia. kr. over 100 år, og at nettogevinsten også stiger fra 3 mia. kr. til 5 mia. kr. Dette resultat skyldes især Finansministeriets diskontering, der lægger større vægt på fremtidige skadesreduktioner.

Cloudburst Management Plan udviklet af Københavns Kommune blev koordineret med Køben-havns Energi (Københavns Energi), Frederiksberg Kommune og Frederiksberg Forsyning (Frederiksberg Forsyning), da alt regnvand, der falder på Frederiksberg under en ekstrem regnhændelse, fører til enten et rensningsanlæg eller i havet via Københavns Kommune. Desuden blev der indledt et samarbejde med nabokommuner, der leder overfladevand og spildevand gennem byen til de fælles rensningsanlæg eller til fælles vandløb og søer.

Der er identificeret en række udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af projekterne i Cloudburst Management Plan:

• Der skal gennemføres projekter på private veje. 132 km private veje (ca. 30 %) er medtaget i planen, og vejejerne kan beslutte, om projekterne skal gennemføres. Det kan være nødvendigt at købe veje, der anses for at være afgørende for forvaltningen (i øjeblikket er der identificeret 9 km veje).
• Planen kan påvirke bevaringsmålene. Der er foretaget en indledende analyse af planens indvirkning på miljøet, og der er mulighed for at få dispensation fra Bevaringsnævnet i et par områder.
• Prioriteringen af projekterne lægger vægt på store projekter, som vil kræve samarbejde mellem kommuner og også private grundejere.
• Det vil være nødvendigt at rense regnvand for at sikre en ordentlig vandkvalitet. Løsningerne er ved at blive afprøvet.

Omkostninger

Byggeøkonomi beregnes i forhold til, hvad det ville koste at etablere et system til skybruds- og regnvandshåndtering i København, hvis det blev bygget i morgen. Det samlede skøn over anlægsomkostningerne adskiller sig derfor fra de socioøkonomiske omkostninger ved foranstaltninger, hvor omkostningerne beregnes i nutidsværdi over en længere periode med et tillæg på 37 % i afgifter og skatteforvridning. Anlægsoverslaget indeholder 20 % til projektplanlægning og 20 % til uforudsete udgifter. Skønnet indeholder ikke afskrivninger og driftsomkostninger. Det vil koste 11 mia. kr. i 2015-priser at konstruere den kombinerede løsning:

• Overfladeløsninger vil koste 4.975 mia. kr. Udgifterne til kommunale og private samfinansieringsprojekter vil blive godtgjort gennem vandafgifter.
• Skybrudsrør vil koste skønsmæssigt 2,66 mia. kr., som dækkes af vandafgifter (HOFOR).
• Frakobling og tilslutning uden for ejendomsgrænsen vil koste ca. 1 mia. kr., som dækkes af vandafgifter (HOFOR).
• Beskyttelse af boliger med oversvømmede tilbageløbsventiler og frakobling inden for ejendomsgrænsen anslås til ca. 2,4 mia. kr. finansieret af lodsejere.

Muligheden for byrumsforbedringer vil koste omkring 1 mia. kr. og vil blive finansieret af Københavns Kommune.

Skønnet dækker de samlede omkostninger afholdt af Københavns Kommune, Hovedstadens Forsyningsselskab (HOFOR) og private lodsejere. Forsyningsselskaberne Frederiksberg Forsyning og Nordvand er en del af løsningen i København, fordi skybrudshåndteringen i disse kommuner er afhængig af den københavnske løsning og omvendt. Hvis disse forsyningsselskaber bidrager med 900 mio. kr., skønnes byggeriet af den samlede løsning at beløbe sig til 12 mia. kr.

Den del af den kombinerede løsning, der udelukkende vedrører vandforvaltning (hydraulisk funktion), kan finansieres gennem vandafgifterne. Vandafgifterne vil stige for at dække disse omkostninger. Det skønnes, at vandafgiften for en husstand, der forbruger 110 kubikmeter vand om året, vil stige med gennemsnitligt 890 kr. om året.

Den kombinerede løsning gør det desuden nødvendigt for privatpersoner at investere i anti-oversvømmelses tilbageløbsventiler m.v. og lokal dræning af regnvand. Hvis implementeringen af skybruds- og regnvandsstyringen koordineres med andre byggeprojekter i byen, kan der spares op til 1 mia. kr. over hele implementeringsperioden.

Fordele

Planen for skybrudshåndtering vil bidrage til stigende ejendomsværdier og øget beskæftigelse. Det skønnes, at byrumsforbedringerne med rekreativ værdi vil øge ejendomspriserne i København med knap 1,4 mia. kr. Opgradering af byrum kan også øge indtægterne fra ejendomsskat på grund af en betydelig stigning i værdien af de ejendomme, der støder op til parkerne. Over 100 år vil denne ekstra omsætning beløbe sig til en værdi i nutidspriser på 1 mia. kr. Udligningssystemet er dog på nuværende tidspunkt opbygget på en sådan måde, at 66% af ejendomsskatteindtægterne i København indgår i udligningen og dermed går til andre kommuner.

I anlægsfasen kan der skabes en samlet beskæftigelse på mere end 13.000 fuldtidsækvivalenter med 1,6 mia. kr. i skatteindtægter. De skatteindtægter, der skabes som følge af yderligere beskæftigelse i bygge- og anlægsbranchen, tilfalder altid den kommune, hvor medarbejderen er hjemmehørende. Det har derfor ikke været muligt at beregne effekten i Københavns Kommune alene. Hvis opførelsen af faciliteter til byrumsforbedringer medregnes yderligere, vil antallet af nye fuldtidsækvivalenter stige til mere end 15.000 og skatteindtægterne til omkring 2 mia. kr.

Vurderingen viser, at vi under de nuværende forhold kan forvente en samlet gevinst på 5 mia. kr. fra den samlede løsning i København i forhold til en situation, hvor kommunen ikke gør noget. Den samfundsøkonomiske gevinst ved at vælge den kombinerede løsning i forhold til den traditionelle kloakløsning er omkring 9 mia. kr. Den socioøkonomiske vurdering sammenligner omkostningerne ved de to løsninger og fordelene ved at reducere skaderne i byen i forhold til business as usual-tilgangen og analyserer omkostningseffektiviteten ved håndtering af problemer med regnvand.

Den nuværende lovgivning om miljø og spildevand giver ikke i tilstrækkelig grad mulighed for optimal håndtering af stigende mængder regnvand set ud fra et miljømæssigt og finansielt perspektiv. Københavns Kommune har derfor fremsat en række ændringsforslag, som Miljøministeriet skal tage stilling til. Københavns Kommunes forslag til ændringer vedrører primært ændringer af betalingsreglerne for spildevand og planloven i Danmark. Eksisterende lovgivning hindrer gennemførelsen af foranstaltninger, hvor eksisterende veje vil blive anvendt som oversvømmelsesveje for regnvand. Det skyldes, at forsyningsselskaberne kun har lov til at finansiere projekter, der direkte vedrører spildevandshåndtering. En løsning med oversvømmelsesrisiko, hvor veje f.eks. skulle anvendes til dræning af regnvand, kan med den nuværende lovgivning ikke finansieres af afgiftsprovenuet. Hvis Københavns Energi og Frederiksberg Forsyning skal gennemføre disse foranstaltninger, vil det være nødvendigt at udpege vejene til dels som spildevandsanlæg. Dette er dog ikke muligt med den nuværende betalingslov, vejloven og miljøbeskyttelsesloven.

Fra 2013-2014 var forvaltningsplanen detaljeret, herunder forslag til løsninger i hvert af de 7 afvandingsområder. De foreslåede løsninger er blevet opdelt i 300 projekter, som først nu begynder at blive gennemført på årsbasis.

ca. 100 år for kloaksystemet på ubestemt tid for de parker, der er oprettet.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
Technical and Environmental Administration
PO box 457
DK - 1505 København V
E-mail: jrasmu@tmf.kk.dk

Generic e-mail contact

Københavns Kommune