Subsideeritud põuakindlustus Austria põllumajandustootjatele

Kliimamuutused suurendavad eeldatavasti põllumajanduslike ja ökoloogiliste põudade sagedustja tõsidust ( Seneviratne et al., 2021). Euroopas on põuaoht eriti terav Vahemere piirkonnas, kuid mõjutab ka teisi piirkondi, sealhulgas Austriat. Austrias tabab põud kõige tõenäolisemalt Doonaust põhja pool asuvat piirkonda ja Ida-Austriat, kus asuvad viljakad nisupõllud( Kromp-Kolb et al., 2014).

Austria valitsus liigitab põuad väikese tõenäosuse ja suure mõjuga sündmusteks, arvestades nende suhteliselt haruldast esinemist,kuid suurt koormust (BMNT, 2017). Põudade tõenäosuse hindamine ja sellest põllumajandussektorile tuleneva mõju kvantifitseerimine on keeruline, eriti riiklikul tasandil. See on tingitud põua mõjude põllukultuurispetsiifilisest olemusest, põua mõjude piirkondlikust ulatusest ja riskiprognooside mudelite keerukusest.

Põuariski juhtimine on osa üldisest lähenemisviisist põllumajanduse riskijuhtimisele. Viimastel aastakümnetel on Austrias põuad vähendanud toidu- ja söödakultuuride saagikust, põhjustades sellega põllumajandustootjatele majanduslikku kahju. See sundis Austria valitsust sekkuma ajutiste hüvitistega, et toetada mõjutatud põllumajandustootjaid. Paljudes riikides põhinevad põllumajandussektori kindlustustooted sageli kahjude hüvitamise süsteemil, kuigi hiljuti on välja töötatud uued süsteemid, mis on seotud sademete hulga või kuivade või kuumade päevade arvuga (st indeksipõhised kindlustused). Alates 1900. aastatest hüvitas Austria valitsus põuast tingitud põllumajanduskahjusid maksu- ja maksupõhiste meetmetega ning otseste hüvitistega (mida täiendasid tehnilised meetmed, nagu niisutustaristu ja regulatiivsed meetmed, et võimaldada laiemat viljeluspinda ja saagikoristusperioode), kasutades looduskatastroofide hüvitusfondi. Eelkõige kulutas valitsus 1992., 1994., 2003. ja 2013. aastal vastavalt 57, 21, 32 ja 35 miljonit eurot, et hüvitada põllumajandustootjatele põuast tingitud majanduslik kahju (IIASA, 2017). Põudade sagenemise ja ulatuse suurenemise tõttu on Austria valitsus välja töötanud uue lähenemisviisi põuariski ohjamiseks. Uue lähenemisviisiga laiendatakse olemasolevat avaliku ja erasektori rahe- ja külmakahjustuste kindlustusskeemi, milles on kombineeritud hüvitisel ja indeksil põhinevad tooted, põuajuhtumitele.

Põuaga seotud põllumajanduskahjude hüvitamisel ja indeksil põhinevaid tooteid ühendava avaliku ja erasektori kindlustussüsteemi loomise eesmärk on:

1. tagada põllumajandustootjatele õiglasem ja kiirem kahjude hüvitamine, mis peaks viima selleni, et põllumajandustootjad sõltuvad vähem riiklikest toetustest, on vähem altid majanduslikele probleemidele ja nende vaimsele tervisele avalduvale mõjule ning on paremini valmis äärmuslikest sündmustest üle saama;
2. luua riskijuhtimise rahastamisvahend, mis võimaldab valitsusel töötada iga-aastaselt kavandatud eelarvega (võrreldes ettenägematute ühekordsete kuludega) ning mis põhineb avaliku sektori vahendite, erasektori maksete ja üksikute põllumajandustootjate maksete kombinatsioonil.

Põuaga seotud kahjude kindlustussüsteemil on kaks peamist tunnust:

1. See koosneb uudsetest indeksipõhistest toodetest, mis täiendavad klassikalisi hüvitispõhiseid tooteid (mille puhul võetakse arvesse käibe või toodangu tõendatud vähenemist). Indeksipõhistes toodetes võetakse arvesse ilmastikunäitaja muutusi, näiteks (järjestikuste) vihmavabade päevade arvu või sademete hulka. Hüvitist makstakse juhul, kui märgade päevade arv või sademete koguhulk eelnevalt kindlaksmääratud ajavahemikul jääb olenemata kahjust alla protsendimäära kõnealuse ajavahemiku kümne aasta keskmisest. Need indeksipõhised tooted hõlbustavad üldiselt kiiremat hüvitiste väljamaksmist, vabastades seeläbi põllumajandustootjate majandusliku surve varem ja vähendades mõju vaimsele tervisele.
   
   
2. Tegemist on avaliku ja erasektori rahastatava kindlustussüsteemiga, mille puhul valitsus jagab riskikulusid põllumajandustootjatega, erinevalt põuariski hüvitamisest, mida rahastavad üksnes riigiasutused. Riik rahastab 55% kindlustusmaksete maksumusest, et vähendada üldist kulu maksumaksjale ja samal ajal toetada põllumajandustootjaid. Toetuste süsteem võimaldab eelarve paremat haldamist nii valitsuse kui ka kindlustusega liitunud põllumajandustöötajate jaoks, kes sõltuvad toetustest vähem ja on paremini valmis äärmuslikest sündmustest üle saama.

Seda uut kava arendati edasi, laiendades olemasolevat rahe- ja külmakindlustussüsteemi, et katta põua (ja tormi) riske, asendades sellega põuaga seotud kahjude hüvitamiseks riikliku põllumajanduskatastroofide fondi vana sihtotstarbelise maksesüsteemi.

Austrias on enamik põllumajandusega seotud kindlustustooteid seotud Austria rahekindlustusseltsiga (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), mis on mitme Austria kindlustusseltsi ühendus, mis põhineb vastastikkusel, st mittetulundusühingu vormis kindlustustegevusel. ÖHV haldab kindlustusfondi, samal ajal kui kindlustuspoliiside müügi eest vastutavad üksikud kindlustusseltsid. Alates 1995. aastast lisati mitme riski kindlustusse lisaks rahele ka uusi riske; aastal võeti põuaoht esimest korda arvesse teatavate põllukultuuride puhul. Ajalooliselt pakkus ÖHV ainult hüvitisel põhinevaid tooteid, nagu ka tema põhitoodet AGRAR Universal (Agricultural Universal), mis on tänaseni olemas.

Tänapäeval on põllumajanduslikud põuariskid Austrias kaetud klassikalise saagikusel või hüvitisel põhineva kindlustusega AGRAR Universal, mida täiendab indeksil põhinev toode täiendava hüvitise saamiseks.

• Hüvitisel põhinev AGRAR Universal kindlustab paljusid erinevaid põllukultuure[1] selliste riskide vastu nagu rahe, külm, põud, lumesurve, torm ja paduvihm. Põua puhul katab kindlustus põuast tingitud tegelikud kahjud, kui saagikus hektari kohta jääb allapoole kindlaksmääratud saagikuse künnist („Ertragsgrenze”). Rohumaade, suhkrupeedi, viinamarjaistanduste ja viljapuuaedade kadude võrdlussaagikuse hindamise keerukuse tõttu ei ole nende põllukultuuride puhul võimalik kasutada klassikalist AGRARi põuakindlustust.
• Esimene indeksipõhine kindlustus, nn põuaindeks, võeti rohumaade puhul kasutusele 2015. aastal. 2016. ja 2017. aastal laiendati seda kindlustust maisile, talinisule ja suhkrupeedile. Tulevikus võib lisanduda ka teisi põllukultuure. Põuaindeks võtab arvesse kahte kõige olulisemat põuakahju parameetrit: Sademete ja soojuse puudumine. Hüvitist makstakse juhul, kui sademete hulk asjaomase viljelussüsteemiga seotud ajavahemikul jääb alla kindlaksmääratud protsendi kümne aasta keskmisest sademete hulgast; soojuse puhul lisatakse täiendav kompensatsioon iga päeva eest, mis ületab 30 °C samal ajavahemikul. Kindlustusvõtja valitud protsendimäär määrab kindlaks nii kindlustusmakse kui ka makstava hüvitise.

Kõik kindlustatud isikud saavad 55% riiklikku toetust, et kindlustada end rahe, külma, põua, tormide ja tugevate või püsivate vihmasadude vastu taimekasvatussektoris[2].

[1] teravili, kartul, kõrvitsad seemneõli tootmiseks, sojauba, päevalill, herned

(Ümber suunatud leheküljelt Österreichische Hagelversicherung)

Riiklikud ja piirkondlikud ametiasutused

Austria rahekindlustustoetuste seaduse (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] kohaselt peab föderaalvalitsus äärmuslike ilmastikuolude korral pakkuma põllumajandussektorile hüvitist ja kindlustusmakseid. 2016. aastal asendas Austria valitsus oma põuaga seotud kahjude sihtotstarbelise maksesüsteemi, laiendades olemasolevat avaliku ja erasektori rahe- ja külmakahjustuste kindlustusskeemi, mis ühendab hüvitis- ja indeksipõhiseid tooteid, et hõlmata põuaga seotud riske. Seda lähenemisviisi rahastatakse looduskatastroofide fondist (Katastrophenfonds),mida rahastatakse iga-aastastest tulumaksudest ning kapitalitulust ja ettevõtete kasumist. Föderaalvalitsuse kulutusi kindlustustoetustele (st 27,5% kindlustusmaksetest) täiendavad provintsivalitsuse toetused.

Austria rahekindlustus (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV on vastastikune kindlustusselts, mis kuulub kindlustusvõtjatele ja millel on mittetulunduslik ärivorm (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Ühing pakub ja haldab kindlustust, samal ajal kui seotud üksikud kindlustusseltsid müüvad poliise. Aja jooksul on ÖHV hüvitispõhine kindlustussüsteem arenenud kombineeritud süsteemiks, mis hõlmab nii hüvitis- kui ka indeksipõhiseid tooteid.

Põllumajandustootjad

Austrias on ligikaudu 155 000 põllumajandusettevõtet (Austriastatistikaamet, 2022). Need põllumajandustootjad ostavad (subsideeritud) kindlustusmakseid, kusjuures 2016. aastal oli aktiivseid kindlustuspoliise ligikaudu 65 000[2]. Aianduses on kindlustuskate peaaegu 100%; 70–75 % puuviljade ja põllukultuuride puhul; ning ligikaudu 30 % rohumaade ja kariloomade puhul (Sinabell et al., 2016).

[1] kehtib alates 1955. aastast, kuid laieneb järk-järgult, hõlmates lisaks rahele ka mitmeid riske

[2] Österreichische Hagelversicherungi sõnul

Edutegurid on järgmised:

• Indeksipõhine kindlustuskomponent: Austria põuakindlustussüsteem on uuenduslik, sest see hõlmab kahte süsteemi, st hüvitisel põhinevat kindlustust, milles võetakse arvesse saagikahjusid, ja täiendavat indeksil põhinevat kindlustust, milles võetakse täiendava hüvitise saamiseks arvesse füüsilisi ilmastikutegureid. Teine ühend pakub põllumajandustootjatele suhteliselt probleemideta ja kiireid vahendeid saagikao hüvitamiseks võrreldes hüvitisel põhineva tootega. Indeksipõhiseid kindlustushüvitisi saab välja maksta automaatselt, kuna makse arvutamine põhineb tavapärastel registreeritud ilmaandmetel, mitte keerukatel saagikao hinnangutel. Lisaks hüvitise ja maksete kiiruse lihtsale ja läbipaistvale hindamisele on indeksipõhiste kindlustustoodete eelisteks väiksemad halduskulud, väiksem moraalne oht ja põllumajandustootjate parem vaimse tervise seisund (Linnerooth-Bayer ja Hochrainer-Stigler, 2015).
• Subsideeritud kindlustus: Asjaolu, et riik katab umbes poole kindlustusmaksetest, motiveerib põllumajandustootjaid valima põuakindlustuse. Põuariski katmine kindlustuse subsideerimisega tähendab, et valitsemissektori kulutused on kogu aasta jooksul järjepidevad, erinevalt ettearvamatute põuaperioodide ajal kriisiohje raames eraldatud sisulistest sihtotstarbelistest summadest. Lisaks on põuaoht, mida varem kandis hüvitiste väljamaksmise kaudu üksnes valitsus, seotud subsideeritud kindlustusskeemiga, mida jagatakse põllumajandustöötajatega, mis vähendab survet riigi rahandusele ja maksumaksjatele.  

Piiravad tegurid hõlmavad kliimamuutuste ja suurenevate riskide kontekstis mitut riski ja põllukultuuri hõlmavate portfellide eest makstavate lisatasude (põllumajandustootjate jaoks) ja lisatasude (riigi jaoks) kasvavaid kulusid. Põllumajandustootjad seisavad silmitsi keerukate riskidega, mida ei põhjusta mitte ainult ilm ja kliima, vaid ka poliitilised muutused ja turud. Eelkõige väikepõllumajandustootjatel võib olla (suurepärastest) toetustest hoolimata raske kindlustust rahastada. Hinnavolatiilsus, vajadus täiendada põllumajandusettevõtte sissetulekut muudest allikatest pärit sisendiga, et täita rahastamisvajadusi, või tagada järglus (st kes jätkab ettevõtte juhtimist) on näited aspektidest, mis suurendavad põllumajandustootjate vaimse tervise survet. Lisaks eelistaksid paljud väikepõllumajandustootjad riskijuhtimiseks tootmispõhiseid lahendusi (nt niisutustaristu põuariski juhtimiseks) muudele võimalustele, nagu kindlustus (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Enamik põllumajandustootjaid kombineerib siiski tootmispõhiseid meetmeid kindlustustoodetega, sealhulgas nii mitmekordsel kahjuhüvitisel põhineva kindlustustootega (nagu „AGRAR Universal“) kui ka põuaspetsiifilise indeksitootega – lisaks põllumajandusettevõttevälise sissetuleku mitmekesistamisele või forvardlepingute ja müügihinna üle läbirääkimiste pidamisele (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Kliimamuutustest tulenevatele probleemidele reageerimiseks tuleb põllumajandustootjate riskijuhtimisoskusi veelgi parandada, näiteks avaliku sektori toetuse kaudu, mis ei piirdu riskirahastamisega.

Põua võimalikud kulud põllumajandusele

Subsideeritud põuakindlustussüsteemi kulude ja tulude hindamine on keeruline, sest i) on raske prognoosida äärmuslike sündmuste esinemist ja ii) mõõta nende sündmuste mõju. Siiski teevad Hochrainer-Stigler ja Hanger-Kopp (2017) ettepaneku hinnata riski maksumust (maisi puhul Austrias) ja seega põuakindlustuse toetuse majanduslikku kaalu keskpikas perspektiivis. Põudade praeguste ja tulevaste tõenäosuste ning nendega seotud kulude võrdlemisel arvutasid nad, et Austria riigi iga-aastased kulud 50 % maisi põuaindeksi alusel makstavate lisatasude rahastamiseks (2050. aastal 18 miljonit eurot võrreldes praeguse 13 miljoni euroga) moodustavad ligikaudu poole iga-aastastest põuast tingitud saagikuse vähenemise hüvitamise kuludest, st riigi eelarveriskist (RPP 4.5 alusel).

Kasu valitsusele

Kindlustuspõhise süsteemi eelised riigi jaoks hõlmavad võimet töötada iga-aastaselt programmeeritava eelarvega, mida saab eelarveaasta jooksul tasandada (erinevalt ettenägematutest ühekordsetest hüvitistest). Riskide ennetamisel ja jagamisel põhinev põllumajanduslik riskijuhtimissüsteem võimaldab jagada riske ka erasektori osalejatega.

 Kasu põllumajandustootjatele

Põllumajandusliku kahju tagajärjed mõjutavad põllumajandustootjaid ja põllumajanduskogukondi majanduslikult, kuid neil võib olla ka tugev mõju nende vaimsele tervisele, suurendades stressi, ärevust, emotsionaalset ja psühholoogilist stressi, mis võib põhjustada depressiooni, traumajärgset stressihäiret ja enesetapumõtteid. Täiendava kindlustussüsteemi kasutuselevõtt, mis põhineb meteoroloogiliste teguritega seotud hüvitiste indekseerimisel, lihtsustab hüvitamist ja vähendab majandusliku ebakindluse võimalikku mõju vaimsele tervisele. Toetused muudavad riskikindlustuse põllumajandustootjatele taskukohasemaks ja võivad seega suurendada kaitstud põllumajandustootjate osakaalu. Mittetulundusühingu (ÖHV) loodud kindlustusmakse ei ole kavandatud kasumlikuks ja peaks seetõttu olema põllumajandustootjatele taskukohasem kui eraturu kindlustustoode. Kindlustustoodete turuosa Austrias on suur: peaaegu 100 % kindlustuskate aianduses, 70–75 % puuvilja- ja põllumaa puhul ning ligikaudu 30 % rohumaade ja kariloomade puhul (Sinabell et al., 2016). Rohkem kui kolm neljandikku küsitletud Austria 500 põllumajandustootjast väljendas toetust riiklikult subsideeritud põuakindlustussüsteemile, olenemata sellest, kas seda kombineeritakse suurõnnetuste hüvitamisel põhinevate hüvitistega või mitte (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). 

Austria riigi osalemine põuakindlustuse rahastamises saavutati 2016. aastal rahekindlustuse toetuse seaduse (Hagelversicherungsförderungsgesetz ) ja looduskatastroofidefondi seaduse (Katastrophenfonds) muutmisega, et asendada erakorralised katastroofifondi maksed põuakahjude kindlustatavate riskidega (BMNT, 2017). Fond ise põhineb 1955. aasta rahekindlustuse toetuse seadusel (Hagelversicherungsförderungsgesetz), mida on järk-järgult laiendatud, et hõlmata lisaks rahele ka mitmeid riske, sealhulgas 2016. aastal kuni põuani.

Süsteemi toetab ELi ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP), mis julgustab valitsusi toetama põllumajandusriskide juhtimist.

2016. ja 2017. aastal toimusid parlamendis arutelud, et kiita heaks looduskatastroofide fondi seaduse muudatus ja rahekindlustuse laiendamine muudele äärmuslikele sündmustele, nagu põud, et asendada ajutised hüvitised subsideeritud avaliku ja erasektori põuakindlustussüsteemiga.

Kindlustussüsteem jääb alles ja seda arendatakse pidevalt edasi, sealhulgas töötatakse välja põuaindeksi kindlustus uute põllukultuuride jaoks, nt rohumaade jaoks 2023. aastal ja viinamarjaistanduste jaoks 2024. aastal.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, „Põllukultuuride põuakindlustus: Austria kui juhtumiuuring – teabeleht, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria. Kättesaadav aadressil https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

rahekindlustuse toetuse seadus/Hagelversicherungsförderungsgesetz