Yksityisen ja julkisen rahoituksen yhdistelmän optimointi ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevien toimenpiteiden toteuttamiseksi Malmössä

Malmö kärsii ilmastonmuutoksen kielteisistä vaikutuksista, jotka johtuvat lämpötilan noususta ja liiallisista sateista. Näin ollen kaupunki on joutunut käsittelemään erilaisia tulviin liittyviä ongelmia 1990-luvun alusta lähtien. Ongelmallisinta on ollut jätevesijärjestelmien usein toistuva ylivuoto, johon on puututtu esimerkiksi Augustenborgin vuosineljänneksen kestävällä suunnittelulla, johon on liittynyt sidosryhmien kumppanuus. 1990-luvun lopulla Malmössä oli edessään suuri talouden muutos. Kaupungin talous on perinteisesti ollut pitkälti riippuvainen telakasta ja raskaasta teollisuudesta. Telakan sulkeminen finanssikriisin vuoksi tarjosi mahdollisuuden muuttaa paikallista taloutta. Siksi kaupunki päätti siirtyä teollisuuskaupungista kestävään ja tietoon perustuvaan kaupunkiin. Malmö on useaan otteeseen tunnustettu johtavaksi toimijaksi ilmastosiirtymässä, ja sitä on pidetty Ruotsin kestävimpänä kuntana viisi kertaa vuodesta 2010 lähtien. Kaupunki jatkaa kuitenkin kohenemistaan kohtaamalla suurimmat haasteensa tällä hetkellä. pilviryöppyihin sopeutuminen, sosiaalinen eriarvoisuus ja asuntovaje.

Talouden muutos johti suuriin sisäisiin töihin kunnassa 1990-luvulla ja pyrkimykseen toteuttaa kolme suurta investointia. Juutinrauman silta, joka yhdistää Malmön Kööpenhaminaan vuonna 2001, Malmön yliopiston perustaminen vuonna 1998 ja Länsisataman uudistaminen vuodesta 2001. Länsisataman aluetta oli tarkoitus kehittää esimerkkinä kestävästä kaupunkikehityksestä. Ilmastonmuutokseen sopeutumisen osalta tähän sisältyi pyrkimys luoda pilvenpurkauksen kestävä alue. Kaupunki kuitenkin ymmärsi, että alueen varsinainen rakentaminen oli rakennuttajien käsissä. Sen vuoksi kaupunki päätti kehittää sidosryhmäkumppanuusprosessin, jonka avulla se voisi edistää kaupungin kestäviä tavoitteita, mutta ei rahoittaa varsinaisesti hankkeen rakentamista. Sen avulla kaupunki voi yksilöidä toimenpiteet, joihin tarvitaan julkista lisärahoitusta, ja siten optimaalisen yhdistelmän julkista ja yksityistä rahoitusta kestävän kaupunkikehityksen toteuttamiseksi.

Malmön kaupunki on päättänyt toteuttaa kestävyystavoitteensa (mukaan lukien ilmastonmuutokseen sopeutuminen) keskittymällä yhteiskehittämiseen yksityisten kehittäjien kanssa järjestämällä niin kutsuttuja sidosryhmien kumppanuusprosesseja. Tämä mahdollistaa yksityisen ja julkisen rahoituksen tehokkaan yhdistelmän. Lähestymistapa edellyttää vuoropuhelun aloittamista yksityisten kehittäjien kanssa heti kaupunkikehitysprosessin alusta alkaen. Vuoropuhelun avulla luodaan yhdessä kestävän kaupunkikehityksen malli tietylle kohteelle. Näin kaupunki varmistaa, että suunnitellut kestävän kehityksen tavoitteet muotoutuvat kaupunkikehityksen rakentamisessa ilman taloudellista vastuuta sen toteuttamisesta. Lisäksi kaupunki pystyy kartoittamaan vuoropuhelun avulla, tarvitaanko (julkista) lisärahoitusta korkeamman ympäristönormitason saavuttamiseksi. Esimerkkinä voidaan mainita viherkattojen rakentaminen Länsisatamaan, johon Malmö sai kansallista rahoitusta. Vuoropuhelu antaa kaupungille hyvän käsityksen kehittäjien ympäristötavoitteista. Kun kaupunki katsoo, että tavoitetasoa on nostettava, se voi päättää ottaa rahoituksen hakemismahdollisuuden mukaan vuoropuheluun.

Sidosryhmäkumppanuudet ovat olleet osa Malmön suuria kaupunkikehityshankkeita 1990-luvun alusta lähtien. Sidosryhmien kumppanuusprosessi koostuu yleensä useista kokouksista ja työpajoista. Prosessi käynnistyy yhteisellä opintomatkalla. Tämän jälkeen järjestetään työpajoja, joiden aiheet kaupunki esittelee visioitujen kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti. Yleensä kaupunki tekee aloitteen kumppanuusprosessin käynnistämiseksi. Osallistuminen vähenee ajan mittaan, kun sidosryhmät ottavat aloitteen vastuulleen kokouksissa. Kumppanuusprosessi päättyy virallisesti, kun kaupunkikehitys on saatu päätökseen. Joissakin tapauksissa yksityiset sidosryhmät kuitenkin jatkoivat kumppanuuksiaan omasta aloitteestaan virallisen järjestelyn päätyttyä.

Länsisatama on esimerkki Malmön kaupunkikehityshankkeesta, jossa hyödynnettiin sidosryhmäkumppanuuksia. Tämä entinen ympäristövaurioalue kehitettiin uudelleen kestäväksi ”ympäristökaupungiksi”. Kehittämiseen sisältyy sekä ilmastonmuutokseen sopeutumista että sen hillitsemistä koskevia toimenpiteitä. Sopeutumistoimenpiteitä ovat esimerkiksi viherkattojen, viheralueiden ja hulevesien hallintatoimenpiteiden soveltaminen. Sidosryhmäkumppanuuteen pyydettiin mukaan jokainen kehittämisalueeseen joko maanomistajana tai ostajana liitetty rakennuttaja. Lisäksi kaupunki kutsui mukaan muita hankkeen kestävyystavoitteiden kannalta merkityksellisiä sidosryhmiä. energiayhtiö E.on (entinen Sydkraft), Ruotsin energiavirasto ja Lundin yliopisto.

Sidosryhmien osallistumisprosessien muoto vaihtelee hankekohtaisesti. Jokainen projekti koostuu useista vaiheista. Länsisataman ensimmäisiin asuntorakentamishankkeisiin kuuluivat seuraavat vaiheet:

• Vaihe 1: Tähän vaiheeseen sisältyi laatuohjelman suunnittelu, joka koostui tiukoista kestävän kehityksen suuntaviivoista. Ohjeistus kehitettiin yhdessä kehittäjäjoukon kanssa.
• Vaihe 2: Tässä vaiheessa käytiin vuoropuhelua sidosryhmien kanssa. Siihen osallistuivat kaikki alueen yksityiset rakennuttajat maan ostajana tai omistajana. Vuoropuhelun avulla sidosryhmäkumppanuus kehitti alueelle 5-6 kestävän kehityksen tavoitetta.
• Vaihe 3: Kun kehitys on rakennettu, suoritetaan arviointi sen tarkistamiseksi, ovatko kehittäjät täyttäneet lupauksensa kahdesta edellisestä vaiheesta.

Laatuohjelma on asiakirja, joka on kehitetty erityisesti Western Harbour -tapausta varten. Asiakirja sisälsi kehittäjien yhteisen perustan, vähimmäislaatutason ja vaatimukset arkkitehtuurille, maisemalle, energialle, vedelle, jätehuollolle ja biologiselle monimuotoisuudelle. Siinä esitettiin joukko suuntaviivoja, jotka kehitettiin yhdessä kaikkien sidosryhmien kanssa sen varmistamiseksi, että korkeat ympäristönormit säilyvät. Ohjelma kehitettiin kokouksissa, joita kutsutaan ”luovaksi vuoropuheluksi” sen avoimen luonteen korostamiseksi. Laatuohjelma toimi tiukana pohjana projektin peräkkäisille vaiheille.

Sidosryhmäkumppanuuden käynnistää kaupunkisuunnitteluosasto. Kumppanuuden koko vaihtelee hankkeesta riippuen. 30 hengen ryhmää pidetään pienenä kumppanuutena. Tällainen ryhmä voi koostua 8-10 kehittäjästä, joista kukin tuo keskimäärin 2 edustajaa. Muut osallistujat ovat yleensä energiayhtiön, yhdyskuntajäteyhtiön tai muiden asiaankuuluvien (kunnallisten) virastojen asiantuntijoita. Asiantuntijoiden kokoonpano vaihtelee kokouksen mukaan käsiteltävän aiheen mukaan. Yksityiset kumppanit voivat myös ottaa mukaan muita erityisasiantuntijoita, kuten arkkitehtejä tai konsultteja. Toistaiseksi kumppanuuksissa ei ole ollut mukana kansalaisjärjestöjä tai kansalaisia, vaikka tämäkin olisi mahdollista. Kumppanuuksien kokoonpanossa keskitytään edelleen kehittäjiin, koska kaupunki aikoo vaikuttaa toimijoihin, jotka lopulta muokkaavat sivustoa ja rahoittavat sen. Siksi keskustelu heidän kanssaan on tehokkainta.

Menestyksekkäässä kumppanuudessa on useita olennaisia näkökohtia. Yksi tärkeimmistä tekijöistä on luottamus kumppanien välillä. Luottamus ei ollut ilmeistä Augustenborgin kaupunkikehityksen ensimmäisten sidosryhmäkumppanuuksien alkaessa. Joissakin tapauksissa kehittäjillä havaittiin olevan vaikeuksia luottaa toisiinsa, koska ne ovat yleensä kilpailijoita. Uusien sidosryhmien on joskus todettu olevan epäluottamusta kaupunkia kohtaan. Sidosryhmien osallistumisprosessi olisi siksi aina aloitettava tutustumiskäynnillä, jotta kaikki paikalla olevat saadaan mukaan. On tärkeää, että prosessia ei aloiteta säännöllisellä kokouksella, koska tämä yleensä saa osallistujat nopeasti lukittumaan tutuille paikoilleen. Vierailun jälkeen järjestetään seminaareja ja keskusteluja, joissa sidosryhmät jaetaan alaryhmiin. Nämä seminaarit ja keskustelut ovat kaupungin käynnistämiä ja keskittyvät tiettyyn tonttiin tai aiheeseen. Koska luottamusta on rakennettava ajan mittaan, sidosryhmien kumppanuusprosessi ei sovellu yhtä hyvin ratkaisuksi lyhyen aikavälin (poliittisiin) ongelmiin. Kun luottamus on saavutettu, se on kuitenkin erittäin tehokas väline kestävämmän kehityksen toteuttamiseksi rajallisilla julkisilla rahoitusinvestoinneilla.

Kaupunki ei voi vaikuttaa myöskään ulkoisiin tekijöihin, jotka voivat vaikuttaa sidosryhmäkumppanuusprosessin onnistumiseen. Sidosryhmien ympäristötietoisuus on tärkeää sidosryhmäkumppanuuden onnistumisen kannalta. Augustenborgin prosessin alussa tämä tietoisuus todettiin hyvin rajalliseksi. Muita tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa kumppanuuden onnistumiseen, ovat kansallisen lainsäädännön kehitys. Vuoteen 2016 saakka sidosryhmien osallistumisprosessia täydennettiin ympäristön rakentamista koskevalla säännöstöllä (Environmental Building Code). Tämä kuntaohjelma sisältää ylimääräisiä teknisiä rakennusvaatimuksia, kuten energianormeja ja luontokompensaatiovaatimuksia. Green Space Factor, Länsisataman tapauksessa käytetty työkalu, on integroitu ohjelmaan. Se on ollut käytössä lähes kymmenen vuotta, mutta hiljattain hyväksytty kansallinen lainsäädäntö on tehnyt mahdottomaksi tiukemman teknisen lainsäädännön säätämisen kunnallisella tasolla. Vielä ei tiedetä, miten sidosryhmien kumppanuusprosessin täytäntöönpano ilman ympäristön rakentamista koskevaa säännöstöä vaikuttaa sen vaikutuksiin.

Sidosryhmäkumppanuusprosessi voi olla hyödyllinen politiikan väline silloin, kun kaupunki ei ole taloudellisesti vastuussa kaupunkikehityksen toteuttamisesta, mutta haluaisi antaa mahdollisimman paljon ohjausta alueen kohdennettujen kestävyystavoitteiden saavuttamiseksi. Sidosryhmien osallistumisprosessi vaatii kuitenkin kunnalta aikaa ilman takuuta onnistumisesta. Se edellyttää myös yksityisten osapuolten kiinnostusta sivuston kehittämiseen. Malmön tapauksessa yksityiset rakennuttajat ovat perinteisesti kehittäneet näitä kaupunkikohteita. Siksi prosessi toimii erityisen hyvin kaupunkikehityshankkeissa. Sidosryhmien osallistumisprosessiin ei liity muita taloudellisia lisäinvestointeja kuin ajankäyttö ja kunnallisten tilojen käyttö. Näin ollen se voi olla menestyksekäs väline ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tähtäävien toimenpiteiden toteuttamisessa, kun kaupunki on valmis investoimaan riittävästi aikaa ja kärsivällisyyttä nähdäkseen näkyviä tuloksia pitkällä aikavälillä.

Kansallinen ja EU:n rahoitus voi tarjota sidosryhmille kumppanuusprosessissa täydentävän rahoituslähteen ympäristötoimenpiteiden toteuttamiseksi. Se ei kuitenkaan ole onnistumisen edellytys. Länsisataman osalta hankittiin julkista rahoitusta hankkeen kolmen ensimmäisen vaiheen toteuttamiseen. Neljättä vaihetta pidettiin yleisesti Länsisataman kestävimpänä osana, mutta siihen ei liittynyt julkista rahoitusta. Tämä ero selittyy sillä, että ympäristötietoisuus yhteiskunnassa oli yleisesti lisääntynyt neljännen vaiheen täytäntöönpanoon mennessä. Sidosryhmien osallistumisprosessin kautta kaupunki saa hyvän käsityksen kehittäjien aikomuksista ja keinoista toteuttaa kaupungin ympäristövisiota. Sidosryhmien osallistumisprosessin avulla kaupunki voi siis yksilöidä tarkemmin tarvittavan julkisen rahoituksen tyypin ja määrän, mikä lisää mahdollisuuksia onnistua suunnitellun kestävän kehityksen toteuttamisessa.

Kustannukset, joita kaupungille aiheutuu kumppanuusprosessin toteuttamisesta, ovat rajalliset. Niihin kuuluvat prosessia hallinnoivien virkamiesten käyttämä aika ja resurssien tarjoaminen kokousten ja työpajojen helpottamiseksi. Yksityiset rakennuttajat vastaavat kaikista tonttien kehittämiseen liittyvistä kustannuksista. Myös kaupungin rakentamat tiet, puistot ja kadut sisältyvät tonttien hintaan, joten rakennuttajat maksavat ne välillisesti. Rakennuttajat vastaavat kokonaan itse tontin kehittämiskustannuksista.

Sidosryhmäkumppanuusprosessi voi tarjota yksityisille kumppaneille mahdollisuuden vähentää kustannuksia tekemällä yhteisiä tutkimuksia. Länsisataman tapauksessa kunta ja rakennuttajat käyttivät kestävyyskoordinaattoria kattavien energialaskelmien tekemiseen. Tähän vuokraukseen liittyvät kustannukset jaettiin kunnan ja rakennuttajien kesken. Nämä kustannukset olisivat olleet paljon korkeammat, jos kunkin rakennuttajan olisi pitänyt maksaa koordinaattorille erikseen. Hankkeet, mukaan lukien sidosryhmäkumppanuudet, voivat myös saada lisärahoitusta. Länsisataman tapauksessa hanke sai rahoitusta EU:n viidenteen^{puiteohjelmaan} kuuluvana eurooppalaisena SURE/RESECO-tutkimus- ja kehityshankkeena.

Länsisataman tapauksessa kaupunki haki rahoitusta sekä kansallisista että eurooppalaisista lähteistä parantaakseen energiatehokkuutta, toteuttaakseen viherkattoja ja järjestääkseen tapahtumia tietoisuuden lisäämiseksi (eli tiukempia vaatimuksia). Kaupungille myönnettiin 250 000 000 Ruotsin kruunua (noin 26 300 000 euroa) kansallista rahoitusta (paikallinen investointirahasto) erilaisten ympäristöhankkeiden toteuttamiseen Länsisatamassa. Hankkeet vaihtelivat kestävän kehityksen näyttelystä kehittäjien tukemiseen viherkattojen toteuttamisessa. Tukia käytettiin myös energiatehokkaampien rakennusten rakentamiseen. Länsisataman energiajärjestelmän rahoitusjärjestelmä sai EU:n rahoitusta koskevan hakemuksen. Järjestelmän avulla Länsisatama voi tuottaa energiaa paikallisesti tuulivoimalan, aurinkoenergian tuotannon ja geotermisen lämmityksen avulla.

Sidosryhmien lukumäärän ja tyypin osallistuminen rahoitushakemukseen vaihtelee tapauskohtaisesti. Kansallista rahoitusta sisältävä hakemus energiatehokkaiden materiaalien hankkimiseksi Länsisataman kehittämiseen luotiin yhteistyössä hankkeen toteuttajan kanssa. Viherkattojen rahoituksen osalta kaupunki hallinnoi hakemusta täysin ja rakennuttajat hakivat rahoitusta kaupungilta. Tämä lähestymistapaero johtui pääasiassa siitä, että päätös rahoituksen hakemisesta tuli myöhemmin kehitysprosessiin. Kaupunki kehitti EU:n rahoitushakemuksen energiajärjestelmälle yhteistyössä energiayhtiön kanssa. Kaupunki valitsee rahoitushakemukseen otettavat sidosryhmät yleensä sidosryhmien osallistumisprosessista saadun palautteen perusteella. Näin kaupunki voi tehdä tarkempia rahoitusehdotuksia. Kaupunki toimii aina rahoitushakemuksen alkuunpanijana ja pääkirjoittajana.

Osallistuminen sidosryhmien kumppanuusprosessiin ei ole täysin vapaaehtoista. Kaupunki voi sisällyttää tontin myyntisopimukseen erityisehtoja kumppanuuteen sitoutumisesta ja kestävän kehityksen vaatimuksista. Tämä lähestymistapa rajoittuu tilanteisiin, joissa kaupunki omistaa kehitettävän tontin. Toistaiseksi kaupunki on tehnyt vain yhden kumppanuuden sellaisen sidosryhmän kanssa, joka jo omisti kehitettävän maan. Tässä tapauksessa vuoropuheluprosessi todettiin intensiivisemmäksi ja vaikeammaksi. Lopulta sopimukseen päästiin yksityisen maanomistajan rakennustonttien ostajien tuella.

Ensimmäinen sidosryhmäkumppanuus luotiin Augustenborgille 1990-luvun alussa. Länsisataman kehittäminen alkoi vuonna 2001 ja jatkuu edelleen. Hanke koostuu useista vaiheista, joita varten luodaan erilaisia sidosryhmäkumppanuuksia.

Sidosryhmäkumppanuusprosessi alkaa heti, kun tontit on myyty rakennuttajalle, ja päättyy, kun kaupunkikehitys on toteutunut.

Malmön kaupunki