Tuettu kuivuusvakuutus viljelijöille Itävallassa

Ilmastonmuutoksen odotetaan lisäävän maatalouden ja ekologisen kuivuuden esiintymistiheyttä ja vakavuutta (Seneviratne ym., 2021). Euroopassa kuivuusriski on erityisen akuutti Välimeren alueella, mutta se vaikuttaa myös muihin alueisiin, kuten Itävaltaan. Itävallassa kuivuus koettelee todennäköisimmin Tonavan pohjoispuolista aluetta ja itäistä Itävaltaa, jossa on tuottavia vehnäpeltoja (Kromp-Kolb ym., 2014).

Itävallan hallitus on luokitellut kuivuudet epätodennäköisiksi ja vaikutuksiltaan merkittäviksi, kun otetaan huomioon niiden suhteellisen harvinainen esiintyminen mutta suuri rasite (BMNT, 2017). Kuivuuden todennäköisyyden arviointi ja siitä maatalousalalle aiheutuvien vaikutusten kvantifiointi on monimutkaista erityisesti kansallisella tasolla. Tämä johtuu kuivuuden vaikutusten kasvikohtaisesta luonteesta, kuivuuden vaikutusten alueellisesta laajuudesta ja riskien ennakointimallien monimutkaisuudesta.

Kuivuusriskien hallinta on osa maatalouden riskienhallinnan yleistä lähestymistapaa. Itävallassa kuivuus on viime vuosikymmeninä vähentänyt elintarvike- ja rehusatoa, mikä on aiheuttanut viljelijöille taloudellisia tappioita. Tämä pakotti Itävallan hallituksen myöntämään tilapäisiä korvauksia asianomaisten viljelijöiden tukemiseksi. Monissa maissa maatalousalan vakuutustuotteet perustuvat usein korvausjärjestelmään aiheutuneiden tappioiden mukaan, vaikka viime aikoina on kehitetty uusia järjestelmiä, jotka liittyvät sademääriin tai kuivien tai kuumien päivien määrään (eli indeksiperusteisiin vakuutuksiin). Itävallan hallitus on 1900-luvulta lähtien korvannut kuivuudesta johtuvia maatalouden menetyksiä verotuksellisilla ja veropohjaisilla toimenpiteillä ja suorilla korvauksilla (joita on täydennetty teknisillä toimenpiteillä, kuten kasteluinfrastruktuurilla ja sääntelytoimenpiteillä, joilla mahdollistetaan laajempi viljelyala ja satokaudet) luonnonkatastrofien korvausrahastosta. Hallitus käytti 57, 21, 32 ja 35 miljoonaa euroa vuosina 1992, 1994, 2003 ja 2013 korvaamaan viljelijöille kuivuudesta johtuvia taloudellisia menetyksiä (IIASA, 2017). Koska kuivuus on yleistynyt ja voimistunut, Itävallan hallitus on kehittänyt uuden lähestymistavan kuivuusriskien hallintaan. Uudella lähestymistavalla laajennetaan nykyistä raesade- ja pakkasvahinkojen julkisen ja yksityisen sektorin vakuutusjärjestelmää, jossa korvaus- ja indeksiperusteiset tuotteet yhdistetään kuivuuteen.

Kuivuuteen liittyvien maatalousvahinkojen korvaamiseen ja indeksointiin perustuvia tuotteita yhdistävän julkisen ja yksityisen vakuutusjärjestelmän käyttöönoton tavoitteena on

1. tarjotaan oikeudenmukaisempi ja nopeampi korvaus viljelijöille aiheutuneista vahingoista, minkä pitäisi vähentää viljelijöiden riippuvuutta julkisista tuista, vähentää heidän alttiuttaan taloudellisille huolenaiheille ja niiden mielenterveysvaikutuksille ja parantaa heidän valmiuksiaan selviytyä ääri-ilmiöistä;
2. Luodaan riskinhallintarahoitusväline, jonka avulla hallitus voi käyttää vuosittain ohjelmoitavaa talousarviota (verrattuna ennakoimattomiin tilapäisiin kustannuksiin) ja joka perustuu julkisten varojen, yksityisen sektorin rahoitusosuuksien ja yksittäisten viljelijöiden maksujen yhdistelmään.

Kuivuuteen liittyvien menetysten vakuutusjärjestelmällä on kaksi merkittävää piirrettä:

1. Se koostuu uusista indeksiin perustuvista tuotteista, jotka täydentävät perinteisiä hyvitykseen perustuvia tuotteita (joissa otetaan huomioon todistettu liikevaihdon tai tuotannon menetys). Indeksipohjaisissa tuotteissa otetaan huomioon sääindikaattorin vaihtelut, kuten (perättäisten) päivien määrä ilman sadetta tai sademäärä. Korvausta maksetaan, jos märkien päivien määrä tai kokonaissademäärä on ennalta määritettynä ajanjaksona alle prosenttiosuuden kyseisen ajanjakson 10 vuoden keskiarvosta vahingoista riippumatta. Nämä indeksiin perustuvat tuotteet helpottavat yleensä korvausten nopeampaa maksamista, mikä vapauttaa maanviljelijöiden taloudellista painetta aikaisemmin ja vähentää mielenterveyteen kohdistuvia vaikutuksia.
   
   
2. Kyseessä on julkisen ja yksityisen sektorin rahoittama vakuutusjärjestelmä, jossa valtio jakaa riskikustannukset viljelijöiden kanssa, kun taas kuivuusriskikorvaukset rahoitetaan yksinomaan julkisin varoin. Valtio rahoittaa 55 prosenttia vakuutusmaksujen kustannuksista. Tavoitteena on vähentää veronmaksajille aiheutuvia kokonaiskustannuksia ja samalla tukea viljelijöitä. Palkkiotukijärjestelmä mahdollistaa paremman budjettihallinnon sekä hallitukselle että vakuutuksia antaville maatalousalan ammattilaisille, jotka ovat vähemmän riippuvaisia tuista ja paremmin valmistautuneita selviytymään ääri-ilmiöistä.

Tätä uutta järjestelmää kehitettiin laajentamalla nykyistä raesade- ja pakkasvakuutusjärjestelmää kattamaan kuivuuteen (ja myrskyihin) liittyvät riskit ja korvaamalla siten kuivuuteen liittyvien menetysten varalta kansallisesta maatalouskatastrofirahastosta myönnetty vanha tilapäinen maksujärjestelmä.

Itävallassa useimmat maatalouteen liittyvät vakuutustuotteet kuuluvat Itävallan raesadevakuutusyhdistykseen (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), joka on useiden itävaltalaisten vakuutusyhtiöiden yhdistys, joka perustuu keskinäisyyteen eli voittoa tavoittelemattomassa järjestössä harjoitettavaan vakuutustoimintaan. ÖHV hallinnoi vakuutusrahastoa, kun taas vakuutusten myynti on yksittäisten vakuutusyhtiöiden vastuulla. Raekuurojen lisäksi on vuodesta 1995 lähtien otettu käyttöön uusia riskejä moniriskivakuutuksessa. Vuonna 2000 kuivuusriskit sisällytettiin ensimmäisen kerran tiettyihin viljelykasveihin. ÖHV on perinteisesti tarjonnut ainoastaan hyvitykseen perustuvia tuotteita, kuten sen päätuote AGRAR Universal (Agricultural Universal), joka on edelleen olemassa.

Nykyisin maatalouden kuivuusriskit Itävallassa katetaan perinteisellä tuotto- tai korvausperusteisella AGRAR Universal -vakuutuksella, jota täydennetään indeksiperusteisella lisäkorvaustuotteella.

• Korvausperusteinen AGRAR Universal vakuuttaa monia erilaisia viljelykasveja [1] pitkiä riskejä vastaan, kuten rakeita, pakkasta, kuivuutta, lumipainetta, myrskyä ja rankkasateita. Varsinkin kuivuuden osalta vakuutus kattaa kuivuuden aiheuttamat tosiasialliset menetykset, jos hehtaarituotokset jäävät alle määritellyn tuotoksen kynnysarvon (”Ertragsgrenze”). Koska viitesatojen arviointi nurmen, sokerijuurikkaan, viinitarhojen ja hedelmätarhojen hävikin vertailua varten on monimutkaista, näille viljelykasveille ei ole saatavilla perinteisiä AGRAR-kuivuusvakuutuksia.
• Ensimmäinen indeksiperusteinen vakuutus, kuivuusindeksi, otettiin käyttöön niittyjen osalta vuonna 2015. Vuosina 2016 ja 2017 vakuutus laajennettiin koskemaan maissia, talvivehnää ja sokerijuurikasta. Muita viljelykasveja voidaan lisätä tulevaisuudessa. Kuivuusindeksissä otetaan huomioon kuivuuden aiheuttamien vahinkojen kaksi tärkeintä muuttujaa: sademäärän puute ja kuumuus. Korvausta maksetaan, jos sademäärä kyseisen viljelyjärjestelmän kannalta merkityksellisenä ajanjaksona laskee alle tietyn prosenttiosuuden kymmenen vuoden keskimääräisestä sademäärästä. Lämmön osalta lisätään ylimääräinen kompensaatio jokaiselta päivältä, joka ylittää 30 °C:n lämpötilan samana ajanjaksona. Vakuutuksenottajan valitsema prosenttiosuus määrittää sekä vakuutusmaksun että maksetun korvauksen.

Kaikki vakuutetut saavat 55 prosentin julkisen tuen vakuutuksestaan raekuurojen, pakkasten, kuivuuden, myrskyjen ja rankkasateiden varalta kasvialalla [2].

[1] viljat, perunat, kurpitsat siemenöljyn tuotantoon, soijapapu, auringonkukka, herneet

[2] Katso Österreichische Hagelversicherung

Kansalliset ja alueelliset viranomaiset

Itävallan raesadevakuutustukilain (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] mukaan äärimmäisissä sääoloissa liittohallituksen on tarjottava korvauksia ja vakuutusmaksuja maatalousalalle. Itävallan hallitus korvasi vuonna 2016 kuivuuteen liittyvien vahinkojen tilapäisen maksujärjestelmänsä laajentamalla nykyistä julkisen ja yksityisen sektorin raesade- ja pakkasvahinkovakuutusjärjestelmää, jossa korvaus- ja indeksipohjaiset tuotteet yhdistetään kuivuuteen liittyviin riskeihin. Tätä lähestymistapaa rahoitetaan luonnonkatastrofirahastosta (Katastrophenfonds), jota rahoitetaan vuotuisilla tulo- ja pääomatuloveroilla sekä yritysten voitoilla. Liittohallituksen vakuutustukimenoja (eli 27,5 prosenttia vakuutusmaksuista) täydennetään provinssien valtiontuilla.

Itävallan raesadevakuutus (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV on keskinäinen vakuutusyhdistys, jonka omistavat sen vakuutuksenottajat ja joka harjoittaa voittoa tavoittelematonta liiketoimintaa (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Yhdistys tarjoaa ja hallinnoi vakuutuksia, kun taas siihen liittyvät yksittäiset vakuutusyhtiöt myyvät vakuutuksia. Ajan myötä ÖHV:n vastuuvakuutusjärjestelmä kehittyi sekajärjestelmäksi, johon kuului sekä vastuu- että indeksiperusteisia tuotteita.

Viljelijät

Itävallassa on noin 155 000 maatilaa (Itävallan tilastot, 2022). Nämä viljelijät ostavat (tuetut) vakuutusmaksut, ja vuonna 2016 aktiivisia vakuutuksia oli noin 65 000 [2]. Vakuutuksen kattavuus puutarhaviljelyssä on lähes 100 prosenttia. 70–75 prosenttia hedelmien ja peltokasvien osalta; ja noin 30 prosenttia niittyjen ja karjan osalta (Sinabell ym., 2016).

[1] käytössä vuodesta 1955, mutta sitä on vähitellen laajennettu siten, että siihen sisältyy raekuurojen lisäksi useita muitakin riskejä

[2] Österreichische Hagelversicherungin mukaan

Onnistumistekijöitä ovat muun muassa seuraavat:

• Indeksiperusteinen vakuutuskomponentti: Itävallan kuivuusvakuutusjärjestelmä on innovatiivinen, koska siihen sisältyy kaksi järjestelmää: korvausperusteinen vakuutus, jossa otetaan huomioon tuoton menetykset, ja täydentävä indeksiperusteinen vakuutus, jossa otetaan huomioon fyysiset säätekijät lisäkorvauksen saamiseksi. Toinen yhdiste tarjoaa viljelijöille suhteellisen vaivattoman ja nopean keinon saada korvausta satotappioista verrattuna korvaukseen perustuvaan tuotteeseen. Indeksipohjaiset vakuutuskorvaukset voidaan maksaa automaattisesti, sillä maksun laskenta perustuu vakiomuotoisiin kirjattuihin säätietoihin monimutkaisten tuottotappioarvioiden sijaan. Yksinkertaisen ja avoimen korvausten arvioinnin ja maksunopeuden lisäksi pienemmät hallinnolliset kustannukset, pienempi moraalikato ja viljelijöiden parempi mielenterveystilanne ovat muita etuja, joita indeksiin perustuvat vakuutustuotteet tarjoavat korvausperusteisiin tuotteisiin verrattuna (Linnerooth-Bayer ja Hochrainer-Stigler, 2015).
• Tuettu vakuutus: Se, että valtio kattaa noin puolet vakuutusmaksuista, kannustaa viljelijöitä valitsemaan kuivuusvakuutuksen. Kuivuusriskin kattaminen tukemalla vakuutuksia tarkoittaa, että valtion menot ovat yhdenmukaiset koko vuoden ajan – toisin kuin huomattavat tapauskohtaiset määrät, jotka on myönnetty osana kriisinhallintaa ennakoimattomien kuivuusjaksojen aikana. Lisäksi kuivuusriski, josta aiemmin vastasi yksinomaan hallitus korvausten maksamisen kautta, liittyy maatalousalan ammattilaisten kanssa jaettuun tuettuun vakuutusjärjestelmään, mikä vähentää julkiseen talouteen ja veronmaksajiin kohdistuvaa painetta.  

Rajoittavia tekijöitä ovat muun muassa viljelijöille maksettavien palkkioiden kasvavat kustannukset ja valtiolle maksettavat palkkiotuet, jotka liittyvät moniriskisten ja moniviljelykasvien salkkuihin ilmastonmuutoksen ja kasvavan riskin yhteydessä. Viljelijöihin kohdistuu monimutkaisia riskejä, jotka eivät johdu pelkästään säästä ja ilmastosta vaan myös politiikan muutoksista ja markkinoista. Erityisesti pienviljelijöillä voi olla vaikeuksia rahoittaa vakuutuksia (ankarista) tuista huolimatta. Hintojen epävakaus, tarve täydentää maataloustuloja muista lähteistä saaduilla panoksilla rahoitustarpeiden täyttämiseksi tai sukupolvenvaihdoksen varmistaminen (eli se, kuka jatkaa liiketoimintaa) ovat esimerkkejä näkökohdista, jotka lisäävät viljelijöiden mielenterveyteen kohdistuvaa painetta. Lisäksi monet pienviljelijät pitäisivät tuotantopohjaisia riskinhallintaratkaisuja (esim. kasteluinfrastruktuuri kuivuusriskin hallitsemiseksi) parempana kuin muita vaihtoehtoja, kuten vakuutuksia (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Useimmat viljelijät kuitenkin yhdistävät tuotantoperusteiset toimenpiteet vakuutustuotteisiin, mukaan lukien sekä monitoimivakuutus, korvausperusteinen vakuutustuote (kuten ”AGRAR Universal”) että kuivuuskohtainen indeksituote – maatilan ulkopuolisen tulojen monipuolistamisen tai termiinisopimusten ja myyntihintojen neuvottelemisen lisäksi (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaamiseksi viljelijöiden riskinhallintataitoja on parannettava edelleen esimerkiksi riskirahoituksen ulkopuolisen julkisen tuen avulla.

Kuivuuden mahdolliset kustannukset maataloudelle

Tuetun kuivuusvakuutusjärjestelmän kustannusten ja hyötyjen arviointi on monimutkaista, koska on vaikeaa i) ennustaa äärimmäisten tapahtumien esiintymistä ja ii) mitata näiden tapahtumien vaikutusta. Hochrainer-Stigler ja Hanger-Kopp (2017) ehdottavat kuitenkin arviota riskin kustannuksista (maissin osalta Itävallassa) ja siten kuivuusvakuutustuen taloudellisesta painoarvosta keskipitkällä aikavälillä. Verrattaessa kuivuuden nykyisiä ja tulevia todennäköisyyksiä ja siihen liittyviä kustannuksia viranomaiset laskivat, että Itävallan valtiolle aiheutuvat vuotuiset kustannukset, jotka aiheutuvat 50 prosentin rahoituksesta maissin kuivuusindeksipalkkioista (18 miljoonaa euroa vuonna 2050 verrattuna nykyiseen 13 miljoonaan euroon), olisivat noin puolet kustannuksista, jotka aiheutuvat kuivuuden aiheuttamien satotappioiden korvaamisesta vuosittain eli valtiolle aiheutuvasta finanssipoliittisesta riskistä (asetuksen (EU) N:o 575/2013 4.5 artiklan mukaisesti).

Edut valtiolle

Vakuutuspohjaisen järjestelmän etuja valtiolle ovat kyky työskennellä vuosittain ohjelmoitavalla budjetilla, joka voidaan tasoittaa tilikauden aikana (toisin kuin ennakoimattomat, tapauskohtaiset korvaukset). Riskien ennakointiin ja jakamiseen perustuva maatalouden riskienhallintajärjestelmä mahdollistaa myös riskien jakamisen yksityisten toimijoiden kanssa.

Viljelijöille koituvat hyödyt

Maatalouden menetysten seuraukset vaikuttavat viljelijöihin ja maatalousyhteisöihin taloudellisesti, mutta niillä voi myös olla voimakas vaikutus heidän mielenterveyteensä, mikä lisää stressiä, ahdistusta, emotionaalista ja psyykkistä ahdistusta, mikä voi johtaa masennukseen, traumaperäiseen stressihäiriöön ja itsemurha-ajatuksiin. Meteorologisten tekijöiden korvaamisen indeksointiin perustuvan täydentävän vakuutusjärjestelmän käyttöönotto yksinkertaistaa korvaamista ja vähentää taloudellisen epävarmuuden mahdollisia mielenterveysvaikutuksia. Tuet tekevät riskivakuutuksesta viljelijöille edullisemman ja voivat siten johtaa suojeltujen viljelijöiden osuuden kasvuun. Koska vakuutusmaksu on voittoa tavoittelemattoman järjestön (ÖHV) perustama, sitä ei ole suunniteltu kannattavaksi, minkä vuoksi sen olisi oltava viljelijöille edullisempi kuin yksityisten markkinoiden vakuutustuote. Vakuutustuotteiden markkinoillepääsyaste on Itävallassa korkea, ja vakuutusturva puutarhaviljelyssä on lähes 100 prosenttia, hedelmä- ja peltoalalla 70–75 prosenttia ja niityillä ja kotieläimillä noin 30 prosenttia (Sinabell ym., 2016). Yli kolme neljäsosaa 500:sta kyselyyn vastanneesta itävaltalaisesta viljelijästä ilmaisi tukensa julkisesti tuetulle kuivuusvakuutusjärjestelmälle riippumatta siitä, yhdistetäänkö se suurista katastrofeista maksettaviin korvauksiin (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). 

Itävallan valtio osallistui kuivuusvakuutusten rahoittamiseen muuttamalla raesadevakuutustukilakia (Hagelversicherungsförderungsgesetz) ja luonnonkatastrofirahastolakia (Katastrophenfonds ) vuonna 2016 korvatakseen tapauskohtaiset katastrofirahastomaksut kuivuusvahinkojen vakuuttamattomilla riskeillä (BMNT, 2017). Rahasto perustuu vuonna 1955 annettuun raesadevakuutustukilakiin (Hagelversicherungsförderungsgesetz), jota on asteittain laajennettu kattamaan raesateen lisäksi myös useita muita riskejä, kuten kuivuus vuonna 2016.

Järjestelmää tukee EU:n yhteinen maatalouspolitiikka (YMP), jolla kannustetaan hallituksia tukemaan maatalouden riskinhallintaa.

Vuosina 2016 ja 2017 parlamentissa keskusteltiin luonnonkatastrofirahastolain muutoksen hyväksymisestä ja raesadevakuutusten ulottamisesta muihin ääri-ilmiöihin, kuten kuivuuteen, jotta tilapäiset korvaukset voitaisiin korvata tuetulla julkisen ja yksityisen sektorin kuivuusvakuutusjärjestelmällä.

Vakuutusjärjestelmä on edelleen olemassa, ja sitä kehitetään jatkuvasti, mukaan lukien kuivuusindeksivakuutusten kehittäminen uusille viljelykasveille, esimerkiksi niityille vuonna 2023, viinitarhoille vuonna 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Maatalouden kuivuusvakuutus: Itävalta tapaustutkimuksena – tietokooste, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Itävalta. Saatavilla osoitteessa https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Laki raesadevakuutusten tukemisesta/Hagelversicherungsförderungsgesetz