Subsideeritud põuakindlustus Austria põllumajandustootjatele

Kliimamuutused suurendavad eeldatavasti põllumajanduslike ja ökoloogiliste põudade sagedust ja tõsidust ( Seneviratne et al., 2021). Euroopas on põuaoht eriti terav Vahemere piirkonnas, kuid mõjutab ka teisi piirkondi, sealhulgas Austriat. Austrias tabab kõige tõenäolisemalt rängalt põud Doonaust põhja pool asuvat piirkonda ja Ida-Austriat, kus asuvad tootlikud nisupõllud ( Kromp-Kolb et al., 2014).

Austria valitsus liigitab põuad vähetõenäolisteks ja suure mõjuga sündmusteks, arvestades nende suhteliselt harva esinevat, kuid suurt koormust (BMNT, 2017). Põuasündmuste tõenäosuse hindamine ja sellest põllumajandussektorile tuleneva mõju kvantifitseerimine on keeruline, eriti riiklikul tasandil. See on tingitud põua mõju põllukultuurispetsiifilisusest, põua mõju piirkondlikust ulatusest ja riskiprognoosimudelite keerukusest.

Põuariski juhtimine on osa üldisest lähenemisviisist põllumajanduse riskijuhtimisele. Viimastel aastakümnetel on põud Austrias vähendanud toidu- ja söödakultuuride saagikust, põhjustades seeläbi põllumajandustootjatele majanduslikku kahju. See sundis Austria valitsust sekkuma sihtotstarbeliste hüvitistega, et toetada mõjutatud põllumajandustootjaid. Paljudes riikides põhinevad põllumajandussektori kindlustustooted sageli kahjude hüvitamise süsteemil, kuigi hiljuti on välja töötatud uued süsteemid, mis on seotud sademete hulga või kuivade või kuumade päevade arvuga (st indeksipõhised kindlustused). Alates 1900. aastatest on Austria valitsus kompenseerinud põuast tingitud põllumajanduskahjusid fiskaal- ja maksupõhiste meetmete ning otseste hüvitistega (mida täiendavad tehnilised meetmed, nagu niisutustaristu ja reguleerivad meetmed, et võimaldada laiemat viljeluspinda ja saagikoristusperioode), kasutades looduskatastroofide hüvitusfondi. Eelkõige kulutas valitsus 1992., 1994., 2003. ja 2013. aastal 57, 21, 32 ja 35 miljonit eurot, et hüvitada põllumajandustootjatele põuast tingitud majanduslik kahju (IIASA, 2017). Põuajuhtumite sagenemise ja ulatuse suurenemise tõttu on Austria valitsus välja töötanud uue lähenemisviisi põuariski juhtimisele. Uue lähenemisviisiga laiendatakse olemasolevat rahe- ja külmakahjustuste avaliku ja erasektori kindlustusskeemi, mis ühendab kahjuhüvitisel ja indeksil põhinevad tooted põuajuhtumitega.

Põuaga seotud põllumajanduskahjude hüvitamiseks mõeldud ja indeksipõhiseid tooteid ühendava avaliku ja erasektori kindlustussüsteemi kehtestamise eesmärk on:

1. tagada põllumajandustootjatele õiglasem ja kiirem kahjude katmine, mis peaks vähendama põllumajandustootjate sõltuvust riiklikest toetustest, vähendama nende vastuvõtlikkust majanduslikele probleemidele ja nende mõju vaimsele tervisele ning olema paremini valmis äärmuslikest sündmustest üle saama;
2. luua riskijuhtimise rahastamisvahend, mis võimaldab valitsusel töötada igal aastal planeeritava eelarvega (võrreldes ettenägematute sihtotstarbeliste kuludega) ning mis põhineb avaliku sektori vahendite, erasektori osaluse ja üksikute põllumajandustootjate maksete kombinatsioonil.

Põuakahjude kindlustussüsteemil on kaks olulist tunnust:

1. See koosneb uudsetest indeksipõhistest toodetest, mis täiendavad klassikalisi hüvitisepõhiseid tooteid (mille puhul peetakse käibe või tootmise vähenemist tõendatuks). Indeksipõhistes toodetes võetakse arvesse ilmastikunäitaja muutusi, näiteks (järjestikuste) ilma vihmata päevade arvu või sademete hulka. Hüvitist makstakse juhul, kui märgade päevade arv või kogu sademete hulk eelnevalt kindlaksmääratud ajavahemikul jääb kahjust olenemata alla protsendimäära kõnealuse ajavahemiku kümne aasta keskmisest. Need indeksipõhised tooted hõlbustavad üldiselt hüvitiste kiiremat väljamaksmist, vabastades seeläbi põllumajandustootjate majandusliku surve varem ja vähendades mõju vaimsele tervisele.
   
   
2. Tegemist on avaliku ja erasektori rahastatava kindlustussüsteemiga, kus valitsus jagab riskikulud põllumajandustootjatega erinevalt põuariski hüvitamisest, mida rahastavad üksnes avaliku sektori asutused. Riik rahastab 55 % kindlustusmaksete kuludest, et vähendada maksumaksjate üldkulusid ja toetada samal ajal põllumajandustootjaid. Kindlustusmaksete toetuste süsteem võimaldab paremat eelarvehaldust nii valitsusele kui ka kindlustuslepingu sõlminud põllumajandustöötajatele, kes sõltuvad toetustest vähem ja on paremini valmis äärmuslikest sündmustest üle saama.

Seda uut kava arendati edasi, laiendades olemasolevat rahe- ja külmakindlustussüsteemi, et katta põua (ja tormi) riske, asendades sellega riikliku põllumajanduskatastroofide fondi vana sihtotstarbelise maksesüsteemi põuaga seotud kahjude eest.

Austrias on enamik põllumajandusega seotud kindlustustooteid seotud Austria Hail Insurance Associationiga (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), mis on mitme vastastikkusel põhineva Austria kindlustusseltsi ühendus, st mittetulundusühingu kindlustustegevuse vorm. Kindlustusfondi haldab ÖHV, samal ajal kui kindlustuspoliiside müügi eest vastutavad üksikud kindlustusandjad. Alates 1995. aastast on mitut riski hõlmavasse kindlustusse lisatud lisaks rahele ka uusi riske; aastal lisati põuaoht esmakordselt teatavate põllukultuuride puhul. Ajalooliselt pakkus ÖHV ainult hüvitisel põhinevaid tooteid, nagu ka tema põhitoodet AGRAR Universal (Agricultural Universal), mis on endiselt olemas.

Tänapäeval on põllumajanduse põuariskid Austrias kaetud klassikalise saagikusel või kahjuhüvitisel põhineva kindlustusega AGRAR Universal, mida täiendab indeksil põhinev lisahüvitise toode.

• Hüvitistel põhinev AGRAR Universal kindlustab paljusid erinevaid põllukultuure [1] paljude riskide vastu, nagu rahe, külm, põud, lumesurve, torm ja paduvihm. Põua puhul katab kindlustus põuast tingitud tegelikud kahjud, kui saagikus hektari kohta jääb allapoole kindlaksmääratud saagikuse künnisväärtust („Ertragsgrenze“). Kuna rohumaade, suhkrupeedi, viinamarjaistanduste ja viljapuuaedade puhul on võrdlussaagise hindamine kadude võrdlemiseks keeruline, ei ole nende põllukultuuride puhul saadaval klassikalist AGRAR põuakindlustust.
• Esimene indeksipõhine kindlustus ehk põuaindeks võeti rohumaade jaoks kasutusele 2015. aastal. 2016. ja 2017. aastal laiendati seda kindlustust maisile, talinisule ja suhkrupeedile. Tulevikus võib lisada ka muid põllukultuure. Põuaindeksis võetakse arvesse kahte kõige olulisemat põuakahjude parameetrit: sademete vähesust ja kuumust. Hüvitist makstakse juhul, kui asjaomase viljelussüsteemiga seotud ajavahemikul langeb sademete hulk allapoole kindlaksmääratud protsendimäära kümne aasta keskmisest sademete hulgast; soojusenergia puhul lisatakse täiendav hüvitis iga päeva eest, mis ületab samal ajavahemikul 30 °C. Kindlustusvõtja valitud protsendimäär määrab kindlaks nii kindlustusmakse kui ka makstava hüvitise.

Kõik kindlustatud isikud saavad 55% valitsuse toetust, et kindlustada end taimesektoris rahe, külma, põua, tormide ja tugevate või püsivate vihmade vastu [2].

[1] teravili, kartul, kõrvitsad seemneõli tootmiseks, sojauba, päevalill, herned

[2] vt Österreichische Hagelversicherung

Riiklikud ja piirkondlikud ametiasutused

Austria rahekindlustustoetuste seaduse (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] kohaselt peab föderaalvalitsus äärmuslike ilmastikutingimuste korral pakkuma põllumajandussektorile hüvitist ja kindlustusmakseid. 2016. aastal asendas Austria valitsus oma põuaga seotud kahjude sihtotstarbelise maksesüsteemi, laiendades olemasolevat avaliku ja erasektori rahe- ja külmakahjustuste kindlustusskeemi, mis ühendab hüvitistel ja indeksitel põhinevad tooted põuaga seotud riskide hõlmamiseks. Seda lähenemisviisi rahastatakse looduskatastroofide fondist (Katastrophenfonds), mida rahastatakse iga-aastastest tulumaksudest ning kapitalitulust ja ettevõtete kasumist. Föderaalvalitsuse kulutustele kindlustustoetustele (st 27,5 % kindlustusmaksetest) lisanduvad provintsivalitsuse toetused.

Austria rahekindlustus (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV on vastastikune kindlustusselts, mis kuulub tema kindlustusvõtjatele ja millel on mittetulunduslik ärivorm (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Ühing pakub ja haldab kindlustust, samal ajal kui seotud üksikud kindlustusseltsid müüvad poliise. Aja jooksul arenes ÖHV hüvitispõhine kindlustussüsteem kombineeritud süsteemiks, mis hõlmas nii hüvitis- kui ka indeksipõhiseid tooteid.

Põllumajandustootjad

Austrias on ligikaudu 155 000 põllumajandusettevõtet (Austria statistika, 2022). Need põllumajandustootjad ostavad (subsideeritud) kindlustusmakseid, kusjuures 2016. aastal oli ligikaudu 65 000 aktiivset kindlustuspoliisi [2]. Aianduses on kindlustuskate peaaegu 100 %; 70–75 % puuviljade ja põllukultuuride puhul; ning ligikaudu 30 % rohumaade ja kariloomade puhul (Sinabell et al., 2016).

[1] kehtib alates 1955. aastast, kuid seda on järk-järgult laiendatud, et hõlmata lisaks rahele ka mitmeid riske

[2] Österreichische Hagelversicherung’i kohaselt

Edutegurid on järgmised:

• Indeksipõhine kindlustuskomponent: Austria põuakindlustussüsteem on uuenduslik, kuna see hõlmab kahte süsteemi, st kahjuhüvitisel põhinevat kindlustust, milles võetakse arvesse saagikadusid, ja täiendavat indeksipõhist kindlustust, milles võetakse lisahüvitise maksmisel arvesse füüsilisi ilmastikutegureid. Teine ühend pakub põllumajandustootjatele suhteliselt probleemideta ja kiiret võimalust saada hüvitist saagi kaotuse eest, võrreldes hüvitisel põhineva tootega. Indeksipõhiseid kindlustushüvitisi saab välja maksta automaatselt, kuna makse arvutamine põhineb standardsetel registreeritud ilmaandmetel, mitte keerukatel tootluse kahju hinnangutel. Lisaks hüvitise ja maksekiiruse lihtsale ja läbipaistvale hindamisele on väiksemad halduskulud, väiksem moraalirisk ja põllumajandustootjate parem vaimse tervise seisund ka muud indeksipõhiste kindlustustoodete eelised võrreldes hüvitisepõhiste kindlustustoodetega ( Linnerooth-Bayer ja Hochrainer-Stigler, 2015).
• Subsideeritud kindlustus: Asjaolu, et riik katab umbes poole kindlustusmaksete kuludest, motiveerib põllumajandustootjaid valima põuakindlustust. Põuariski katmine kindlustuse subsideerimise kaudu tähendab, et valitsemissektori kulutused on kogu aasta vältel järjepidevad, erinevalt olulistest sihtotstarbelistest summadest, mis eraldatakse kriisijuhtimise raames ettearvamatute põuaperioodide ajal. Lisaks on põuaoht, mida varem kandis hüvitiste väljamaksmise kaudu üksnes valitsus, seotud põllumajandustöötajatega jagatud subsideeritud kindlustusskeemiga, mis vähendab survet riigi rahandusele ja maksumaksjatele.  

Piiravad tegurid hõlmavad mitut riski ja mitut põllukultuuri hõlmavate portfellide lisatasude (põllumajandustootjate puhul) ja lisatasude (riigi puhul) kasvavaid kulusid kliimamuutuste ja suurenevate riskide kontekstis. Põllumajandustootjad seisavad silmitsi keerukate riskidega, mida põhjustavad mitte ainult ilm ja kliima, vaid ka poliitilised muutused ja turud. Eelkõige väikepõllumajandustootjatel võib olla raske rahastada kindlustust hoolimata (suurematest) toetustest. Hinnavolatiilsus, vajadus täiendada põllumajandusettevõtte sissetulekut muudest allikatest pärit sisendiga, et täita rahastamisvajadusi, või järjepidevuse tagamine (st kes jätkab äritegevust) on näited aspektidest, mis suurendavad põllumajandustootjate vaimse tervise survet. Lisaks eelistaksid paljud väikepõllumajandustootjad tootmispõhiseid riskijuhtimislahendusi (nt niisutustaristu põuariski juhtimiseks) muudele võimalustele, nagu kindlustus (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Sellest hoolimata kombineerib enamik põllumajandustootjaid tootmispõhiseid meetmeid kindlustustoodetega, sealhulgas nii mitme riski kindlustustootega, kahjuhüvitisel põhineva kindlustustootega (nagu „AGRAR Universal“) kui ka põuapõhise indeksitootega – lisaks põllumajandusettevõttevälisele sissetuleku mitmekesistamisele või forvardlepingute ja müügihinna üle läbirääkimiste pidamisele (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Kliimamuutustega seotud probleemide lahendamiseks tuleb põllumajandustootjate riskijuhtimisoskusi veelgi parandada, näiteks avaliku sektori toetuse kaudu, mis läheb riskirahastamisest kaugemale.

Põudade võimalikud kulud põllumajandusele

Subsideeritud põuakindlustussüsteemi kulude ja tulude hindamine on keeruline, sest on raske i) prognoosida äärmuslike sündmuste esinemist ja ii) mõõta nende sündmuste mõju. Hochrainer-Stigler ja Hanger-Kopp (2017) teevad siiski ettepaneku hinnata riskikulusid (maisi puhul Austrias) ja seega põuakindlustuse toetuse majanduslikku kaalu keskpikas perspektiivis. Kui võrrelda põudade ja nendega seotud kulude praegust ja tulevast tõenäosust, arvutasid nad välja, et Austria riigi iga-aastane kulu 50 % maisi põuaindeksi lisatasude rahastamisel (18 miljonit eurot 2050. aastal võrreldes praeguse 13 miljoni euroga) oleks umbes pool kuludest, mis on seotud igal aastal põuast tingitud saagikao, st riigi eelarveriski hüvitamisega (riskikava 4.5 alusel).

Kasu valitsusele

Kindlustuspõhise süsteemi eelised riigi jaoks hõlmavad võimet töötada iga-aastase programmeeritava eelarvega, mida saab eelarveaasta jooksul tasandada (erinevalt ettenägematutest, ühekordsetest hüvitistest). Riskide prognoosimisel ja jagamisel põhinev põllumajanduslik riskijuhtimissüsteem võimaldab riske jagada ka erasektori osalejatega.

Kasu põllumajandustootjatele

Põllumajandusliku kahju tagajärjed mõjutavad põllumajandustootjaid ja põllumajanduskogukondi majanduslikult, kuid võivad avaldada tugevat mõju ka nende vaimsele tervisele, suurendades stressi, ärevust, emotsionaalset ja psühholoogilist stressi, mis võib põhjustada depressiooni, traumajärgset stressihäiret ja enesetapumõtteid. Meteoroloogiliste teguritega seotud hüvitise indekseerimisel põhineva täiendava kindlustussüsteemi kehtestamine lihtsustab hüvitamist ja vähendab majandusliku ebakindluse võimalikku mõju vaimsele tervisele. Toetused muudavad riskikindlustuse põllumajandustootjatele taskukohasemaks ja võivad seega suurendada kaitstud põllumajandustootjate osakaalu. Kuna kindlustusmakse on loodud mittetulundusühingu (ÖHV) poolt, ei ole see kavandatud kasumlikuna ja peaks seetõttu olema põllumajandustootjatele taskukohasem kui eraturu kindlustustoode. Kindlustustoodete turu hõlvamise määr on Austrias kõrge: aianduses on kindlustuskate peaaegu 100 %, puuvilja- ja põllumaa puhul 70–75 % ning rohumaade ja kariloomade puhul ligikaudu 30 % (Sinabell et al., 2016). Rohkem kui kolm neljandikku 500 küsitletud Austria põllumajandustootjast väljendasid toetust riiklikult toetatavale põuakindlustussüsteemile, olenemata sellest, kas seda kombineeritakse suurõnnetuste hüvitamisel põhinevate hüvitistega või mitte (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). 

Austria riigi osalemine põuakindlustuse rahastamises saavutati rahekindlustustoetuste seaduse (Hagelversicherungsförderungsgesetz ) ja looduskatastroofifondi seaduse (Katastrophenfonds) muutmisega 2016. aastal, et asendada erakorralise katastroofifondi maksed põuakahjude kindlustusriskiga ( BMNT, 2017). Fond ise põhineb 1955. aasta rahekindlustustoetuste seadusel (Hagelversicherungsförderungsgesetz), mida on järk-järgult laiendatud, et hõlmata lisaks rahele ka mitu riski, sealhulgas 2016. aastal põud.

Süsteemi toetab ELi ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP), mis julgustab valitsusi toetama põllumajanduse riskijuhtimist.

2016. ja 2017. aastal toimusid parlamendis arutelud, et kiita heaks looduskatastroofide fondi seaduse muudatus ja rahekindlustuse laiendamine muudele äärmuslikele sündmustele, nagu põud, et asendada ajutised hüvitised subsideeritud avaliku ja erasektori põuakindlustussüsteemiga.

Kindlustussüsteem on endiselt olemas ja seda arendatakse pidevalt edasi, sealhulgas töötatakse välja põuaindeksi kindlustused uute põllukultuuride jaoks, nt rohumaade jaoks 2023. aastal ja viinamarjaistanduste jaoks 2024. aastal.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Põllumajandusliku põua kindlustus: Austria kui juhtumiuuring – teabeleht, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria. Kättesaadav aadressil https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Rahekindlustuse toetuse seadus/Hagelversicherungsförderungsgesetz