Tilpasning af planer for forvaltning af oversvømmelser

Ifølge Det Europæiske Miljøagentur vil konsekvenserne af oversvømmelser ved floder, floder og kyster i Europa generelt blive forværret som følge af stigninger i intensiteten og hyppigheden af oversvømmelser som følge af klimaændringer (EEA, 2016, 2020). I 2050 vil der i et business as usual-scenario kunne ske en næsten femdobling af de årlige økonomiske tab som følge af oversvømmelser i Europa (SWD(2019) 439).

Oversvømmelser kan forårsages af: i) kraftig nedbør eller smeltevand, når jordens infiltrationskapacitet overskrides, ii) floder, når udledninger overskrider vandløbenes kapacitet og vandudspring fra sædvanlige flodlejer, der breder sig over jorden, iii) eller stormfloder, der er ansvarlige for kystoversvømmelser. Klimaændringerne forventes at øge hyppigheden og omfanget af ekstreme nedbørshændelser, øge de gennemsnitlige og ekstreme temperaturer (som er vigtige for is- og snesmeltning), øge havniveauet og intensivere stormen med negative virkninger på ekstreme havniveauer, hvilket yderligere forværrer oversvømmelsesrisikoen. På den anden side påvirker ændringer i arealanvendelsen og det antropologiske pres på floderne konsekvent den naturlige tilbageholdelses- og dræningskapacitet i deres afvandingsområder. Dette kan udmøntes i en betydelig stigning i overfladeafstrømningen og dermed i udledningen af flodtoppe, som forventes at stige i forskellige dele af det nordvestlige Europa (Blöschl et al., 2019). I lavtliggende kystområder kan samtidig forekomst af højvande og nedbør, der resulterer i stor afstrømning, forårsage sammensatte oversvømmelser (Bevaqua et al., 2019).

Oversvømmelsesstyringen er i de seneste år gået fra ren beskyttelse mod oversvømmelser til integreret styring af oversvømmelsesrisici. I Europa afspejles dette skift i EU's oversvømmelsesdirektiv, der skal gennemføres i samordning med EU's vandrammedirektiv. I henhold til oversvømmelsesdirektivet skal medlemsstaterne udarbejde risikostyringsplaner for oversvømmelser i overensstemmelse med vandområdeplanerne i vandrammedirektivet. I denne proces opfordres landene til at evaluere oversvømmelsesrisikoen på flodoplandsniveau, udarbejde kort over oversvømmelsestruede områder og informere lokalsamfundene om disse risici. Kort over oversvømmelsesrisikoen skal dække de geografiske områder, som kan blive oversvømmet i tilfælde af hændelser med lav (scenarie med ekstreme hændelser), middel (f.eks. med en afkastperiode ≥ 100 år) og høj sandsynlighed. For hver af disse hændelser bør vurderingen give indsigt i oversvømmelsens rumlige udstrækning, vandstanden og vandstrømmens hastighed. Oversvømmelsesrisikokort er også meget nyttige til at formidle eksponeringen og sårbarheden af oversvømmelsestruede områder til interessenterne.

Risikostyringsplaner for oversvømmelser forventes at omfatte alle relevante aspekter af risikostyring med fokus på forebyggelse, beskyttelse, beredskab og planlægning på mellemlang og lang sigt under hensyntagen til de særlige karakteristika ved det vandløbsopland eller delopland, de vedrører. En kombination af grønne og grå foranstaltninger kan overvejes i risikostyringsplaner for oversvømmelser for at afbøde oversvømmelsesrelaterede problemer på vandløbsoplandsniveau. Traditionelle oversvømmelse (grå) beskyttelse løsninger omfatter dæmninger, diger, kanaler, stormflod forsvar og barrierer i almindelighed. Risikostyringsplaner for oversvømmelser kan også omfatte fremme af grønne foranstaltninger, herunder bæredygtig arealanvendelsespraksis, styret tilbagetrækning fra oversvømmelsestruede områder, forbedring af vandbindingen gennem bevarelse og rekvalificering af flodsletter og vådområder samt kontrolleret oversvømmelse af visse områder i tilfælde af en oversvømmelseshændelse. Vigtige løsninger, der kan reducere menneskers og aktivers eksponering for oversvømmelser, omfatter også bevidstgørelse, tidlig varsling og anvendelse af forsikringsordninger.

Gennemførelsen af EU's oversvømmelsesdirektiv kræver, at der etableres mekanismer for offentlig deltagelse for at sikre borgernes inddragelse i oversvømmelsesstyringscyklussen. Alle vurderinger, kort og planer, der udarbejdes i henhold til oversvømmelsesdirektivet og vandrammedirektivet, skal gøres tilgængelige for offentligheden og uploades til det fælles digitale register WISE, der forvaltes af Det Europæiske Miljøagentur.

Risikostyringsplaner for oversvømmelser kræver input fra forskellige niveauer af institutioner (nationale og regionale) og fra en lang række kompetencer. Der blev anvendt en række forskellige høringskanaler med offentligheden og interessenter, og generelt blev en bred vifte af interessenter inddraget i udarbejdelsen af de første risikostyringsplaner for oversvømmelser (senest i 2015). Blandt de relevante interessenter er inddragelsen af private personer også meget vigtig, da private ejendomme meget ofte påvirkes direkte eller indirekte af gennemførelsen af de foranstaltninger, der er fastsat i risikostyringsplanerne for oversvømmelser.

I nogle tilfælde har gennemførelsen af fødevaredirektivet været gavnlig med hensyn til at forbedre og styrke den manglende koordinering og det manglende samarbejde mellem forskellige sektorer (f.eks. oversvømmelsesbeskyttelse, beredskabsplanlægning, civilbeskyttelse, fysisk planlægning, forsikring, genopretning af floder), beslutningstagere og interessenter, der opererer i forskellige rumlige skalaer. På trods af en så stor indsats er manglende koordinering mellem forskellige emner og specifikt mellem risikostyringsplaner for oversvømmelser og nationale tilpasningsstrategier eller -planer stadig en vigtig mangel i den delte styring af oversvømmelsesrisikoen.

Som følge af kortlægningen af oversvømmelser blev sårbarheden i en lang række europæiske vandløb og kystområder kortlagt og vurderet, hvilket gav meget nyttig viden til forvaltning af oversvømmelsestruede områder. I den første cyklus af risikostyringsplaner for oversvømmelser blev risikoen for pluviale oversvømmelser (på grund af kraftige regnskyl, der oversteg jordens infiltrationskapacitet) imidlertid ikke anset for at være lige så relevant, og vurderingen heraf var mindre detaljeret sammenlignet med evalueringen af risikoen for floder og kyster.

Datatilgængelighed og de menneskelige og finansielle ressourcer, der er nødvendige for at gennemføre kortlægnings- og vurderingsprocessen for oversvømmelser, også under hensyntagen til fremskrivninger af klimaændringer, er blandt de største begrænsninger i forbindelse med risikostyringsplaner for oversvømmelser.

Oversvømmelsesdirektivet anvender vandområdeskalaen som forvaltningsenhed og anlægger en tilgang på flere niveauer til fastsættelse af mål og standarder, hvilket er en positiv egenskab for adaptiv forvaltning, navnlig i lyset af klimaændringerne. Manglen på passende instrumenter, der formelt er integreret i retssystemet, og som støtter samarbejdsmekanismen, kan imidlertid begrænse det grænseoverskridende samarbejde. Desuden kan forskelle i de retlige rammer, politiske synspunkter om styring af oversvømmelsesrisici og økonomiske, sociale og fysiske rammer hæmme en korrekt koordinering og et korrekt samarbejde mellem skalaerne.

Udarbejdelsen af en risikostyringsplan for oversvømmelser følger normalt en 6-årig planlægningscyklus, hvilket kræver inddragelse af en bred vifte af eksperter, herunder land- og kystplanlæggere, hydrologer, modeller, miljøforskere, ingeniører osv. Ressource- og tidsbestræbelser, der skal afsættes til udarbejdelsen af planen, afhænger af analysens omfang, de strategiske målsætninger og mål for planen og tilgængeligheden af data og værktøjer til deres analyse. I betragtning af dens betydning skal der også afsættes specifikke ressourcer til inddragelse og høring af interessenter.

I henhold til EU's oversvømmelsesdirektiv skal medlemsstaterne vurdere, om områder tæt på vandløb og kyster er truet af oversvømmelser, kortlægge oversvømmelsens omfang, aktiver og mennesker, der er i fare i disse områder, og træffe passende og koordinerede foranstaltninger for at mindske denne oversvømmelsesrisiko. I henhold til direktivet skal medlemsstaterne også tage hensyn til klimaændringernes indvirkning på omfanget, hyppigheden og placeringen af oversvømmelser og derfor integrere sådanne virkninger i vurderingen, beskyttelsen, forebyggelsen og beredskabet i forbindelse med oversvømmelsesrisici.

Ud over i selve risikostyringsplanerne for oversvømmelser er virkningerne af klimaændringer og den langsigtede udvikling på forekomsten af oversvømmelser del 2 forud for trinnene i planlægningsprocessen og rapporteringskravene: Både den foreløbige vurdering af oversvømmelsesrisikoen og oversvømmelsesrisiko- og risikokortene bør gøre det klart, hvordan klimaændringer medtages (eller ikke medtages) i de kortlagte scenarier.

Oversvømmelsesdirektivet gennemføres i samordning med vandrammedirektivet, navnlig ved at risikostyringsplaner for oversvømmelser og vandområdeplaner koordineres, og ved at koordinere procedurerne for offentlighedens deltagelse i udarbejdelsen af disse planer. Begge direktiver styrker offentlighedens ret til at få adgang til disse oplysninger og til at få indflydelse på planlægningsprocessen. Der blev udarbejdet en særskilt vejledning om vandområdeforvaltning i et klima i forandring til støtte for denne koordinering.

Udarbejdelsen af en risikostyringsplan for oversvømmelser er baseret på tre store trin, der hver varer to år: i) foreløbig vurdering af oversvømmelsesrisikoen (PFRA), ii) kortlægning af oversvømmelsesfaren og oversvømmelsesrisikoen, iii) udarbejdelse af risikostyringsplaner for oversvømmelser (FRMP). Tidspunktet for planens gennemførelse afhænger i høj grad af de fastsatte målsætninger og mål og de dertil knyttede identificerede foranstaltninger.

Risikostyringsplanerne for oversvømmelser skal revideres hvert sjette år i henhold til oversvømmelsesdirektivet. For så vidt angår gennemførelsen afhænger levetiden for de specifikke foranstaltninger, der indgår i planerne, af foranstaltningens typologi, der varierer fra måneder til årtier.