Avaliku ja erasektori partnerlus uue üleujutuskindla piirkonna loomiseks Hispaanias Bilbaos

Bilbao asub Nerbioi orus, mida läbib Nerbioi jõgi, mida mõjutavad ookeani looded.

Jõgede üleujutused on orus juba praegu kõige levinum oht, mis tuleneb peamiselt suuremast äravoolust, mis on tingitud ebapiisavast metsamajandamisest, intensiivsest karjakasvatusest ja vaba aja veetmise tavadest tingitud maakatte muutustest, samuti Bilbao valglinnastumisest. Bilbao suurlinnapiirkonna kulud seoses jõgede üleujutustega on hinnanguliselt 5,5 miljonit eurot üks kord kümne aasta jooksul toimuvate vihmasadude korral (T = 10), 241 miljonit eurot üks kord saja aasta jooksul toimuvate vihmasadude korral (T = 100) ja 444 miljonit eurot üks kord 500 aasta jooksul toimuvate vihmasadude korral (T = 500) (hinnangute väiksem vahemik).

Bilbao on linn, millel on edukas majandus ja laienev teenindussektor. Linnas on suur nõudlus uute eluasemete ja nendega seotud taristute järele. Orus asuval Bilbaol on vähe ruumi laienemiseks ja lahendusi tuleb leida praeguses tehiskeskkonnas. Zorrotzaurre on varem mahajäetud tööstuslik poolsaar, mis asub Bilbao Rías, ühises suudmes või Nerbioi e Ibaizábali jõgedes, mille kaldal asub Bilbao linn. Seetõttu kujutab see endast huvitavat võimalust linnade ümberkujundamiseks, tingimusel et see on kaitstud praeguste ja tulevaste kliimariskide eest.

Tuginedes varasematele piirkondlikele kliimaprognoosidele, leiti linnale avalduva kliimamuutuste mõju majanduslikus hinnangus, et Bilbao suurlinnapiirkonna suurenenud üleujutusriskist tingitud eeldatavad kahjukulud võivad eespool loetletud praeguste hinnangutega võrreldes märkimisväärselt suureneda.

Bilbao kohanemiskavas (2019) sisalduvas kliimatundlikkuse hinnangus rõhutatakse, et linna üleujutusrisk tuleneb kliimamuutustest tingitud kolme ohu ühisest mõjust: merevee taseme tõus, jõgede üleujutused ja pluviaalsed üleujutused:

• Meretaseme tõus võib kaasa tuua kõrgema veetaseme Biskaia lahes ja sellest tulenevalt Bilbao Ría rannikul, mis voolab läbi linna, kusjuures oodatav tõus ulatub sajandi lõpuks 0,45 meetrist (alates RCP4.5) kuni 0,65 meetrini (alates RCP 8.5).
• Ría jõe üleujutused võivad sajandi lõpuks muuta praegused T100 sündmused (100-aastase tagasipöördumise tase) T10 sündmusteks.
• Sellele lisandub eeldatavalt 21 % sademete hulga suurenemine sajandi keskpaigaks ja 15 % sademete hulga suurenemine sajandi lõpuks RCP8.5 stsenaariumi kohaselt.

Tänu oma asukohale ja konformatsioonile on Zorrotzaure nende puu ohtude suhtes väga avatud. Kuid 2018. aasta oktoobris Deusto kanali avamine ja poolsaare muutmine saareks on oluliselt vähendanud üleujutusohtu selles linna osas ja teistes rannikulinna piirkondades Ría ääres.

Ümberehitusprojektieesmärk on muuta Zorrotzaurre peamiselt mahajäetud ja saastunud tööstuspiirkonnast elamupiirkonnaks ning elavaks ruumiks Bilbao elanikele ja külastajatele. Selle arengukava näeb majandustegevuseks ette 5 473 uue eluruumi ja 202 129 ruutmeetri ehituse (25% kogupindalast).

See nõuab muu hulgas piisavat kaitset kliimamuutustest tingitud suurenenud üleujutusohu eest. Üleujutustega seotud eesmärgid on määratletud järgmiselt:

• Zorrotzaurre olemasolevad majad peaksid olema hästi kaitstud T100 sademete eest (st üleujutuste eest, mille suurusjärk on ajalooliselt registreeritud iga 100 aasta järel).
• Uued hooned/elamud peaksid vastu pidama T500 sündmustele (isegi harvem, katastroofilisemad sündmused, mis korduvad iga 500 aasta tagant).
• Need eesmärgid on kooskõlas Bilbao linnaplaneerimise üldkavaga, Zorrotzaurre üldkavaga ja Bilbao kohanemiskavaga (üksikasjalikum teave on esitatud allpool jaotises „Õiguslikud aspektid“).

Zorrotzaurre piirkonna tasakaalustatud linnaarengusaavutamiseks eraldatakse 50% uutest elamutest sotsiaalelamuteks ja müüakse eraldi kaitstud turusüsteemi alusel. Kavas nähakse ette uus naabruskond, mis on hästi ühendatud ülejäänud linnaga, varustatud taskukohaste eluasemetega ja keskkonnasõbraliku majandustegevuse aladega. Kaks kolmandikku Zorrotzaurre piirkonnast on reserveeritud avalikuks kasutamiseks, sealhulgas avatud haljasalad, mida saavad kasutada nii kohalik kogukond kui ka külastajad, ning avalikud rajatised haridus-, tervishoiu-, spordi- ja kultuurikasutuseks. Sellise elamumajanduse (eluase), avaliku sektori ja majandustegevuse kombinatsiooni eesmärk on vähendada saare elanike liikuvusvajadusi ning stimuleerida kunsti- ja loomeinnovatsiooni. Seega on Zorrotzaurre eesmärk kasvada „loominguliseks saareks“. Zorrotzaurre uue elamurajooni kaitsmiseks üleujutuste eest võetakse mitmeid meetmeid:

• Deusto kanaliavamine mandri ja Zorrotzaurre poolsaare vahel (oktoober 2018). Kanali avamine vähendab üleujutuste potentsiaali, suurendades veemahtu ja vähendades seeläbi veepinna kõrgust. Uuringud näitavad, et kanali avamine vähendab oluliselt üleujutuste ohtu Zorrotzaurres ja teistes linnapiirkondades (nt Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra ja Campo Volantín), sealhulgas Bilbao ajaloolises keskuses ülesvoolu. Kui see kohanemismeede on kehtestatud, on võimalik saavutada üleujutuste taseme vähenemine vahemikus 1–0,5 meetrit. Samamoodi on kliimamuutuste uurimiskeskus BC3 teinud uuringu, milles jõuti järeldusele, et kanali avamine vähendaks märkimisväärselt Bilbao üleujutustest tulenevat eeldatavat majanduslikku kahju (Martinez-Juarez, 2020). Kanali avamine muudab poolsaare saareks, mis on uute sildade kaudu mandriga ühendatud.
• Maapinna kõrgus. Projekti esimeses etapis on Zorrotzaurre poolsaarest/saarest idas ja läänes asuvat pinda tõstetud 1,5 meetri võrra, et uusi hooneid saaks ehitada kõrgemale tasandile. See peaks kaitsma uusi hooneid T=500 sademete eest.
• Üleujutuste eest kaitsva müüriehitamine (algas 2023. aasta augustis). Poolsaare 47 olemasoleva hoone (sh 352 korteri) kaitsmiseks, mis asuvad enamasti jõe ääres, on ehitamisel 1 meetri kõrgune üleujutuste kaitsetõke. See tõke peaks tagama, et olemasolevad hooned on kaitstud üleujutuste eest T=100 sademete korral.
• Rohelised, avatud ruumid. 7,5 km pikkune jõekallas muutub enamasti (95%) jalakäijatele ja jalgratturitele mõeldud 20 meetri laiuseks avalikuks ruumiks, osaliselt praegusel ja osaliselt kõrgemal tasemel. Osa sellest alast saab kasutada jõe ülevoolualana. Rohelised avatud alad on koondunud saare mõlemasse serva. Kanali poolel on kanali mõlemal kaldal suured kõnniteed, samuti 40 000 ruutmeetri suurune lineaarne park saare keskosas. Kanali vastasküljel asuva Botica Vieja aedu laiendatakse ja suurendatakse ning ühendatakse uute sildade abil Zorrotzaurre saare avatud ruumidega. Võrgustikku täiendavad üle 5000 ruutmeetri suurused nn rohelised sõrmed, mis ulatuvad üle saare kanalist jõekaldal asuva rajani.
• Sademeveemahutitevarustamine. Lisaks eespool nimetatud meetmetele alustati 2022. aasta oktoobris kolme sademeveemahuti ehitamist liigse vee hoidmiseks, üks San Ignacios (620 kuupmeetrit) ja kaks Ribera de Duestos (kumbki 2 100 kuupmeetrit) (kaks naabruskonda kanali teisel poolel).

Selle keerulise projekti rakendamisprotsessi juhtimiseks on loodud spetsiaalsed juhtimisasutused. Zorrotzaurre eramaaomanikud kuuluvad koos riigiasutustega Zorrotzaurre halduskomisjoni (Comisión Gestora de Zorrotzaurre).

Partnerluse algatas erasektor ning projekti tähtsuse ja riigiasutustele (sadam, linn ja provints) kuuluva maa suuruse tõttu ühines avalik sektor Comisión Gestoraga.

Lisaks nimetatud komisjonile loodi projekti esimese etapi väljatöötamiseks Baskimaa linnaplaneerimise seaduses määratletudorganisatsioon Junta de Concertación.

Mõlemad organisatsioonid (Comisión Gestora ja Junta de Concertación) ei ole mittetulunduslikud, kuna lõppeesmärk on tasakaalustada kulud omanike tehtud investeeringutega.

Ümberehitusprojekti peamised sidusrühmad on Zorrotzaurre maaomanikud. Nad osalevad aktiivselt avaliku ja erasektori partnerluses Comisión Gestora de Zorrotzaurre (vt lahendused). Selle halduskomisjoni praegustele liikmetele kuulub 65% Zorrotzaurre maast. Need on järgmised: Baski piirkondlik valitsus (territoriaalse planeerimise, elamumajanduse ja transpordi ministeeriumi ning riigile kuuluva äriühingu Visesa kaudu), Bilbao linnavolikogu, Bilbao sadamaamet ning eraõiguslikud üksused Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A. ja Vicinay Cadenas S.A. „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ teostab järelevalvet Zorrotzaurre ümberkorralduskava (edaspidi „Zorrotzaurre üldkava“) üle.

Zorrotzaurreelanikud on liikmesusest välja jäetud, kuna nad ei pea projekti kulude eest maksma. Koos naabruskonna ühendusega on nad aga kaasatud kavade väljatöötamisse ja arendamisse, suheldes projektijuhtidega mitmel viisil. Nende arutelude tulemuste hulgas on kohalike omavalitsuste taastamise ühingu (Society for Municipal Restoration, Surbisa) loodud programm, mille eelarve on eraldatud (50 % üldprojekti arendajate ja 50 % omavalitsuse poolt), et toetada ja aidata olemasolevatel omanikel ja üürnikel oma hooned taastada, pöörates erilist tähelepanu juurdepääsetavuse ja energiasäästu parandamisele. Surbisa on munitsipaalettevõte, mis kuulub 100% linnale.

Lisaks toimus ümberkorralduskava üle kaks avalikku konsultatsiooni, mille käigus saadi Bilbao kodanikelt vastavalt 38 ja 10 taotlust. Väidete tulemusena tehti esialgsesse kavandamisse mitu muudatust, millest mõned olid väiksemat laadi ja teised põhimõttelisemad. Näiteks endine tööstushoone Papelera, mis asub Deusto jõe kaldal, jäi alles, sest kodanikud soovisid sõnaselgelt, et see ajalooline hoone muudetaks nüüd ülikooliks.

Zorrotzaurreümberehitamine on aeglane ja keeruline projekt, mida mõjutas ka 2007.–2008. aasta üldine majanduskriis. Seetõttu otsustati kogu projekti ühekorraga teostamise asemel jagada poolsaare/saare planeeringud kaheks alaks ning need kaks ruumilist planeeringut on seejärel jagatud etapiviisilisteks arendusteks. Projekti keerukust suurendavad ja selle elluviimist aeglustavad mitmed tegurid:

• Kaasatud sidusrühmade suur arv, sealhulgas omavalitsus, maaomanikud ja elanikud.
• Mullareostus: varasema tööstustegevuse tõttu on pinnas mõnes piirkonnas saastunud ja tuleb enne ehitustööde alustamist saastest puhastada. 2021. aastal viidi lõpule kahe kolmandiku (esimese arendusüksuse) maa-ala mulla taastamine. Taastamise eest maksavad selle põhjustanud ettevõtted või praegused maaomanikud, kui neid enam ei ole.
• Liikuvad tööstusharud: kava hõlmab ka mitme hoone lammutamist ja 30 ettevõtte ümberpaigutamist muudesse asukohtadesse väljaspool Zorrotzaurre’i. Selleks on loodud erikava ja allprojekt, nn ümberjaotamise projekt, mis seisnes ka vahendite kogumises Comisión Gestora de Zorrotzaurre’is, et maksta asjaomastele pooltele hüvitist. Kompensatsioon ja piisav ettevalmistusaeg ümberpaigutamiseks tähendasid, et asjaomaste osapooltega tekkis lõpuks väga vähe probleeme.

Teisest küljest on projekti üks suurimaid varasid sõlmitud investeerimisvahend: suur hulk igas suuruses maaomanikke, kes on kaasatud avaliku ja erasektori partnerlusse (Comisión Gestora de Zorrotzaurre). Partnerlus hõlmab koordineerimisnõukogu ja haldusnõukogu, kes jälgivad tööde teostamist ning hõlbustavad projekti koordineerimist ja toimimist.

 

 

Deusto avamiselõplikud kulud olid ligikaudu 21 miljonit eurot, mis on esialgsest hinnangust (12,1 eurot) peaaegu kaks korda suurem. Linnavolikogu võtab need kulud enda kanda, sest nad jõudsid Baskimaa valitsusega kokkuleppele, et Baskimaa omakorda rahastab ühe uue silla kulusid. Omavalitsus maksab ka üleujutuste eest kaitsva barjääri (1,68 miljonit eurot) ja sademeveemahutite eest (eelarve 5,7 miljonit eurot), nagu omavalitsus ja Comisión Gestora de Zorrotzaurre on kokku leppinud. Maapealse kõrguse ning avalike ja haljasaladega seotud kulud (samuti muud ümberehituskulud) tasub avaliku ja erasektori partnerlus Comisión Gestora de Zorrotzaurre, mis on loodud Zorrotzaurre ümberehitamiseks. Komisjoni liikmed tasuvad kõik projekti kulud ja panustavad rahaliselt vastavalt nende omandis oleva maa osakaalule (51 % avalik-õiguslik, 49 % eraõiguslik).

Vastavalt BC3 uuringule Deusto kanali avamise kulude ja tulude kohta on hinnatud, et üldised üleujutuste eest kaitsvad lahendused suudavad: i) kõrvaldada kahjukulud, mis on seotud T=10 sademete hulgaga; ning ii) vähendada kahjukulusid sündmuste T=100 ja T=500 puhul vastavalt ligikaudu 67 % ja 30 %. Lisaks otsesele kasule, mis tuleneb üleujutuste ohu vähenemisest, toob saare ümberkvalifitseerimine kaasa ka lisakasu eluasemenõudluse surve vähendamise, liiklusummikute vähendamise ning Bilbaos kättesaadavate haljasalade ja kultuuriruumide suurendamise näol.

Zorrotzaurre kohanemismeetmete rakendamise õiguslik alus on Bilbao linnaplaneerimise üldkava (heaks kiidetud 1995. aastal ja läbi vaadatud 2016. aastal) ning Zorrotzaurre üldkava (koostatud 2004. aastal ja läbi vaadatud 2007. aastal). Esimeses dokumendis sätestati õiguslik alus Zorrotzaurre maakasutuse muutmiseks tööstuslikust elamumaaks. Teine dokument määratleb piirkonna ümberehitusprojekti. Selle projekteeris prestiižne arhitekt Zaha Hadid ja selle kiitis ametlikult heaks Bilbao linnavolikogu 2012. aastal.

Comisión Gestora de Zorrotzaurre’il on juhtiv roll töö edendamisel ja kava eesmärkide saavutamisel ning rakendamise käigus tekkida võivate probleemide lahendamisel. Täitevotsuseid teevad organisatsiooni juhatuse liikmed, kes on kinnisvaraomanike kõrgeima tasandi esindajad. Koordineerimisnõukogu seevastu vastutab igapäevase tegevuse eest ja annab korrapäraselt aru haldusnõukogule.

Zorrotzaurre üldkava kohanemiseesmärke toetavad riiklikud ja piirkondlikud kohanemisstrateegiad. Hispaania valitsuse keskkonnaministeerium andis 2007. aastal väljaHispaania kliimamuutuste ja puhta energia strateegia, milles on esitatud kavad kuni 2020. aastani. Baskimaa on järginud Baskikliimamuutuste strateegiat aastani 2050 ja võtnud selle vastu 2015. aastal. Kuigi viimase mõju Baskimaa omavalitsustele ei ole veel teada, annavad mõlemad strateegiad stiimuli teha kohalikul tasandil rohkem, et vältida kliimamuutuste mõju.

2019. aastal avaldati Bilbao linna kohanemiskava. Selles kavas esitatakse tegevussuunad lühikeses ja keskpikas perspektiivis, et reageerida terviklikult linna kliimaalasele haavatavusele, võttes arvesse Hispaania 2014. aasta riikliku kliimamuutustega kohanemise suuniseid ja Baskimaa kliimamuutuste strateegiat aastani 2050. Bilbao linna säästva linnaarengu strateegias kirjeldatud Zorrotzaurre taastamine on üks kava põhielemente ja peamine tegevussuund üleujutusriskiga toimetulekuks. 

Tööd algasid 2016. aastal Frank Gehry silla ehitamisega üle kanali, mis avati 2018. aastal. Suurema elamurajooni pinnase saastest puhastamine on lõpule viidud. Mitmed projekti osad on praegu ehitusetapis ja saare täielik linnaarendus võtab eeldatavasti rohkem kui 30 aastat.

Märkimisväärset aega võtab ka projekti rakendamise eest vastutavate juhtorganite (Juntas de Concertación) loomine. Kui saare põhja- ja lõunaosa projektid käivitati 2013. aastal, siis saare keskosa projekt peaks valmima kümme aastat hiljem, 2023. aasta novembris.

Era- ja avaliku sektori partnerlus ning Comisión Gestora de Zorrotzaurre säilitatakse kogu projekti vältel.

Üleujutuste eest kaitsmise meetmed peaksid kestma kogu hoonete eluea. Kogu piirkonna ümberehituskava peaks kestma määramata aja.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Targa linna arendamine Zorrotzaurre, Bilbao juhtumianalüüs

Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre'i