En integreret plan, der omfatter beskyttelse mod oversvømmelse: Sigma-planen (Schelde-flodmundingen, Belgien)

Den oprindelige Sigma Plan udtænkt i 1977, var designet til at beskytte kysterne i Schelde og dens bifloder mod stormflod oversvømmelser. Efterhånden som gennemførelsen af planen skred frem, opstod der imidlertid nye krav, herunder behovet for yderligere tilpasning til klimaændringerne. Da Sigma-planen blev opdateret i 2005, var det underforstået, at den eksisterende plan var utilstrækkelig til at yde tilstrækkelig beskyttelse både under de nuværende forhold og for de sandsynlige forhold, der forventes af klimaændringsmodellerne. I opdateringen fra 2005 blev der henvist til en forventet stigning i havniveauet på 9-88 cm i 2100 under hensyntagen til forskellige skøn over havvandsudvidelsen, smeltningen af indlandsisen og gletsjerne og klimafølsomheden. Dette var baseret på IPPC's tredje vurderingsrapport, der blev offentliggjort i 2001. Sigmaplanen anvendte navnlig en havniveaustigning på op til 25 cm i 2050 og 60 cm i 2100 som basislinje for sine beskyttelsesforanstaltninger.

Planen fokuserer på beskyttelse frem til 2050. Belgien har valgt at anvende differentierede beskyttelsesniveauer for oversvømmelser langs Schelde på grundlag af sandsynligheden for dødsfald og det potentielle omfang af økonomiske skader. Minimumsbeskyttelsesniveauet er en oversvømmelse, der indtræffer en gang hvert 1.000. år (ellers udtrykt som sandsynligheden for, at den indtræffer 0,1 % om året). Der udarbejdes en række mulige yderligere foranstaltninger for perioden efter 2050, hvis de er nødvendige for at imødegå højere stigninger i havniveauet. Disse vil blive foretaget afhængigt af de fremskrivninger, der foreligger på det pågældende tidspunkt.

Det skal også bemærkes, at flodens gennemsnitlige tidevandsamplituden er steget betydeligt i løbet af det sidste århundrede. Disse ændringer skyldes i høj grad menneskelige indgreb, der påvirker strømmen af vand gennem Schelde. Ændringer omfatter omledning af vand til at fodre ind i kanaler, fjernelse af floden bugter ved at rette floden og øge dybden af sejlrender. Disse ændringer forværrer virkningerne af klimaændringerne.

Hovedformålet med Sigma-planen er at beskytte det område, der grænser op til Schelde og dens bifloder, såsom Rupel, Nete og Durme, mod stormfloder og oversvømmelser. Et andet mål er at genoprette Schelde-økosystemerne, hjælpe Belgien med at opfylde sine EU-forpligtelser til naturbeskyttelse og nå bevaringsmålene inden for rammerne af Natura 2000. Sigma-planen har desuden til formål at gøre Schelde og dens bifloder mere attraktive for cyklister, vandrere og andre besøgende og forbedre forskellige rekreative anvendelser af området.

Sigmaplanens hovedformål er oversvømmelseskontrol, men planen er baseret på et integreret perspektiv på vandløbsforvaltning, som anerkender forskellige vandløbsfunktioner og deres betydning for samfundet. Det drejer sig bl.a. om: skibsfart, naturbeskyttelse, bevarelse af landskabsværdier, rensefunktioner, fiskeopdræt og meget mere. Sigma-planen blev oprindeligt udtænkt i 1977 med oversvømmelseskontrol som hovedformål. Siden da har perspektiverne på vandforvaltning udviklet sig. En opdateret Sigma-plan blev vedtaget i 2005. Den var baseret på tre hovedsøjler: beskyttelse mod oversvømmelse, adgang til Scheldehavne og det fysiske og økologiske systems naturlige funktion.

Den oprindelige Sigma-plan opfordrede til, at diger med en samlet længde på 512 km skulle hæves og styrkes, etablering af 13 kontrollerede oversvømmelsesområder, der dækker i alt ca. 1.100 hektar, samt opførelse af en stormflodsbarriere. Planerne for stormflodsbarrieren blev senere suspenderet, efter at analysen viste, at fordelene ikke opvejede omkostningerne. Overvejelsen om, at stormflodsbarrieren var uoverkommeligt dyr sammen med en øget efterspørgsel efter et sundere flodøkosystem, førte til en større anvendelse af begrebet "plads til floden". Ved revisionen i 2005 blev der også taget hensyn til de forventede virkninger af klimaændringerne.

2005-planen giver en større rolle til kontrollerede oversvømmelsesområder (CFA'er) og depolderede områder, der modvirker stormfloder ved midlertidigt at lagre overskydende vand. Kontrollerede oversvømmelsesområder har lave diger, kaldet overløbsdiger, langs floden og højere diger på indlandssiden for at opretholde oversvømmelsesbeskyttelse. Overløbsdigerne tillader vand at oversvømme under stormflod. Efter at høje vandniveauer er faldet, tillader dræningsudløb vand at komme ud. CFA'erne bidrager til at afbøde virkningerne af oversvømmelser ved at øge flodernes afvandingsområde og dermed reducere vandstanden opstrøms. Mængden af mange CFA'er øges, da deres jordniveau ligger under den gennemsnitlige vandstand på grund af historisk komprimering af jorden og tab af naturlige sedimenteringsprocesser. Disse lave jordniveauer betyder imidlertid, at der er behov for overløbsdiger og kunstig vandregulering. Den fremherskende anvendelse af arealer inden for CFA'er har været som naturområder, der bidrager til at nå bevaringsmål og forbedre vandkvaliteten. I henhold til EU's naturlovgivning – navnlig kravene om at kompensere for tabet af naturområder som følge af udvidelsen af Antwerpens havn – blev det samlede areal, der var udtaget som oversvømmelsesområder, øget med henblik på naturudvikling: I 2030 vil der blive skabt i alt ca. 2450 hektar. Yderligere 650 hektar er blevet angivet som mulige fremtidige oversvømmelsesområder, der skal anlægges efter 2030, hvis det er nødvendigt for at garantere oversvømmelsessikkerheden efter 2050.

Nogle CFA'er omfatter også kontrollerede tidevandsområder, hvor en regelmæssig, reduceret tidevand produceres gennem et justerbart overløbssystem i overløbsdiget. Ved højvande strømmer vandet fra Schelde ind i området gennem en dæmning, og ved lavvande strømmer det ud gennem en lav dæmning. De kontrollerede tidevandsområder gør det muligt at skabe tidevandslevesteder, samtidig med at CFA's funktioner opretholdes.

Depoldering områder er zoner, hvor dige beskyttelse flyttes inde i landet udsætter en tidligere polder (jord indvundet fra vandet) igen til tidevandspåvirkninger. Depoldered områder giver plads til flodvand under høje vandstande. Således dæmper de, ligesom CFA'erne, stormflodsniveauer. De giver også plads til estuarine levesteder.

Sigma-planen omfatter også projekter, der har til formål at hæve og forstærke dæmninger med en samlet længde på 645 km. Den krævede tykkelse og højde af Schelde-flodens diger er blevet beregnet under hensyntagen til vandtrykket på digerne gennem simuleringer af stormfloder med computermodeller. Levees hæves til 8 meter TAW (Tweede Algemene Waterpassing, referencehøjden for måling af vandstand i Belgien) i de områder, der er mere opstrøms langs floden Schelde. Levees hæves til 11 meter TAW i afsnittet mellem Antwerpen og det vestlige Schelde.

Sigma-planen har allerede bevist sin effektivitet i de seneste år under flere stormfloder, der opstod mellem 2013 og 2018, og som med succes indeholdt overskydende vand og forhindrede farlige oversvømmelser. Navnlig i forbindelse med den 3.^{januar 2018 forårsagede} en kraftig stormflod meget høje vandstande i Schelde og dens bifloder. Femten oversvømmelseskontrolområder, ud af de i alt seksten, der allerede var afsluttet, blev operationelle og bufferede det overskydende vand.

Regionen Flandern har fulgt en strategi med åben kommunikation for at gennemføre Sigma-planen på en måde, der maksimerer offentlighedens accept og støtte. Kommunikationsstrategien koordineres af Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) (Vandveje og søkanaler), et departement under den regionale regering, med høring på ministerplan og under tilsyn af en styringsgruppe. Styringsgruppen omfatter repræsentanter for forskellige offentlige institutioner, herunder departementet for vandveje og søkanaler, agenturet for natur og skove, departementet for fysisk planlægning, departementet for boligpolitik og kulturarvsbygninger, departementet for miljø, natur og energi, departementet for landbrug og fiskeri, det flamske landagentur, eksekutivsekretariatet for den flamsk-nederlandske Scheldekommission og arbejdsgruppen OS2010.

Kommunikationen foregår ved hjælp af forskellige værktøjer, herunder brochurer, nyhedsbreve og undervisningsmateriale til børn samt møder for at formidle oplysninger og drøfte centrale spørgsmål med interessenter. Specifikke typer interessenter har været aktivt involveret i planlægningen, herunder landbrugsorganisationer, miljø-NGO'er, jægere, fiskere og turist- og hotel- og restaurationsbranchen. Vigtige interessenter for Sigma Plans er landmænd, fordi der er planlagt flere projekter i områder, der anvendes til landbrug. Sigmaplanens virkninger på bedrifterne er blevet analyseret med den flamske delstatsstyrelse og drøftet med landbrugerne, hvilket har ført til en konsekvensanalyse af landbruget og til fastlæggelse af foranstaltninger til at afbøde eller kompensere for tabet af jord.

Kommunikationsstrategien fokuserer på tre resultater af Sigma-planen. Den første og primære søjle er forøgelsen af oversvømmelsessikkerheden. De to andre søjler er rekreation og naturbeskyttelse. Hver projektdel af planen formidles bredt til offentligheden, og der organiseres fokusgrupper på både regionalt og lokalt plan. I Belgien var Kruibeke-projektet det eneste, der oplevede betydelig modstand, hvilket forsinkede den endelige færdiggørelse af projektet. Et grænseoverskridende projekt, der omfatter depoldering af Hedwige Polder, der ligger i Nederlandene, har også resulteret i interesseparter og offentlig modstand.

De vigtigste succesfaktorer omfatter:

• Koordineret udpegning af egnede områder til udvikling af kontrollerede oversvømmelsesområder, der giver øget sikkerhed med begrænsede skader på landbrug, arealanvendelse og økonomi.
• Integrering af fremskrivninger af klimaændringer og havniveaustigninger.
• Integration af kompensation for områder, der er gået tabt som følge af havneudvidelser, og opmudring af Schelde i planens overordnede mål, hvilket styrker dens profil i forhandlinger med lokale myndigheder og interessenter.
• Tilgængeligheden af områder til kompensation for tab af naturtyper som følge af infrastrukturarbejder i Scheldemundingen.
• Evnen til at ekspropriere de arealer, der er nødvendige for de kontrollerede oversvømmelsesområder. Jordejerne kompenseres for den eksisterende jordpris plus 20 %. Ekspropriation kan om muligt udskydes til det tidspunkt, hvor en landbruger går på pension eller er tæt på at gå på pension.
• Planforvalternes løbende engagement med interessenter i de enkelte projektfaser og i den overordnede beslutningsproces – dette har afhjulpet den indledende modstand (se begrænsende faktorer). 
• Anvendelse af cost-benefit-analyser (CBA) og miljøkonsekvensvurderinger (VVM) for at styrke plan- og projektudformningen.

Begrænsende faktorer omfatter:

• Interessenternes modstand har været et problem i forbindelse med opførelsen af Kruibeke CFA og også i Nederlandene i forbindelse med Hedwige Polder-projektet.
• Budgetrestriktioner har bremset gennemførelsen af planen, hvilket kan skubbe dens færdiggørelse ud over den planlagte dato i 2030.

I 2005 blev de samlede omkostninger til gennemførelsen af den ajourførte Sigma-plan anslået til 882 mio. EUR: 830 mio. EUR til anlægsarbejder og 52 mio. EUR til ledsageforanstaltninger. I 2010 resulterede en ajourføring af overslagene i et omkostningsoverslag på 994 mio. EUR for arbejderne og 62 mio. EUR for ledsageforanstaltningerne, hovedsagelig som følge af de samlede prisstigninger.

Sigma-planen fra 2005 indeholdt en detaljeret cost-benefit-analyse (CBA) for at hjælpe med at bestemme den optimale plan. I alt 180 potentielle områder blev overvejet til brug som kontrollerede oversvømmelsesområder med et samlet areal på 15 000 ha. I cost-benefit-analysen blev der taget hensyn til den gennemsnitlige årlige oversvømmelsesrisiko i løbet af projektets 100-årige levetid, hvilket gav mulighed for en stigning i vandstanden i havene på 60 cm og tog hensyn til klimaændringerne. Den økonomiske risiko med kun værker af den oprindelige (1997) Sigma Plan uden stormflod barriere afsluttet blev anslået til at være 942 millioner euro. Ud fra cost-benefit-analysen blev det konstateret, at det optimale scenarie omfattede hævning af diger og anvendelse af CFA'er. Sikkerhedsfordelene ved det optimale scenarie blev anslået til 736 mio. EUR.

Der blev også foretaget en cost-benefit-analyse af økosystemfordelene. Denne analyse anvendte forskellige tilgængelige markedspriser for varer såsom træproduktion, rørproduktion, CO2-opsamling, fiskeproduktion (rejer) og forebyggelse af erosion af flodlejer, der fører til en reduktion af opmudringsaktiviteterne. Den anvendte også undersøgelser til at prissætte varer og tjenesteydelser uden tilgængelige markedsværdier. Varer og tjenesteydelser uden tilgængelige prisoplysninger blev undersøgt ved hjælp af betingede værdiansættelsesmetoder og hedonistisk prissætning, f.eks. ved at se på, hvordan boligpriserne i nærheden af projektområderne kunne ændre sig. Den hedonistiske prisændring blev estimeret ved hjælp af data fra andre undersøgelser, mens der for den betingede værdiansættelsesundersøgelse blev indsamlet i alt 1.704 spørgeskemaer. Konklusionen af den omfattende cost-benefit-analyse til bestemmelse af økosystemfordelene viste, at fordelene ligger på mellem 143 og 984 mio. EUR, og at de største fordele opnås ved at maksimere anvendelsen af kontrollerede tidevandsområder. Den ikke-brugsværdi, som folk tillagde, var den største fordel, der blev målt, men også den mest omstridte. Ud fra cost-benefit-analysen blev det konkluderet, at fordelene opvejer omkostningerne.

Fra et miljømæssigt perspektiv kan der identificeres flere fordele og tab. Fordelene omfatter:

• Genopretning af flodmundingsprocesser med ledsagende vandkvalitetsgevinster
• udvikling af mere robuste naturområder af høj kvalitet, der er beskyttet på europæisk plan
• Ønskelige ændringer af sedimenteringsregimet med øget sedimentering i oversvømmelseszonerne, der fører til lavere turbiditet i floden
• Reduktion af tidevandsenergi.

Tab omfatter:

• tab af tidligere kulturlandskaber (hovedsagelig landbrugslandskaber)
• Virkninger på landbruget og andre arealanvendelsesfunktioner i oversvømmelsesområder (monetær kompensation og i nogle tilfælde kompensation i form af alternativ landbrugsjord blev ydet til landbrugere)
• Virkninger på værdifulde naturområder med højtliggende grundvand og økotyper i dale
• Sedimentering påvirker jordbundskvaliteten i oversvømmelsesområderne.

Nogle fordele ved gennemførelsen af Sigma-planen er allerede blevet oplevet, med en samlet stigning i beskyttelsen af området under stormflod, som rapporteret i afsnittet om løsninger.

Sigma-planen er en del af Scheldt Estuary Development Outline 2010. Dette er en kombineret pakke af foranstaltninger og projekter i Flandern og Nederlandene, der har til formål at skabe en sikrere, mere tilgængelig og naturlig flod Schelde med henblik på alle dens funktioner.

Den centrale EU-lovgivning, der er relevant for planen, omfatter: fugle- og habitatdirektiverne, VVM- og SMV-direktiverne samt vandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet.

Naturbeskyttelsesaspektet blev i vid udstrækning føjet til Sigmaplanen på grund af forpligtelserne i henhold til EU's fugle- og habitatdirektiver. Udvidelsen af havnen i Antwerpen, navnlig opførelsen af Deurganck Dock, førte til behovet for kompensation for tabte naturområder. I 2001 blev anlæggelsen af havneområdet standset af en retskendelse på grund af dets indvirkning på særligt beskyttede områder (SPA'er) i henhold til fugledirektivet. For at fortsætte projektet godkendte den flamske regering et nøddekret, der ophævede blokeringen af opførelsen af Deurganck Dock og opfordrede til naturkompensation inden for det Kruibeke-kontrollerede oversvømmelsesområde. Denne begivenhed bidrog sammen med det fortsatte behov for at overholde EU's miljøforpligtelser til den flamske regerings beslutning om at gøre naturbeskyttelse til den anden søjle i den ajourførte Sigmaplan. Planen blev vedtaget i 2005.

Individuelle Sigma Plan-projekter følger en trinvis plan, der følger de juridiske procedurer for at opnå de relevante tilladelser. Det første skridt er at udarbejde en udviklingsplan, der skitserer zoneanvendelserne, de nøjagtige konturer af det kontrollerede oversvømmelsesområde, de naturtyper, der skal udvikles, og hvordan landbrugsjord vil forblive tilgængelig. Dernæst skal der gennemføres en miljøkonsekvensvurdering (VVM) med en detaljeret beskrivelse af virkningerne på de omgivende mennesker, virkningerne på jordbunden og vandvejene og andre virkninger. Efter VVM-processen og eventuelle ændringer heraf skal den regionale arealanvendelsesplan tilpasses. Endelig er der brug for byggetilladelser. Når alle tilladelser er indhentet, kan byggeriet påbegyndes.

Sigma-planen blev iværksat i 1977 og opdateret i 2005. Sigma Plans består af forskellige projekter, der lanceres hvert femte år. Arbejdet under 2005-planen vil blive afsluttet i 2030. Der er planlagt yderligere arbejder for perioden efter 2030 afhængigt af omfanget af stigningen i havniveauet og/eller klimaændringerne.

Planen bør yde beskyttelse i det mindste indtil 2100.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

SIGMA-planen