Itävallan maanviljelijöiden tuettu kuivuusvakuutus

Ilmastonmuutoksen odotetaan lisäävän maatalouden ja ekologisen kuivuuden esiintymistiheyttä ja vakavuutta (Seneviratne ym., 2021). Euroopassa kuivuusriski on erityisen akuutti Välimeren alueella, mutta se vaikuttaa myös muihin alueisiin, kuten Itävaltaan. Itävallassa kuivuus koettelee todennäköisimmin Tonavan pohjoispuolista aluetta ja itäistä Itävaltaa, jossa on tuottavia vehnäpeltoja (Kromp-Kolb ym., 2014).

Itävallan hallitus luokittelee kuivuuden todennäköisyydeltään vähäiseksi ja vaikutuksiltaan suureksi tapahtumaksi, kun otetaan huomioon sen suhteellisen harvinainen esiintyminen mutta suuri taakka (BMNT,2017). Kuivuuden todennäköisyyden arviointi ja siitä maatalousalalle aiheutuvien vaikutusten kvantifiointi on monimutkaista erityisesti kansallisella tasolla. Tämä johtuu kuivuuden vaikutusten viljelykasvikohtaisesta luonteesta, kuivuuden vaikutusten alueellisesta laajuudesta ja riskiennustemallien monimutkaisuudesta.

Kuivuusriskien hallinta on osa yleistä lähestymistapaa maatalousriskien hallintaan. Itävallassa viime vuosikymmeninä kuivuus on vähentänyt elintarvikkeiden ja rehujen satoja, mikä on aiheuttanut viljelijöille taloudellisia menetyksiä. Tämä pakotti Itävallan hallituksen puuttumaan tilanteeseen tapauskohtaisilla korvauksilla, joilla tuettiin asianomaisia viljelijöitä. Monissa maissa maatalousalan vakuutustuotteet perustuvat usein korvausjärjestelmään aiheutuneiden tappioiden mukaan, vaikka viime aikoina on kehitetty uusia järjestelmiä, jotka liittyvät sademääriin tai kuivien tai kuumien päivien määrään (eli indeksiin perustuvat vakuutukset). Itävallan hallitus on 1900-luvulta lähtien korvannut kuivuudesta aiheutuneita maatalouden menetyksiä verotuksellisilla ja veroperusteisilla toimenpiteillä ja suorilla korvauksilla (joita on täydennetty teknisillä toimenpiteillä, kuten kasteluinfrastruktuurilla ja sääntelytoimenpiteillä, jotka mahdollistavat laajemman viljelyalan ja satokaudet) luonnonkatastrofien korvausrahastosta. Hallitus käytti 57, 21, 32 ja 35 miljoonaa euroa vuosina 1992, 1994, 2003 ja 2013 korvatakseen viljelijöille kuivuudesta aiheutuneita taloudellisia menetyksiä (IASA,2017). Kuivuuden lisääntymisen ja laajuuden vuoksi Itävallan hallitus on kehittänyt uuden lähestymistavan kuivuusriskien hallintaan. Uudella lähestymistavalla laajennetaan nykyistä julkisen ja yksityisen sektorin välistä raesade- ja pakkasvahinkovakuutusjärjestelmää, jossa korvaus- ja indeksiperusteiset tuotteet yhdistetään kuivuuteen.

Tavoitteena on ottaa käyttöön julkisen ja yksityisen sektorin välinen vakuutusjärjestelmä, jossa yhdistyvät korvaus- ja indeksiperusteiset tuotteet kuivuuteen liittyvien maatalousvahinkojen varalta.

1. tarjotaan viljelijöille oikeudenmukaisempi ja nopeampi korvaus vahingoista, minkä pitäisi johtaa siihen, että viljelijät ovat vähemmän riippuvaisia julkisista tuista, vähemmän alttiita taloudellisille huolenaiheille ja niiden mielenterveysvaikutuksille ja paremmin valmistautuneita selviytymään äärimmäisistä tapahtumista;
2. luodaan riskinhallintaan tarkoitettu rahoitusväline, jonka avulla hallitus voi laatia vuosittain ohjelmoitavan talousarvion (verrattuna ennakoimattomiin tapauskohtaisiin kustannuksiin) ja joka perustuu julkisten varojen, yksityisen sektorin rahoitusosuuksien ja yksittäisten viljelijöiden maksujen yhdistelmään.

Kuivuuteen liittyvien menetysten vakuutusjärjestelmällä on kaksi merkittävää piirrettä:

1. Se koostuu uusista indeksiin perustuvista tuotteista, jotka täydentävät perinteisiä korvausperusteisia tuotteita (joissa otetaan huomioon todistettu liikevaihdon tai tuotannon menetys). Indeksipohjaisissa tuotteissa otetaan huomioon sääindikaattorin vaihtelut, kuten (peräkkäisten) päivien määrä ilman sadetta tai sademäärä. Korvausta maksetaan, jos kosteiden päivien määrä tai kokonaissademäärä ennalta määrättynä ajanjaksona on alle prosenttiosuuden kyseisen ajanjakson kymmenen vuoden keskiarvosta vahingosta riippumatta. Nämä indeksipohjaiset tuotteet helpottavat yleensä korvausten nopeampaa maksamista, mikä vapauttaa viljelijöiden taloudellisia paineita aikaisemmin ja vähentää mielenterveysvaikutuksia.
   
   
2. Se on julkisen ja yksityisen sektorin rahoittama vakuutusjärjestelmä, jossa valtio jakaa riskikustannukset maanviljelijöiden kanssa, toisin kuin yksinomaan viranomaisten rahoittamat kuivuusriskikorvaukset. Valtio rahoittaa 55 prosenttia vakuutusmaksuista pyrkien vähentämään veronmaksajille aiheutuvia kokonaiskustannuksia ja samalla tukemaan maanviljelijöitä. Palkkiotukijärjestelmä mahdollistaa paremman budjettihallinnon sekä hallitukselle että vakuutuksen ottajille, jotka ovat vähemmän riippuvaisia tuista ja paremmin valmistautuneita selviytymään äärimmäisistä tapahtumista.

Tätä uutta järjestelmää kehitettiin laajentamalla nykyistä raesade- ja pakkasvakuutusjärjestelmää kattamaan kuivuusriskit (ja myrskyriskit) ja korvaamalla siten kansallisen maatalouden katastrofirahaston vanha tilapäinen maksujärjestelmä kuivuuteen liittyvien menetysten varalta.

Itävallassa useimmat maatalouteen liittyvät vakuutustuotteet kuuluvat Itävallan raesadevakuutusyhdistykseen (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), joka on useiden itävaltalaisten vakuutusyhtiöiden keskinäisyyteen perustuva yhdistys eli voittoa tavoittelemattoman järjestön vakuutustoimintamuoto. ÖHV hoitaa vakuutusrahastoa, kun taas vakuutusten myynti on yksittäisten vakuutusyhtiöiden vastuulla. Vuodesta 1995 lähtien raekuurojen lisäksi on otettu käyttöön uusia riskejä moniriskisessä vakuutuksessa. vuonna 2000 kuivuusriskit otettiin ensimmäisen kerran huomioon tiettyjen viljelykasvien osalta. Historiallisesti ÖHV tarjosi vain korvausperusteisia tuotteita, kuten sen päätuotetta AGRAR Universalia (Agricultural Universal), joka on edelleen olemassa.

Itävallassa maatalouden kuivuusriskit katetaan nykyisin perinteisellä tuottoon tai korvaukseen perustuvalla vakuutuksella, AGRAR Universalilla, jota täydennetään indeksiin perustuvalla lisäkorvaustuotteella.

• Korvausperusteinen AGRAR Universal vakuuttaa monia eri viljelykasveja[1] pitkältä riskilistalta, kuten raekuuroilta, pakkaselta, kuivuudelta, lumenpaineelta, myrskyltä ja rankkasateelta. Erityisesti kuivuuden osalta vakuutus kattaa kuivuuden aiheuttamat todelliset menetykset, jos hehtaarikohtaiset tuotokset jäävät määritellyn tuotoksen kynnysarvon alle (”Ertragsgrenze”). Koska viitesatojen arviointi niittyjen, sokerijuurikkaiden, viinitarhojen ja hedelmätarhojen hävikin vertailemiseksi on monimutkaista, näille viljelykasveille ei ole saatavilla perinteisiä AGRAR-kuivuusvakuutuksia.
• Ensimmäinen indeksiin perustuva vakuutus, kuivuusindeksi, otettiin käyttöön nurmen osalta vuonna 2015. Vuosina 2016 ja 2017 vakuutus laajennettiin koskemaan maissia, talvivehnää ja sokerijuurikasta. Tulevaisuudessa voidaan lisätä muita viljelykasveja. Kuivuusindeksissä otetaan huomioon kuivuuden aiheuttamien vahinkojen kaksi tärkeintä muuttujaa: Sateen ja kuumuuden puute. Korvausta maksetaan, jos sademäärä kyseisen viljelyjärjestelmän kannalta merkityksellisenä ajanjaksona jää alle tietyn prosenttiosuuden kymmenen vuoden keskimääräisestä sademäärästä. Lämmön osalta lisätään ylimääräinen kompensaatio jokaiselta päivältä, joka ylittää 30 °C saman ajanjakson aikana. Vakuutuksenottajan valitsema prosenttiosuus määrittää sekä vakuutusmaksun että maksetun korvauksen.

Kaikki vakuutetut saavat 55 prosentin valtionavustuksen vakuutukseensa, joka kattaa raesade-, pakkas-, kuivuus-, myrsky- ja rankkasateiden riskit kasvialalla[2].

[1] viljat, perunat, siemenöljyn tuotantoon tarkoitetut kurpitsat, soija, auringonkukka, herneet

(Ohjattu sivulta Österreichische Hagelversicherung)

Kansalliset ja alueelliset viranomaiset

Itävallan raesadevakuutustukilain (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] mukaan äärimmäisten sääilmiöiden sattuessa liittohallituksen on tarjottava maatalousalalle korvauksia ja vakuutusmaksuja. Vuonna 2016 Itävallan hallitus korvasi kuivuuteen liittyvien vahinkojen ad hoc -maksujärjestelmänsä laajentamalla nykyistä julkisen ja yksityisen sektorin välistä raesade- ja pakkasvahinkovakuutusjärjestelmää, jossa korvaus- ja indeksiperusteiset tuotteet yhdistetään kuivuuteen liittyviin riskeihin. Tätä lähestymistapaa rahoittaa luonnonkatastrofirahasto (Katastrophenfonds), jota rahoitetaan vuotuisilla tuloveroilla sekä pääoman ja yritysten voittojen tuotoilla. Liittohallituksen vakuutustukimenoja (eli 27,5 prosenttia vakuutusmaksuista) täydennetään lääninhallituksen tuilla.

Itävallan raesadevakuutus (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV on vakuutuksenottajiensa omistama keskinäinen vakuutusyhdistys, jonka liiketoimintamuoto on voittoa tavoittelematon (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Yhdistys tarjoaa ja hallinnoi vakuutuksia, kun taas siihen liittyvät yksittäiset vakuutusyhtiöt myyvät vakuutuksia. ÖHV:n korvausperusteinen vakuutusjärjestelmä kehittyi ajan mittaan sekajärjestelmäksi, johon kuului sekä korvausperusteisia että indeksiperusteisia tuotteita.

Viljelijät

Itävallassa on noin 155 000 maatilaa (Itävallantilastokeskus, 2022). Nämä viljelijät ostavat (tuetut) vakuutusmaksut, ja vuonna 2016 voimassa oli noin 65 000 vakuutusta[2]. Puutarhanhoidossa vakuutusturva on lähes 100 prosenttia. 70–75 prosenttia hedelmien ja peltokasvien osalta; ja noin 30 prosenttia laidunmaan ja karjan osalta (Sinabell et al., 2016).

[1] käytössä vuodesta 1955, mutta vähitellen laajennettu kattamaan useita riskejä raekuurojen lisäksi

[2] Österreichische Hagelversicherungin mukaan

Onnistumiseen vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa seuraavat:

• Indeksiin perustuva vakuutuskomponentti: Itävallan kuivuusvakuutusjärjestelmä on innovatiivinen, koska siihen kuuluu kaksi järjestelmää: korvausperusteinen vakuutus, jossa otetaan huomioon tuottotappiot, ja täydentävä indeksiperusteinen vakuutus, jossa otetaan huomioon fyysiset säätekijät lisäkorvausta varten. Toinen yhdiste tarjoaa maanviljelijöille suhteellisen vaivattoman ja nopean keinon saada korvausta satotappioista korvauspohjaiseen tuotteeseen verrattuna. Indeksiperusteiset vakuutuskorvaukset voidaan maksaa automaattisesti, koska maksun laskenta perustuu vakiomuotoisiin kirjattuihin säätietoihin monimutkaisten tuottotappioarvioiden sijaan. Korvausten ja maksunopeuden yksinkertaisen ja läpinäkyvän arvioinnin lisäksi indeksiin perustuvien vakuutustuotteiden muita etuja ovat alhaisemmat hallintokustannukset, pienempi moraalikatoja viljelijöiden mielenterveyden parantuminen (Linnerooth-Bayer ja Hochrainer-Stigler, 2015).
• Tuettu vakuutus: Se, että valtio kattaa noin puolet vakuutusmaksuista, kannustaa viljelijöitä valitsemaan kuivuusvakuutuksen. Kuivuusriskin kattaminen vakuutusten tuella tarkoittaa, että valtion menot ovat johdonmukaisia koko vuoden ajan – toisin kuin merkittävät kertaluonteiset määrät, jotka on myönnetty osana kriisinhallintaa ennakoimattomien kuivuusjaksojen aikana. Lisäksi kuivuusriski, josta aiemmin vastasivat yksinomaan valtiot korvausten maksamisen kautta, liittyy maatalousalan ammattilaisten kanssa jaettuun tuettuun vakuutusjärjestelmään, mikä vähentää julkiseen talouteen ja veronmaksajiin kohdistuvaa painetta.  

Rajoittavia tekijöitä ovat viljelijöille maksettavien palkkioiden ja valtiolle maksettavien palkkiotukien kasvavat kustannukset moniriskisistä ja monilajisista salkuista ilmastonmuutoksen ja kasvavien riskien yhteydessä. Viljelijöihin kohdistuu monimutkaisia riskejä, jotka eivät johdu pelkästään säästä ja ilmastosta vaan myös politiikan muutoksista ja markkinoista. Erityisesti pienviljelijöiden voi olla vaikea rahoittaa vakuutuksia (anteliaista) tuista huolimatta. Hintojen epävakaus, tarve täydentää maataloustuloja muista lähteistä saaduilla panoksilla rahoitustarpeiden täyttämiseksi tai sukupolvenvaihdoksen varmistaminen (eli kuka jatkaa yrityksen toimintaa) ovat esimerkkejä näkökohdista, jotka lisäävät viljelijöiden mielenterveyspaineita. Lisäksi monet pienviljelijät haluaisivat mieluummin tuotantoon perustuvia riskinhallintaratkaisuja (esim. kasteluinfrastruktuuri kuivuusriskin hallitsemiseksi) kuin muita vaihtoehtoja, kuten vakuutuksia (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Useimmat viljelijät kuitenkin yhdistävät tuotantoperusteisia toimenpiteitä vakuutustuotteisiin, mukaan lukien sekä moniriskinen, korvausperusteinen vakuutustuote (kuten ”AGRAR Universal”) että kuivuuskohtainen indeksituote – maatilan ulkopuolisten tulojen monipuolistamisen tai termiinisopimuksista ja myyntihinnasta neuvottelemisen lisäksi (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). Ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaamiseksi viljelijöiden riskinhallintataitoja on parannettava edelleen esimerkiksi riskirahoituksen ulkopuolisella julkisella tuella.

Kuivuuden mahdolliset kustannukset maataloudelle

Tuetun kuivuusvakuutusjärjestelmän kustannusten ja hyötyjen arviointi on monimutkaista, koska on vaikeaa i) ennustaa äärimmäisten tapahtumien esiintymistä ja ii) mitata näiden tapahtumien vaikutusta. Hochrainer-Stigler ja Hanger-Kopp (2017) ehdottavat kuitenkin arviota riskin kustannuksista (maissi Itävallassa) ja siten kuivuusvakuutustuen taloudellisesta painoarvosta keskipitkällä aikavälillä. Kuivuustapahtumien nykyisiä ja tulevia todennäköisyyksiä ja niihin liittyviä kustannuksia vertaillessaan ne laskivat, että Itävallan valtiolle aiheutuvat vuotuiset kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, että se rahoittaa 50 prosenttia maissin kuivuusindeksipreemiosta (18 miljoonaa euroa vuonna 2050 verrattuna nykyiseen 13 miljoonaan euroon), olisivat noin puolet kustannuksista, jotka aiheutuvat vuosittain vaihtelevien kuivuudesta johtuvien satomenetysten korvaamisesta, eli valtion julkiseen talouteen kohdistuva riski (RCP 4.5:n mukaisesti).

Hyödyt valtiolle

Valtion vakuutuspohjaisen järjestelmän etuihin kuuluu kyky työskennellä vuosittain ohjelmoitavalla budjetilla, joka voidaan tasoittaa tilikauden aikana (toisin kuin ennakoimattomat, tapauskohtaiset korvaukset). Maatalouden riskienhallintajärjestelmä, joka perustuu riskien ennakointiin ja jakamiseen, mahdollistaa myös riskien jakamisen yksityisten toimijoiden kanssa.

 Hyödyt maanviljelijöille

Maataloustappioiden seuraukset vaikuttavat maanviljelijöihin ja maatalousyhteisöihin taloudellisesti, mutta niillä voi olla myös voimakas vaikutus heidän mielenterveyteensä, lisääntyvään stressiin, ahdistukseen, emotionaaliseen ja psykologiseen ahdinkoon, mikä voi johtaa masennukseen, traumaperäiseen stressihäiriöön ja itsemurha-ajatuksiin. Meteorologisille tekijöille maksettavien korvausten indeksointiin perustuvan täydentävän vakuutusjärjestelmän käyttöönotto yksinkertaistaa korvauksia ja vähentää taloudellisen epävarmuuden mahdollisia mielenterveysvaikutuksia. Tuet tekevät riskivakuutuksesta kohtuuhintaisemman viljelijöille ja voivat siten johtaa suojattujen viljelijöiden suurempaan prosenttiosuuteen. Voittoa tavoittelemattoman järjestön (ÖHV) perustamaa vakuutusmaksua ei ole suunniteltu kannattavaksi, minkä vuoksi sen olisi oltava viljelijöille edullisempi kuin yksityisten markkinoiden vakuutustuote. Vakuutustuotteiden markkinaosuus on Itävallassa suuri: puutarhaviljelyssä vakuutusturva on lähes 100 prosenttia, hedelmä- ja peltoalalla 70–75 prosenttia ja niityillä ja kotieläimillä noin 30 prosenttia (Sinabell et al., 2016). Yli kolme neljäsosaa kyselyyn vastanneista 500 itävaltalaisesta viljelijästä ilmaisi tukensa julkisesti tuetulle kuivuusvakuutusjärjestelmälle riippumatta siitä, liittyykö siihen korvausperusteisia korvauksia suurista katastrofeista (Palka ja Hanger-Kopp, 2020). 

Itävallan valtio osallistui kuivuusvakuutusten rahoittamiseen muuttamalla raesadevakuutusten tukia koskevaa lakia (Hagelversicherungsförderungsgesetz) ja luonnonkatastrofirahastoja koskevaa lakia (Katastrophenfonds ) vuonna 2016 korvatakseen kertaluonteisetkatastrofirahastomaksut kuivuusvahinkojen vakuutuskelpoisilla riskeillä (BMNT,2017). Itse rahasto perustuu vuonna 1955 annettuun raesadevakuutusten tukia koskevaan lakiin(Hagelversicherungsförderungsgesetz),jota on laajennettu asteittain kattamaan raesateiden lisäksi useita muita riskejä, kuten kuivuus vuonna 2016.

Järjestelmää tuetaan EU:n yhteisellä maatalouspolitiikalla (YMP), jolla kannustetaan hallituksia tukemaan maatalouden riskinhallintaa.

Vuosina 2016 ja 2017 parlamentissa keskusteltiin luonnonkatastrofirahastolain muutoksen hyväksymisestä ja raesadevakuutusturvan laajentamisesta muihin ääri-ilmiöihin, kuten kuivuuteen, jotta tapauskohtaiset korvaukset voidaan korvata tuetulla julkisen ja yksityisen sektorin välisellä kuivuusvakuutusjärjestelmällä.

Vakuutusjärjestelmä on edelleen olemassa, ja sitä kehitetään jatkuvasti, muun muassa kehittämällä kuivuusindeksivakuutuksia uusille viljelykasveille, esimerkiksi niityille vuonna 2023 ja viinitarhoille vuonna 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual drought insurance: Itävalta tapaustutkimuksena – tietokooste, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Itävalta. Saatavilla osoitteessa https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Raesadevakuutusten tukia koskeva laki (Hagelversicherungsförderungsgesetz)