Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus uutta tulvasuojattua aluetta varten Bilbaossa Espanjassa

Bilbao sijaitsee Nerbioin laaksossa, jonka läpi Nerbioi-joki virtaa valtameren vuoroveden vaikutuksesta.

Jokien tulvat ovat jo nyt yleisin uhka laaksossa. Ne johtuvat pääasiassa valumien lisääntymisestä, joka johtuu riittämättömään metsänhoitoon, tehokarjankasvatukseen ja virkistyskäytäntöihin liittyvistä maanpeitteen muutoksista, sekä Bilbaon kaupunkirakenteen hajautumisesta. Jokitulvista Bilbaon suurkaupunkialueelle aiheutuvien kustannusten on arvioitu olevan 5,5 miljoonaa euroa kerran kymmenessä vuodessa tapahtuvan sademäärän osalta (T=10), 241 miljoonaa euroa kerran sadassa vuodessa tapahtuvan sademäärän osalta (T=100) ja 444 miljoonaa euroa kerran 500 vuodessa tapahtuvan sademäärän osalta (T=500) (alempi arvio).

Bilbao on kaupunki, jonka talous kukoistaa ja palvelusektori laajenee. Kaupungilla on suuri kysyntä uusille asuntoyksiköille ja niihin liittyville infrastruktuureille. Laaksossa sijaitsevalla Bilbaolla on vain vähän tilaa laajentua, ja ratkaisuja on löydettävä nykyisessä rakennetussa ympäristössä. Zorrotzaurre on aiemmin hylätty teollisuusniemi, joka sijaitsee Bilbao Ríassa, yhteisessä suistossa tai Nerbioi e Ibaizábal -joissa, joiden rannoilla Bilbaon kaupunki sijaitsee. Näin ollen se tarjoaa mielenkiintoisen mahdollisuuden kaupunkialueiden uudelleenkehittämiselle edellyttäen, että se on turvattu nykyisiltä ja tulevilta ilmastoriskeiltä.

Kaupunkiin kohdistuvien ilmastonmuutoksen vaikutusten taloudellisessa arvioinnissa todettiin aiempien alueellisten ilmastoennusteiden perusteella, että Bilbaon suurkaupunkialueen kohonneesta tulvariskistä aiheutuvat odotetut vahinkokustannukset voivat nousta merkittävästi edellä lueteltuihin nykyisiin arvioihin verrattuna.

Bilbaon sopeutumissuunnitelmaan (2019) sisältyvässä ilmastohaavoittuvuuden arvioinnissa korostetaan, että kaupunkiin kohdistuva tulvariski johtuu kolmen ilmastonmuutoksen aiheuttaman vaaran yhteisvaikutuksesta: merenpinnan nousu, jokien tulviminen ja tulvatulvat:

• Merenpinnan nousu voi johtaa vedenpinnan nousuun Biskajanlahdella ja siten Bilbao Rían rannalla, joka virtaa kaupungin läpi, ja odotettavissa oleva nousu vaihtelee 0,45 metristä (RCP4.5) 0,65 metriin (RCP 8.5) vuosisadan loppuun mennessä.
• Ría-joen tulvat voivat muuttaa nykyiset T100-tapahtumat (100 vuoden paluutaso) T10-tapahtumiksi vuosisadan loppuun mennessä.
• Lisäksi sademäärän odotetaan kasvavan 21 prosenttia vuosisadan puoliväliin mennessä ja 15 prosenttia vuosisadan loppuun mennessä RCP8.5-skenaariossa.

Asemansa ja rakenteensa vuoksi Zorrotzaure on erittäin alttiina näille puiden vaaroille. Lokakuussa 2018 Deusto-kanavan avaaminen ja niemimaan muuttaminen saareksi on kuitenkin vähentänyt merkittävästi tulvariskiä tässä osassa kaupunkia ja muilla Rían rannikkokaupunkialueilla.

Kunnostushankkeentavoitteena on muuttaa Zorrotzaurre pääosin hylätystä ja saastuneesta teollisuusalueesta asuinalueeksi ja vilkkaaksi tilaksi Bilbaon asukkaille ja vierailijoille. Sen kehittämissuunnitelman mukaan rakennetaan 5 473 uutta asuntoa ja 202 129 neliömetriä taloudellista toimintaa varten (25 prosenttia kokonaispinta-alasta).

Tämä edellyttää muun muassa riittävää suojelua ilmastonmuutoksen aiheuttamalta lisääntyneeltä tulvariskiltä. Tulviin liittyvät tavoitteet on määritelty seuraavasti:

• Zorrotzaurren olemassa olevia taloja olisi suojeltava hyvin T100-sateiden varalta (ts. tulvatapahtumia, joiden laajuus on historiallisesti rekisteröity 100 vuoden välein).
• Uusien rakennusten/asuntojen olisi kestettävä T500-tapahtumia (jopa harvemmin toistuvia, katastrofaalisempia tapahtumia, jotka toistuvat 500 vuoden välein).
• Nämä tavoitteet ovat johdonmukaisia Bilbaon kaupunkisuunnittelun yleissuunnitelman, Zorrotzaurren yleissuunnitelman ja Bilbaon sopeutumissuunnitelman kanssa (ks. tarkemmat tiedot jäljempänä kohdassa Oikeudelliset näkökohdat).

Zorrotzaurren alueen tasapainoisen kaupunkikehityksenvarmistamiseksi 50 prosenttia uusista asunnoista osoitetaan sosiaaliseen asuntotuotantoon ja myydään erikseen suojelluilla markkinoilla. Suunnitelmassa kaavaillaan uutta naapurustoa, jolla on hyvät yhteydet muuhun kaupunkiin, jossa on kohtuuhintaisia asuntoja ja alueita ympäristöystävälliselle taloudelliselle toiminnalle. Kaksi kolmasosaa Zorrotzaurren alueesta on varattu julkiseen käyttöön, mukaan lukien avoimet viheralueet, joista paikalliset yhteisöt ja vierailijat voivat nauttia, sekä julkiset tilat koulutus-, terveys-, urheilu- ja kulttuurikäyttöön. Asuinrakennusten sekä julkisen ja taloudellisen toiminnan yhdistelmällä pyritään vähentämään saaren asukkaiden liikkuvuustarpeita ja edistämään taiteellista ja luovaa innovointia. Näin ollen Zorrotzaurre pyrkii kasvamaan ”luovaksi saareksi”. Zorrotzaurren uuden asuinalueen suojelemiseksi tulvilta toteutetaan useita toimenpiteitä:

• Deuston kanavanavaaminen mantereen ja Zorrotzaurren niemimaan välille (lokakuu 2018). Kanavan avaaminen vähentää tulvapotentiaalia lisäämällä vesikapasiteettia ja siten alentamalla vedenpinnan korkeutta. Tutkimukset osoittavat, että kanavan avaaminen vähentää huomattavasti tulvariskiä Zorrotzaurressa sekä muilla kaupunkialueilla (esim. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra ja Campo Volantín), mukaan lukien Bilbaon historiallinen keskusta yläjuoksulla. Tämän sopeutumistoimenpiteen avulla voidaan saavuttaa tulvatason lasku 1–0,5 metrillä. Vastaavasti ilmastonmuutoksen tutkimuskeskus BC3 on tehnyt tutkimuksen, jossa todetaan, että kanavan avaaminen vähentäisi merkittävästi Bilbaon tulvista odotettavissa olevia taloudellisia vahinkoja (Martinez-Juarez, 2020). Kanavan avaaminen muuttaa niemimaan saareksi, joka on yhdistetty mantereeseen uusilla silloilla.
• Maanpinnan korkeus. Hankkeen ensimmäisessä vaiheessa Zorrotzaurren niemimaan/saaren itä- ja länsiosan pintaa on korotettu 1,5 metriä, jotta uusia rakennuksia voidaan rakentaa korkeammalle tasolle. Tämän pitäisi suojata uusia rakennuksia T=500-sadetapahtumilta.
• Tulvasuojamuurinrakentaminen (alkanut elokuussa 2023). Enimmäkseen joen vieressä sijaitsevan niemimaan 47 olemassa olevan rakennuksen (mukaan lukien 352 asuntoa) suojelemiseksi on rakenteilla 1 metrin korkea tulvasuoja. Tällä esteellä olisi varmistettava, että olemassa olevia rakennuksia suojellaan tulvilta T=100-sadetapahtumilta.
• Vihreät, avoimet tilat. Enimmäkseen 7,5 km pitkästä jokirannasta (95 %) tulee 20 metriä leveä julkinen tila jalankulkijoille ja pyöräilijöille, osittain nykyisellä tasolla ja osittain korkealla tasolla. Osaa tästä alueesta voidaan käyttää joen ylivuotoalueena. Viheralueet ovat keskittyneet saaren molempiin reunoihin. Kanavan puolella on suuret kävelytiet kanavan molemmilla rannoilla sekä 40 000 neliömetrin lineaarinen puisto saaren keskeisellä alueella. Kanavan vastakkaisella puolella sijaitsevan Botica Viejan puutarhoja laajennetaan ja laajennetaan ja yhdistetään uusilla silloilla Zorrotzaurren saaren avoimiin tiloihin. Verkostoa täydennetään yli 5 000 neliömetrin ”vihreillä sormilla”, jotka ulottuvat saaren poikki kanavalta joen rannalla sijaitsevalle reitille.
• Hulevesisäiliöiden toimittaminen. Edellä mainittujen toimenpiteiden lisäksi lokakuussa 2022 käynnistettiin kolmen hulevesisäiliön rakentaminen ylimääräisen veden varastoimiseksi, yksi San Ignacioon (620 kuutiometriä) ja kaksi Ribera de Duestoon (2 100 kuutiometriä kumpikin) (kaksi kaupunginosaa kanavan toisella puolella).

Tämän monimutkaisen hankkeen täytäntöönpanoprosessin ohjaamiseksi on perustettu erityisiä hallintoelimiä. Zorrotzaurren yksityiset maanomistajat toimivat yhdessä viranomaisten kanssa Zorrotzaurren hallintokomiteassa (Comisión Gestora de Zorrotzaurre).

Yksityinen sektori käynnisti kumppanuuden, ja hankkeen tärkeyden ja viranomaisten (satama, kaupunki ja maakunta) omistamien maa-alueiden määrän vuoksi julkinen sektori liittyi Comisión Gestoraan.

Tämän toimikunnan lisäksi perustettiin myös ”Juntade Concertación”,joka on Baskimaan kaupunkilaissa määritelty organisaatio. Tarkoituksena on kehittää hankkeen ensimmäistä vaihetta.

Molemmat organisaatiot (Comisión Gestora ja Junta de Concertación) eivät tavoittele voittoa, koska lopullisena tavoitteena on tasapainottaa kustannukset omistajien tekemien investointien kanssa.

Kunnostushankkeen tärkeimmät sidosryhmät ovat Zorrotzaurren maanomistajat. Ne ovat aktiivinen osa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre” (ks. ratkaisut). Hallintokomitean nykyiset jäsenet omistavat 65 prosenttia Zorrotzaurren maa-alueesta. Nämä ovat seuraavat: Baskimaan aluehallitus (aluesuunnittelu-, asunto- ja liikenneministeriön ja julkisessa omistuksessa olevan Visesa-yhtiön kautta), Bilbaon kaupunginvaltuusto, Bilbaon satamaviranomainen sekä yksityiset yksiköt ”Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.” ja ”Vicinay Cadenas S.A.” Comisión Gestora de Zorrotzaurre valvoo Zorrotzaurren kunnostussuunnitelmaa (jäljempänä Zorrotzaurren kunnostussuunnitelma).

Zorrotzaurrenasukkaat suljetaan jäsenyyden ulkopuolelle, koska heidän ei ole tarkoitus maksaa hankkeen kustannuksia. Yhdessä naapuriyhdistyksen kanssa he ovat kuitenkin olleet mukana suunnitelmien suunnittelussa ja kehittämisessä erilaisilla vuorovaikutussuhteilla projektipäälliköiden kanssa. Näiden keskustelujen tulosten joukossa on kuntien ennallistamisyhdistys Surbisa, joka on perustanut ohjelman, jonka budjetista 50 prosenttia on peräisin yleisen hankkeen toteuttajilta ja 50 prosenttia kunnalta. Ohjelman tarkoituksena on tukea ja auttaa nykyisiä omistajia ja vuokralaisia kunnostamaan rakennuksiaan kiinnittäen erityistä huomiota esteettömyyden parantamiseen ja energiansäästöön. Surbisa on kunnallinen yritys, joka on 100-prosenttisesti kaupungin omistuksessa.

Lisäksi kunnostussuunnitelmasta on järjestetty kaksi julkista kuulemista, joissa Bilbaon kansalaisilta saatiin 38 ja 10 hakemusta. Väitteiden seurauksena alkuperäiseen suunnittelutapaan tehtiin useita muutoksia, joista osa oli luonteeltaan vähäisiä ja toiset perustavampia. Esimerkiksi entinen ”Papelera”-niminen teollisuusrakennus, joka sijaitsee Deusto-joen rannalla, pysyi paikallaan, koska kansalaiset halusivat nimenomaisesti pitää tämän historiallisen rakennuksen nyt yliopistoksi muunnettuna.

Zorrotzaurrenkunnostaminen on hidas ja monimutkainen hanke, johon vaikutti myös vuosien 2007–2008 yleinen talouskriisi. Sen sijaan, että koko hanke toteutettaisiin kerralla, niemimaata/saarta koskeva suunnitelma päätettiin jakaa kahteen alueeseen, ja nämä kaksi aluesuunnitelmaa on sen jälkeen jaettu vaiheittain toteutettaviin suunnitelmiin. Hankkeen monimutkaisuus johtuu useista tekijöistä, jotka viivästyttävät sen toteuttamista:

• Asianomaisten sidosryhmien, kuten kunnan, maanomistajien ja asukkaiden, suuri määrä.
• Maaperän pilaantuminen: joillakin alueilla maaperä on aiemman teollisen toiminnan vuoksi saastunutta, ja se on puhdistettava ennen rakennustöiden aloittamista. Maaperän talteenotto saatiin päätökseen vuonna 2021 kahdella kolmasosalla alueesta (vastaa ensimmäistä kehittämisyksikköä). Reklamaatiota maksavat sen aiheuttaneet yritykset tai nykyiset maanomistajat, jos ensin mainittuja ei enää ole.
• Muuttavat teollisuudenalat: suunnitelmaan sisältyy myös useiden rakennusten purkaminen ja 30 yrityksen siirtäminen muualle Zorrotzaurren ulkopuolelle. Tätä varten on laadittu erityinen suunnitelma ja alahanke, ns. uudelleenjakohanke, joka koostui myös varojen keräämisestä Comisión Gestora de Zorrotzaurren sisällä korvausten maksamiseksi osapuolille. Siirron hyvittäminen ja sen valmisteluun kuluva aika ovat johtaneet siihen, että osapuolten kanssa on viime kädessä kohdattu hyvin vähän ongelmia.

Toisaalta yksi hankkeen suurimmista omaisuuseristä on investointiväline, joka on tehty: julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen (Comisión Gestora de Zorrotzaurre) osallistui suuri määrä kaikenkokoisia maanomistajia. Kumppanuuteen kuuluu koordinointielin ja hallintoneuvosto, jotka valvovat töiden toteuttamista ja helpottavat hankkeen koordinointia ja toimintaa.

 

 

Deuston avaamisenlopulliset kustannukset olivat noin 21 miljoonaa euroa eli lähes kaksi kertaa alkuperäistä arviota (12,1 euroa) suuremmat. Kaupunginvaltuusto vastaa näistä menoista, kun se pääsi Baskimaan hallituksen kanssa sopimukseen siitä, että Baskimaa puolestaan rahoittaa yhden uuden sillan kustannukset. Kunta maksaa myös tulvaesteen (1,68 miljoonaa euroa) ja hulevesisäiliöt (5,7 miljoonaa euroa), kuten kunnan ja Comisión Gestora de Zorrotzaurren välillä on sovittu. Maanpinnan korkeudesta ja julkisista viheralueista aiheutuvat kustannukset (sekä muut kunnostuskustannukset) maksaa ”Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, joka on Zorrotzaurren kunnostamista varten perustettu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus. Komission jäsenet maksavat kaikki hankkeen kustannukset ja osallistuvat rahoitukseen suhteessa omistamaansa maa-alueeseen (51 prosenttia julkista, 49 prosenttia yksityistä).

Deuston kanavan avaamisen kustannuksia ja hyötyjä koskevan BC3-tutkimuksen mukaan on arvioitu, että tulvantorjunnan kokonaisratkaisuilla voidaan i) poistetaan vahinkokustannukset, jotka liittyvät T=10:een sadetapahtumaan; ja ii) vähentää vahinkokustannuksia T=100-tapahtumissa noin 67 prosenttia ja T=500-tapahtumissa noin 30 prosenttia. Sen lisäksi, että saaren uudelleenkoulutus vähentää suoranaisesti tulville altistumista, se tuottaa myös sivuhyötyjä, sillä se vähentää asuntojen kysyntäpainetta, vähentää liikenneruuhkia ja lisää Bilbaon viheralueita ja kulttuuritiloja.

Zorrotzaurren sopeutumistoimien toteuttamisen oikeusperustana ovat Bilbaon kaupunkisuunnittelun yleissuunnitelma (hyväksytty vuonna 1995 ja tarkistettu vuonna 2016) ja Zorrotzaurren yleissuunnitelma (valmistettu vuonna 2004 ja tarkistettu vuonna 2007). Ensimmäinen asiakirja muodosti oikeusperustan Zorrotzaurren maankäytön muuttamiselle teollisuudesta asuinkäyttöön. Toisessa asiakirjassa määritellään piirin kunnostussuunnitelma. Sen suunnitteli arvostettu arkkitehti Zaha Hadid, ja Bilbaon kaupunginvaltuusto hyväksyi sen virallisesti vuonna 2012.

”Comisión Gestora de Zorrotzaurrella” on johtava rooli työn edistämisessä ja suunnitelman tavoitteiden saavuttamisessa sekä täytäntöönpanon aikana mahdollisesti ilmenevien ongelmien ratkaisemisessa. Toimeenpanopäätökset tekevät organisaation hallintoneuvoston jäsenet, jotka edustavat korkeimmalla tasolla kiinteistönomistajia. Koordinointielin puolestaan vastaa päivittäisestä toiminnasta ja raportoi säännöllisesti hallintoneuvostolle.

Zorrotzaurren yleissuunnitelmansopeutumistavoitteita tuetaan kansallisilla ja alueellisilla sopeutumisstrategioilla. Espanjan hallituksen ympäristöministeriö julkaisivuonna 2007 ilmastonmuutosta ja puhdasta energiaa koskevan Espanjan strategian, jossa esitetään sen suunnitelmat vuoteen 2020 saakka. Baskimaa on seurannut vuonna 2015 hyväksyttyäBaskimaan ilmastonmuutosstrategiaa 2050. Vaikka jälkimmäisen vaikutukset Baskimaan kuntiin eivät ole vielä tiedossa, molemmat strategiat kannustavat tekemään enemmän paikallistasolla ilmastonmuutoksen vaikutusten ehkäisemiseksi.

Vuonna 2019 julkaistiin Bilbaon kaupungin sopeutumissuunnitelma. Suunnitelmassa esitetään lyhyen ja keskipitkän aikavälin toimintalinjat kattavan vastauksen antamiseksi kaupungin ilmastohaavoittuvuuksiin ottaen huomioon Espanjan vuoden 2014 kansallisen sopeutumisen suuntaviivat ja Baskimaan vuoteen 2050 ulottuvan ilmastonmuutosstrategian. Bilbaon kaupungin kestävän kaupunkikehityksen strategiassa kuvattu Zorrotzaurren ennallistaminen on yksi suunnitelman kulmakivistä ja tärkein toimintalinja tulvariskistä selviytymiseksi. 

Työt aloitettiin vuonna 2016 rakentamalla Frank Gehryn kanavan ylittävä silta, joka avattiin vuonna 2018. Suuremman asuinalueen maaperän puhdistaminen on saatu päätökseen. Useat hankkeen osat ovat parhaillaan rakennusvaiheessa, ja saaren täydellisen kaupunkiuudistuksen odotetaan vievän yli 30 vuotta.

Merkittävää aikaa kuluu myös hankkeen toteuttamisesta vastaavien hallintoelinten (Juntas de Concertación) perustamiseen. Saaren pohjois- ja eteläosia koskevat reitit käynnistettiin vuonna 2013, kun taas saaren keskiosaa koskeva reititys on tarkoitus perustaa kymmenen vuotta myöhemmin, marraskuussa 2023.

Yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuus ja Comisión Gestora de Zorrotzaurre säilyvät hankkeen koko keston ajan.

Tulvasuojelutoimenpiteiden odotetaan kestävän rakennusten käyttöiän. Alueen koko kunnostussuunnitelman odotetaan kestävän määräämättömän ajan.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Älykkään kaupungin kehittäminen Zorrotzaurressa, Bilbaossa tapausanalyysi

Suunnitelma Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre