Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet infrastruktuurin ja palvelujen mukauttamiseksi ja ylläpitämiseksi

Tällä hetkellä se, missä määrin sidosryhmät osallistuvat sopimusperusteisiin julkisenja yksityisen sektorin kumppanuuksiin, on aliarvioitu näkökohta (Nederhand ja Klijn, 2019) näiden hankkeiden onnistuneessa päätökseen saattamisessa. Yleisesti ottaen on tarpeen erottaa toisistaan sidosryhmien rooli itse hankkeessa (esim. infrastruktuurin kehittäminen) ja niiden rooli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustamisessa. Sidosryhmiä ovat ne, jotka ovat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden virallisia jäseniä ja jotka valvovat suoraan resursseja, ja ne, joihin hanke vaikuttaa suoraan ja jotka ovat kiinnostuneita sen onnistumisesta, vaikka ne ovat ”ulkoisia” (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Jotkin tutkimustulokset osoittavat, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet tekevät sidosryhmäympäristöstä monimutkaisemman hallita, koska julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien hankintarakenteeseen liittyy useita suhteita. Tämä voi aiheuttaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin osallistuville sidosryhmille mahdollisia eturistiriitoja tai erilaisia odotuksia. Sidosryhmäsuhteiden huono hallinnointi oli yksi tärkeimmistä syistä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden epäonnistumiseen maailmanlaajuisesti (Jayasuriya et al., 2020). Vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sidosryhmien hallintaa koskevien tutkimusten puutteesta on valitettu, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden konfliktineston keskeiset näkökohdat ovat jo tiedossa. Esimerkkejä tästä ovat laaja kuuleminen, sovittujen tavoitteiden sopiminen ja asettaminen selkeästi sekä julkisten ja yksityisten toimijoiden roolien ja vastuiden määrittely.Sidosryhmien onnistuneen hallinnoinnin keskeiset osatekijät esitetään tiivistetysti maailmanlaajuisen infrastruktuurikeskuksen ja Maailmanpankin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten hallinnointivälineessä (luku3). Työkalu sisältää ohjeita, joiden avulla hallinnoidaan suhteita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen kuuluvaan yksityiseen yritykseen, muihin yksityisiin sidosryhmiin, loppukäyttäjiin, yrityksiin ja yhteisöön sekä valtion virastoihin.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet tarjoavat mahdollisuuden tarjota julkisia infrastruktuureja ja palveluja ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi tehokkaasti. Niiden menestys riippuu useista avaintekijöistä.

• Selkeästi määritellyt projektin laajuus, tavoitteet ja tuotokset tarjoavat vankan perustan.
• Onnistuneiden julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden toteuttaminen edellyttää huomattavia hallinnollisia valmiuksia. Tämä voidaan varmistaa vain asianmukaisilla institutionaalisilla ja oikeudellisilla kehyksillä ja pitkäaikaisella kokemuksella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden täytäntöönpanosta. Lisäksi tehokkaat hallintokehykset, joissa on selkeät roolit, vastuualueet ja päätöksentekoprosessit, ovat olennaisen tärkeitä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien onnistumisen kannalta.
• Tehokas riskinjako, jossa riskit jaetaan tasapuolisesti julkisen ja yksityisen sektorin kesken, on ratkaisevan tärkeää hankkeiden elinkelpoisuuden kannalta. Tämä voi myös olla haastava tekijä, koska riski voi muuttua ajan myötä ilmastonmuutoksen vuoksi.
• Vahvojen yhteistyösuhteiden edistäminen kumppaneiden välillä on olennaisen tärkeää, jotta hanke voidaan toteuttaa onnistuneesti ja jotta sidosryhmille voidaan puhua yhdellä äänellä.
• Vankat rahoitusrakenteet, mukaan lukien asianmukaiset riskinhallintastrategiat, ovat ensiarvoisen tärkeitä yksityisten investointien houkuttelemiseksi.
• MRE-menettelyjen avulla voidaan seurata toimenpiteiden tehokkuutta ja mukauttaa käynnissä olevia hankkeita sekä saada saatuja kokemuksia tulevia hankkeita varten. Yksityisen kumppanin toiminnan hallinnointi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeessa on erityisen tärkeää: Olisi varmistettava riittävien resurssien kohdentaminen ja keskeisten tulosindikaattoreiden selkeä yksilöinti. Tuloksellisuuden seurantaa koskevia yksityiskohtaisia ohjeita annetaan Globaalin infrastruktuurikeskuksen ja Maailmanpankin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten hallinnointivälineessä (luku3).

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyviä haasteita ovat poliittinen epävakaus, talouden taantumat ja monimutkaiset sääntelyprosessit, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi hankkeiden täytäntöönpanoon (esim. aikataulut, kustannukset). Hankkeiden kehittämistä ja toteuttamista voi haitata se, että yksityiset sijoittajat eivät ymmärrä riittävästi julkisen sektorin sääntöjä ja piirteitä ja päinvastoin. Lisäksi sidosryhmien/yleisön kielteinen käsitys ja yksityistämisen vastustus voivat luoda esteitä.

Perinteiset hankkeet voidaan jakaa osiin useampien tarjoajien houkuttelemiseksi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet edellyttävät vähimmäiskokoa, jolla perustellaan hankintakustannukset ja helpotetaan mittakaavaetuja, joita tarvitaan toiminnan ja kunnossapidon tehostamiseksi. Potentiaalisten hankkeiden erittäin suuri laajuus voi kuitenkin joskus vähentää kilpailua, koska vain harvoilla yrityksillä on yleensä taloudelliset edellytykset tehdä tarjouksia. Erittäin arvokkailla sopimuksilla vain pieni määrä operaattoreita, ehkä vain yksi, pystyy tarjoamaan kaikki pyydetyt tuotteet tai palvelut. Tämä saattaa asettaa hankintaviranomaisen riippuvaiseen asemaan (Euroopantilintarkastustuomioistuin, 2018).

Näiden haasteiden voittamiseksi huolellinen suunnittelu, tehokas riskienhallinta ja sidosryhmien vahva osallistuminen ovat välttämättömiä. Puuttumalla näihin tekijöihin hallitukset ja yksityiset kumppanit voivat lisätä sellaisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sopeutumishankkeiden onnistumisen todennäköisyyttä, jotka tuottavat vastinetta rahalle ja parantavat julkisia palveluja.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat tarjota kaksitahoisen lähestymistavan kaikkiin sopeutumishankkeisiin. Yhtäältä ne nopeuttavat hankkeiden toteuttamista hyödyntämällä yksityisen sektorin tehokkuutta ja pääomaa. Toisaalta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat ottaa käyttöön innovatiivisia ratkaisuja ja mahdollisesti parantaa palvelun laatua. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla voidaan rahoittaa hankkeita, jotka eivät muuten olisi toteutettavissa julkisten talousarvioiden rajoitusten vuoksi.

Näillä eduilla on kuitenkin hintansa. Projektikustannukset tai ylläpitokustannukset ylittävät usein perinteiset julkisen sektorin mallit yksityisen sektorin voittomarginaalien vuoksi. Sopimusneuvottelujen monimutkaisuus ja hallitusten pitkän aikavälin rahoitussitoumukset ovat merkittäviä haittoja. Lisäksi tiettyjen riskien siirtäminen yksityiselle sektorille voi johtaa ennakoimattomiin haasteisiin ja konflikteihin julkisten ja yksityisten kumppanien välillä.

EU sääntelee julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käyttämällä direktiivejä, joilla pannaan täytäntöön EU:n perussopimuksissa vahvistetut periaatteet ja vapaudet ja laajennetaan niitä. Näillä direktiiveillä pyritään tekemään julkisten hankintasopimusten tekomenettelyistä läpinäkyviä ja avoimia kaikille toimittajille kaikkialla EU:ssa. Näin ollen kyseiset toimittajat voivat tarjota palvelujaan ja tuotteitaan viranomaisille kaikkialla EU:n sisämarkkinoilla.

Maaliskuussa 2014 EU hyväksyi kaksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kannalta merkityksellistä EU:n direktiiviä hankintojen alalla: erityisesti julkiset hankinnat ja käyttöoikeussopimukset. Julkisia hankintoja koskeva direktiivi (2014/24/EU)ja käyttöoikeussopimuksia koskeva direktiivi (2014/23/EU)kuvastavat EU:n halua säännellä käyttöoikeussopimuksia tiiviimmin (Euroopaninvestointipankki, 2016). Molemmat direktiivit on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien tosiasiallista täytäntöönpanoa rajoittavat myös kansalliset tai valtiotasoa alemmat oikeudelliset kehykset. Niissä voidaan vahvistaa sopimuksia koskevia erityissääntöjä, soveltamisalaa koskevia rajoituksia sekä julkisen ja yksityisen sektorin välisten suhteiden eri typologioita.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustamisen aikataulu voi vaihdella huomattavasti useista tekijöistä riippuen:

• Hankkeen monimutkaisuus: Suuremmista ja monimutkaisemmista hankkeista neuvotteleminen ja niiden toteuttaminen kestää luonnollisesti kauemmin.
• Sääntely-ympäristö: Selkeä ja tehokas sääntelykehys voi nopeuttaa prosessia.
• Julkiset hankintamenettelyt: Julkisten hankintamenettelyjen monimutkaisuus voi vaikuttaa aikatauluihin.
• Neuvottelutaidot: Julkisten ja yksityisten kumppanien väliset tehokkaat neuvottelut voivat nopeuttaa prosessia.
• Taloudelliset edellytykset: Taloudelliset tekijät voivat vaikuttaa yksityisen rahoituksen saatavuuteen ja hankkeiden toteutettavuuteen.

Kaiken kaikkiaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustaminen voi kestää noin kahdesta viiteen vuotta tai jopa kauemmin.

OVS:t ovat yleensä pitkäaikaisia sopimuksia. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen kuuluvan hankkeen tyypistä riippuen kesto on 20–30 vuotta, mutta se voi olla pidempi tai lyhyempi hankkeesta riippuen. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät kata ainoastaan infrastruktuurin rakennusvaihetta a. Se kattaa myös sen käytön ja ylläpidon, josta ne saavat taloudellista tuottoa käyttömaksuilla tai julkisilla maksuilla.