Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet infrastruktuurin ja palvelujen mukauttamiseksi ja ylläpitämiseksi

Ilmastonmuutos aiheuttaa yhä suurempia haasteita infrastruktuurille. Se vaikuttaa kaikentyyppisiin infrastruktuureihin, kuten energiaan, liikenteeseen ja veteen. Esimerkkeinä voidaan mainita padot, jotka eivät ehkä kestä vedenpinnan nousua; satamat, jotka saattavat tulvia, tiet ja rautatiet, jotka eivät ehkä ole enää saavutettavissa, sekä liikennepalvelut, joiden aikataulua saatetaan muuttaa. Tämä johtuu sekä hitaasti alkavista tapahtumista että äkillisistä ääri-ilmiöistä, ja se voi johtaa korkeampiin kustannuksiin. OECD:n, Maailmanpankin ja YK:n ympäristöanalyysin (Infrastruktuuri ilmastokestävää tulevaisuutta varten, 2024) mukaan vuoteen 2030 mennessä tarvitaan 6,9 biljoonan Yhdysvaltain dollarin (noin 6,6 biljoonan euron) vuotuinen investointi infrastruktuuriin sen varmistamiseksi, että infrastruktuuri-investoinnit ovat kestävän kehityksen tavoitteiden ja Pariisin sopimuksen mukaisia.

Koska julkinen rahoitus ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi on rajallista, yksityiset investoinnit ja asiantuntemus, mukaan lukien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mallien kautta saatava rahoitus, ovat avainasemassa infrastruktuurin mukauttamisessa ilmastonmuutokseen. Hallitukset voivat myös tehdä sopimuksia yksityisten yritysten kanssa tiettyjen julkisten palvelujen tarjoamisesta ilmastokestävän infrastruktuurin ylläpitämiseksi pitkällä aikavälillä. Lisäksi yksityiset sijoittajat voivat tukea luontoon perustuvia ratkaisuja, joiden rahoitus muodostaa esteen niiden laajalle täytäntöönpanolle.

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) määritelmän mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat ”valtion ja yksityisen kumppanin välisiä pitkän aikavälin sopimusjärjestelyjä, joissa yksityinen kumppani tuottaa ja rahoittaa julkisia palveluja pääomavaroilla ja jakaa niihin liittyvät riskit”.

Suurin ero julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien ja perinteisten rahoitusmallien välillä on riskinjako julkisen ja yksityisen sektorin kumppanien välillä. Periaatteessa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeen riskit olisi kohdennettava sille osapuolelle, joka parhaiten hallitsee niitä, jotta saavutetaan optimaalinen tasapaino riskinsiirron ja riskinkantajalle maksettavan korvauksen välillä. Yksityinen kumppani on usein vastuussa infrastruktuurin suunnitteluun, rakentamiseen, rahoitukseen, käyttöön ja ylläpitoon liittyvistä riskeistä, kun taas julkinen kumppani ottaa yleensä sääntelyyn liittyviä ja poliittisia riskejä. Tyypillisesti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen kuuluu myös tulojen saaminen veronmaksajilta ja/tai käyttäjiltä voittoa varten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimuksen aikana.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat keskeinen lähtökohta yksityisen sektorin rahoituksen saamiseksi sopeutumistoimien rahoitusvajeen kuromiseksi umpeen. Niiden on kestettävä ilmastonmuutos ja pyrittävä parantamaan palvelemiensa yhteisöjen selviytymiskykyä. Yksityisen sektorin osallistuminen voi johtaa investointikapasiteetin ja rahoituksen lisäksi innovatiiviseen ajatteluun ja uuteen asiantuntemukseen.

Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat kuitenkin olla haaste, koska tulevaisuuden olosuhteet ovat erittäin epävarmat. Tämä voi haitata julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien luomista, koska ne edellyttävät tietynasteista ennakoitavuutta investointien ja rahoituksen houkuttelemiseksi. Yritysten ja paikallishallintojen väliset ostovoimastandardit voidaan julkistaa osana yritysten yhteiskuntavastuuta, jotta voidaan toteuttaa yhteisiä toimia kaupunkien sopeutumiseksi ilmastonmuutokseen. Menestyksekkäitä esimerkkejä on saatu Life CITYAdaP3 -hankkeesta, jonka tavoitteena oli saada EU:n yksityinen sektori mukaan kaupunkialueiden sopeutumisen rahoittamiseen. Maailmanpankin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden resurssikeskus tarjoaa luettelon resursseista, joita tarvitaan ilmastokestävän julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden suunnitteluun ja täytäntöönpanoon.

Tällä hetkellä se, missä määrin sidosryhmät osallistuvat sopimusperusteisiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin, on aliarvioitu näkökohta (Nederhand ja Klijn, 2019) näiden hankkeiden onnistuneesta päätökseen saattamisesta. Yleisesti ottaen on tarpeen erottaa toisistaan sidosryhmien rooli itse hankkeessa (esim. infrastruktuurin kehittäminen) ja niiden rooli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustamisessa. Sidosryhmiä ovat muun muassa ne, jotka ovat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden virallisia jäseniä ja joilla on suora määräysvalta resursseihin, sekä ne, joihin hanke vaikuttaa suoraan ja jotka ovat kiinnostuneita sen onnistumisesta, vaikka ne ovatkin hankkeen ”ulkopuolisia” (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Joidenkin tutkimusten tulokset osoittavat, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus monimutkaistaa sidosryhmäympäristöä, koska julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen perustuvassa hankintarakenteessa on useita suhteita. Tämä voi aiheuttaa mahdollisia eturistiriitoja tai erilaisia odotuksia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin osallistuville sidosryhmille. Sidosryhmäsuhteiden huono hallinnointi oli yksi tärkeimmistä syistä siihen, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet epäonnistuivat maailmanlaajuisesti (Jayasuriya et al., 2020). Vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sidosryhmäjohtamista koskevien tutkimusten puutteesta on valitettu, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden konfliktien ehkäisemisen kannalta ratkaisevat näkökohdat ovat jo tiedossa. Esimerkkejä ovat laaja kuuleminen, sovittujen tavoitteiden sopiminen ja selkeä asettaminen sekä julkisten ja yksityisten toimijoiden roolien ja vastuiden määrittely. Sidosryhmien onnistuneen hallinnoinnin keskeiset osatekijät esitetään tiivistetysti maailmanlaajuisen infrastruktuurikeskuksen ja Maailmanpankin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten hallinnointivälineessä (luku 3). Väline sisältää ohjeita suhteiden hoitamiseksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen osallistuvaan yksityiseen yritykseen, muihin yksityisiin sidosryhmiin, loppukäyttäjiin, yrityksiin ja yhteisöön sekä valtion virastoihin.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet tarjoavat mahdollisuuden tarjota julkisia infrastruktuureja ja palveluja ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi tehokkaasti. Niiden menestys riippuu useista avaintekijöistä.

• Selkeästi määritelty hankkeen laajuus, tavoitteet ja tuotokset tarjoavat vankan perustan.
• Onnistuneiden julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden toteuttaminen edellyttää huomattavia hallinnollisia valmiuksia. Tämä voidaan varmistaa vain asianmukaisilla institutionaalisilla ja oikeudellisilla kehyksillä ja pitkäaikaisella kokemuksella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden täytäntöönpanosta. Lisäksi tehokkaat hallintokehykset, joissa on selkeät roolit, vastuut ja päätöksentekoprosessit, ovat olennaisen tärkeitä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden onnistumisen kannalta.
• Tehokas riskinjako, jossa riskit jaetaan tasapuolisesti julkisen ja yksityisen sektorin kesken, on ratkaisevan tärkeää hankkeiden elinkelpoisuuden kannalta. Tämä voi myös olla haastava tekijä, koska riski voi muuttua ajan mittaan ilmastonmuutoksen vuoksi.
• Yhteistyökumppaneiden välisten vahvojen yhteistyösuhteiden edistäminen on olennaisen tärkeää, jotta hanke voidaan toteuttaa onnistuneesti ja jotta sidosryhmät, joita asia koskee, voivat puhua yhdellä äänellä.
• Vankat rahoitusrakenteet ja asianmukaiset riskinhallintastrategiat ovat ensiarvoisen tärkeitä yksityisten investointien houkuttelemiseksi.
• MRE-menettelyjen avulla voidaan seurata toimenpiteiden tehokkuutta ja mukauttaa käynnissä olevia hankkeita sekä saada kokemuksia tulevia hankkeita varten. Yksityisen kumppanin suorituskyvyn hallinta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeissa on erityisen tärkeää: olisi varmistettava riittävien resurssien osoittaminen ja keskeisten tulosindikaattoreiden selkeä yksilöinti. Yksityiskohtaisia ohjeita tuloksellisuuden seurannasta annetaan maailmanlaajuisen infrastruktuurikeskuksen ja Maailmanpankin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussopimusten hallinnointivälineessä (luku 3).

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyviä haasteita ovat poliittinen epävakaus, talouden laskusuhdanteet ja monimutkaiset sääntelyprosessit, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi hankkeiden täytäntöönpanoon (esim. aikataulut, kustannukset). Yksityisten sijoittajien riittämätön ymmärrys julkisen sektorin säännöistä ja ominaispiirteistä ja päinvastoin voi haitata hankkeiden kehittämistä ja toteuttamista. Lisäksi sidosryhmien/yleisön kielteinen käsitys ja vastustus yksityistämistä kohtaan voivat luoda esteitä.

Perinteiset hankkeet voidaan jakaa eriin useampien tarjoajien houkuttelemiseksi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet edellyttävät vähimmäiskokoa, jotta voidaan perustella hankintakustannukset ja helpottaa mittakaavaetuja, joita tarvitaan toiminnan ja ylläpidon tehostamiseksi. Mahdollisten hankkeiden erittäin suuri laajuus voi kuitenkin joskus vähentää kilpailua, koska vain harvoilla yrityksillä on yleensä taloudelliset mahdollisuudet tehdä tarjouksia. Erittäin arvokkailla sopimuksilla vain pieni määrä operaattoreita, ehkä niin vähän kuin yksi, pystyy tarjoamaan kaikki pyydetyt tuotteet tai palvelut. Tämä voisi asettaa hankintaviranomaisen riippuvaiseen asemaan (Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 2018).

Näiden haasteiden voittamiseksi tarvitaan huolellista suunnittelua, tehokasta riskienhallintaa ja sidosryhmien vahvaa osallistumista. Puuttumalla näihin tekijöihin hallitukset ja yksityiset kumppanit voivat lisätä sellaisten onnistuneiden julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sopeutumishankkeiden todennäköisyyttä, jotka tuottavat vastinetta rahalle ja parantavat julkisia palveluja.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat tarjota kaksitahoisen lähestymistavan mihin tahansa sopeutumishankkeeseen. Yhtäältä ne nopeuttavat hankkeiden toteuttamista hyödyntämällä yksityisen sektorin tehokkuutta ja pääomaa. Toisaalta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat ottaa käyttöön innovatiivisia ratkaisuja ja mahdollisesti parantaa palvelujen laatua. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla voidaan rahoittaa hankkeita, jotka eivät muuten olisi toteutettavissa julkisten talousarvioiden rajoitusten vuoksi.

Näillä eduilla on kuitenkin hintansa. Projekti- tai ylläpitokustannukset ylittävät usein perinteiset julkisen sektorin mallit, mikä johtuu yksityisen sektorin voittomarginaaleista. Sopimusneuvottelujen monimutkaisuus ja hallitusten pitkän aikavälin rahoitussitoumukset ovat merkittäviä haittoja. Lisäksi tiettyjen riskien siirtäminen yksityiselle sektorille voi johtaa ennakoimattomiin haasteisiin ja konflikteihin julkisen ja yksityisen sektorin kumppaneiden välillä.

EU sääntelee julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käyttämällä direktiivejä, joilla pannaan täytäntöön EU:n perussopimuksissa vahvistetut periaatteet ja vapaudet ja laajennetaan niitä. Näillä direktiiveillä pyritään tekemään julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä avoimia ja avoimia kaikille toimittajille kaikkialla EU:ssa. Näin ollen kyseiset toimittajat voivat tarjota palvelujaan ja tuotteitaan viranomaisille kaikkialla EU:n sisämarkkinoilla.

Maaliskuussa 2014 EU hyväksyi kaksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kannalta merkityksellistä direktiiviä, jotka koskevat julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia. Julkisia hankintoja koskeva direktiivi 2014/24/EU ja käyttöoikeussopimuksia koskeva direktiivi 2014/23/EU kuvastavat EU:n halua säännellä käyttöoikeussopimuksia tarkemmin (Euroopan investointipankki, 2016). Molemmat direktiivit on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien varsinaista täytäntöönpanoa rajoittavat myös kansalliset tai valtiotasoa alemmat oikeudelliset kehykset. Niissä voidaan vahvistaa hankintasopimuksia koskevia erityissääntöjä, soveltamisalan rajoituksia ja erilaisia julkisen ja yksityisen sektorin välisten suhteiden typologioita.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustamisen aikataulu voi vaihdella huomattavasti useista tekijöistä riippuen:

• Projektin monimutkaisuus: Suurempien ja monimutkaisempien projektien neuvotteleminen ja toteuttaminen kestää luonnollisesti kauemmin.
• Sääntely-ympäristö: Selkeä ja tehokas sääntelykehys voi nopeuttaa prosessia.
• Julkiset hankintamenettelyt: Julkisten hankintamenettelyjen monimutkaisuus voi vaikuttaa aikatauluihin.
• Neuvottelutaidot: tehokkaat neuvottelut julkisten ja yksityisten kumppanien välillä voivat nopeuttaa prosessia.
• Taloudelliset olosuhteet: taloudelliset tekijät voivat vaikuttaa yksityisen rahoituksen saatavuuteen ja hankkeiden toteutettavuuteen.

Kaiken kaikkiaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden perustaminen voi kestää noin kahdesta viiteen vuotta tai jopa kauemmin.

PPS-sopimukset ovat yleensä pitkäaikaisia sopimuksia. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden piiriin kuuluvan hankkeen tyypistä riippuen hankkeen elinkaari on 20–30 vuotta, mutta se voi olla pidempi tai lyhyempi tietystä hankkeesta riippuen. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät kata ainoastaan infrastruktuurin rakennusvaihetta a. Se kattaa myös sen toiminnan ja ylläpidon, joista ne saavat taloudellista tuottoa käyttäjämaksujen tai julkisten maksujen kautta.