Subvencionirano osiguranje od suše za poljoprivrednike u Austriji

Očekuje se da će klimatske promjene povećati učestalost i ozbiljnost poljoprivrednih i ekoloških suša (Seneviratne i dr., 2021.). U Europi je rizik od suše posebno izražen u mediteranskoj regiji, ali utječe i na druge regije, uključujući Austriju. U Austriji, regiji sjeverno od Dunava i istočnoj Austriji, gdje se nalaze proizvodna polja pšenice, najizglednije je da će biti teško pogođena sušom (Kromp-Kolb et al., 2014.).

Austrijska vlada klasificira suše kao događaje male vjerojatnosti i velikog učinka s obzirom na njihovu relativno rijetku pojavu, ali veliko opterećenje (BMNT, 2017.). Procjena vjerojatnosti suša i kvantificiranje posljedica za poljoprivredni sektor složeni su, posebno na nacionalnoj razini. To je posljedica utjecaja suše specifičnih za pojedine kulture, regionalnih razmjera na kojima dolazi do učinaka suše i složenosti modela predviđanja rizika.

Upravljanje rizicima od suše dio je općeg pristupa upravljanju poljoprivrednim rizicima. Posljednjih desetljeća u Austriji suše su smanjile prinose kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje, što je poljoprivrednicima uzrokovalo gospodarske gubitke. To je prisililo austrijsku vladu da intervenira ad hoc naknadama za potporu pogođenim poljoprivrednicima. U mnogim se zemljama proizvodi osiguranja za poljoprivredni sektor često temelje na sustavu naknada u skladu s nastalim gubicima, iako su nedavno razvijeni novi sustavi povezani s količinom padalina ili brojem suhih ili vrućih dana (tj. osiguranja na temelju indeksa). Od 1900-ih austrijska vlada nadoknadila je poljoprivredne gubitke uzrokovane sušom fiskalnim i poreznim mjerama i izravnom naknadom (dopunjenom tehničkim mjerama kao što su infrastruktura za navodnjavanje i regulatornim mjerama kojima se omogućuje šira površina za uzgoj usjeva i razdoblja berbe) iz kompenzacijskog fonda za prirodne katastrofe. Konkretno, vlada je 1992., 1994., 2003. i 2013. potrošila 57, 21, 32 i 35 milijuna EUR kako bi poljoprivrednicima nadoknadila gospodarske gubitke uzrokovane sušom (IIASA, 2017.). Zbog sve veće učestalosti i razmjera suša austrijska vlada razvila je novi pristup upravljanju rizicima od suše. Novim pristupom postojeći javno-privatni sustav osiguranja za štete od tuče i mraza u kojem se kombiniraju proizvodi koji se temelje na odšteti i indeksu proširuje se na suše.

Cilj je uvođenja javno-privatnog sustava osiguranja u kojem se kombiniraju proizvodi koji se temelje na odšteti i indeksu za štetu u poljoprivredi povezanu sa sušom:

1. da osigura pravedniju i bržu pokrivenost štete poljoprivrednicima, što bi trebalo dovesti do toga da poljoprivrednici budu manje ovisni o javnim subvencijama, manje podložni gospodarskim problemima i njihovu utjecaju na mentalno zdravlje te da budu bolje pripremljeni za prevladavanje ekstremnih događaja;
2. stvoriti financijski instrument za upravljanje rizicima koji vladi omogućuje da radi s godišnjim proračunom koji se može programirati (u usporedbi s nepredviđenim ad hoc troškovima) i koji se temelji na kombinaciji javnih sredstava, doprinosa privatnog sektora i plaćanja pojedinačnih poljoprivrednika.

Sustav osiguranja za gubitke povezane sa sušom ima dvije istaknute značajke:

1. Sastoji se od novih proizvoda koji se temelje na indeksu i dopunjuju klasične proizvode koji se temelje na naknadi štete (kojima se uzima u obzir dokazani gubitak prometa ili proizvodnje). U proizvodima koji se temelje na indeksu uzimaju se u obzir varijacije pokazatelja vremena kao što su broj (uzastopnih) dana bez kiše ili količina padalina. Naknada se isplaćuje ako broj vlažnih dana ili ukupna količina padalina u unaprijed utvrđenom razdoblju ostane ispod postotka desetogodišnjeg prosjeka za to razdoblje, bez obzira na štetu. Ti proizvodi koji se temelje na indeksu općenito omogućuju bržu isplatu naknade, čime se ranije oslobađa gospodarski pritisak poljoprivrednika i smanjuju učinci na mentalno zdravlje.
   
   
2. Riječ je o javno-privatnom sustavu osiguranja u kojem država dijeli troškove rizika s poljoprivrednicima, za razliku od naknade za rizik od suše koju financiraju isključivo javna tijela. Država financira 55 % troškova premija osiguranja, s ciljem smanjenja ukupnog troška za porezne obveznike i pružanja potpore poljoprivrednicima. Sustav subvencija za premije omogućuje bolje upravljanje proračunom, kako za vladu tako i za poljoprivredne stručnjake koji su pretplaćeni na osiguranje, koji su manje ovisni o subvencijama i bolje pripremljeni za prevladavanje ekstremnih događaja.

Taj se novi program razvio proširenjem postojećeg sustava osiguranja od tuče i mraza kako bi se pokrili rizici od suše (i oluje), čime je zamijenjen stari ad hoc sustav plaćanja iz Nacionalnog poljoprivrednog fonda za katastrofe za gubitke povezane sa sušom.

U Austriji je većina proizvoda osiguranja povezanih s poljoprivredom pridružena Austrijskom udruženju za osiguranje od tuče (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), udruženju nekoliko austrijskih osiguravajućih društava koje se temelji na uzajamnosti, tj. poslovnom obliku osiguranja u neprofitnoj organizaciji. ÖHV upravlja fondom za osiguranje, a za prodaju polica odgovorna su pojedinačna osiguravajuća društva. Od 1995. u osiguranje od višestrukih rizika uvedeni su novi rizici osim tuče; Godine 2000. rizici od suše prvi su put uključeni za odabrane usjeve. Povijesno gledano, ÖHV je nudio samo proizvode koji se temelje na naknadi štete, kao i njegov glavni proizvod, AGRAR Universal (Agricultural Universal), koji i danas postoji.

Danas su rizici od suše u poljoprivredi u Austriji pokriveni klasičnim osiguranjem na temelju prinosa ili odštete, AGRAR Universal, dopunjenim proizvodom na temelju indeksa za dodatnu naknadu.

• AGRAR Universal koji se temelji na odšteti osigurava mnoge različite usjeve [1] protiv dugog popisa rizika, kao što su tuča, mraz, suša, pritisak snijega, oluja i obilna kiša. Kad je riječ o suši, osiguranje pokriva stvarne gubitke uzrokovane sušom ako su prinosi po hektaru i dalje ispod utvrđene granične vrijednosti prinosa („Ertragsgrenze”). Zbog složenosti procjene referentnih prinosa za utvrđivanje referentnih gubitaka za travnjake, šećernu repu, vinograde i voćnjake, za te kulture nisu dostupna klasična osiguranja od suše AGRAR.
• Prvo osiguranje na temelju indeksa, „indeks suše”, uvedeno je za travnjake 2015. U 2016. i 2017. to je osiguranje prošireno na kukuruz, ozimu pšenicu i šećernu repu. U budućnosti se mogu dodati i drugi usjevi. Indeks suše uzima u obzir dva najvažnija parametra štete od suše: nedostatak padalina i topline. Naknada se isplaćuje ako količina padalina u razdoblju relevantnom za predmetni sustav uzgoja padne ispod utvrđenog postotka desetogodišnje prosječne količine padalina; za toplinu se dodaje dodatna kompenzacija za svaki dan iznad 30 °C tijekom istog razdoblja. Postotak, koji je odabrao pretplatnik osiguranja, određuje i premiju i plaćenu naknadu.

Sve osigurane osobe ostvaruju korist od državne subvencije od 55 % na svoje osiguranje od rizika tuče, mraza, suše, oluja i jakih ili dugotrajnih kiša u sektoru biljaka [2].

[1] žitarice, krumpir, bundeve za proizvodnju sjemenskog ulja, soja, suncokret, grašak

[2] vidjeti Österreichische Hagelversicherung

Nacionalna i regionalna tijela

U skladu s austrijskim Zakonom o subvencijama za osiguranje od tuče (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], u slučaju ekstremnih vremenskih uvjeta savezna vlada mora poljoprivrednom sektoru ponuditi naknadu i premije osiguranja. Austrijska vlada zamijenila je 2016. svoj ad hoc sustav plaćanja za štete povezane sa sušom proširenjem postojećeg javno-privatnog sustava osiguranja od tuče i štete od mraza u kojem se kombiniraju proizvodi koji se temelje na odšteti i indeksu kako bi se uključili rizici povezani sa sušom. Taj se pristup financira iz Fonda za prirodne katastrofe (Katastrophenfonds), koji se financira godišnjim porezima na dohodak i povrate na kapital i dobit poduzeća. Potrošnja savezne vlade na subvencije za osiguranje (tj. 27,5 % premija osiguranja) nadopunjena je državnim subvencijama pokrajine.

Austrijsko osiguranje od tuče (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV je udruženje za uzajamno osiguranje koje je u vlasništvu ugovaratelja osiguranja i ima neprofitni poslovni oblik (u daljnjem tekstu: Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit). Udruga nudi i upravlja osiguranjem, dok povezana pojedinačna osiguravajuća društva prodaju police. Tijekom vremena sustav osiguranja ÖHV-a koji se temelji na odšteti razvio se u mješoviti sustav koji uključuje proizvode koji se temelje na odšteti i indeksu.

Poljoprivrednici

Austrija ima oko 155 000 poljoprivrednih gospodarstava (Austrija za statistiku, 2022.). Ti poljoprivrednici kupuju (subvencionirane) premije osiguranja, a 2016. oko 65 000 aktivnih polica osiguranja [2]. Pokrivenost osiguranjem iznosi gotovo 100 % u hortikulturi; 70 – 75 % za voće i ratarske kulture; i oko 30 % za travnjake i stoku (Sinabell i dr., 2016.).

[1] na snazi od 1955., ali se postupno proširila kako bi uključivala nekoliko rizika osim tuče

[2] Prema Österreichische Hagelversicherung

Čimbenici uspjeha uključuju:

• Komponenta osiguranja na temelju indeksa: Austrijski sustav osiguranja od suše inovativan je jer uključuje dva sustava, tj. osiguranje koje se temelji na odšteti uzimajući u obzir gubitke prinosa i dopunsko osiguranje koje se temelji na indeksu uzimajući u obzir fizičke vremenske čimbenike za dodatnu naknadu. Drugi spoj nudi relativno brzo i brzo sredstvo za poljoprivrednike kako bi dobili naknadu za gubitke prinosa, u usporedbi s proizvodom koji se temelji na odšteti. Naknade osiguranja na temelju indeksa mogu se isplatiti automatski jer se izračun plaćanja temelji na standardnim zabilježenim vremenskim podacima umjesto na složenim procjenama gubitka prinosa. Osim jednostavne, transparentne procjene naknade i brzine plaćanja, niži administrativni troškovi, smanjeni moralni hazard i bolje stanje mentalnog zdravlja poljoprivrednika druge su prednosti proizvoda osiguranja koji se temelje na indeksu umjesto na naknadi štete (Linnerooth-Bayer i Hochrainer-Stigler, 2015.).
• Subvencionirano osiguranje: Činjenica da država pokriva otprilike polovinu troškova premije osiguranja potiče poljoprivrednike da se odluče za osiguranje od suše. Pokrivanje rizika od suše subvencioniranjem osiguranja znači da je državna potrošnja dosljedna tijekom cijele godine, za razliku od znatnih ad hoc iznosa dodijeljenih u okviru upravljanja krizama tijekom nepredvidivih epizoda suše. Osim toga, rizik od suše, koji je prethodno snosila samo vlada isplatom naknade, proizlazi iz programa subvencioniranog osiguranja koji se dijeli s poljoprivrednim stručnjacima, čime se smanjuje pritisak na javne financije i porezne obveznike.  

Ograničavajući čimbenici uključuju sve veće troškove premija za poljoprivrednike i subvencija za premije za državu za portfelje s višestrukim rizikom i više usjeva u kontekstu klimatskih promjena i sve većeg rizika. Poljoprivrednici se suočavaju sa složenim skupom rizika uzrokovanih ne samo vremenskim i klimatskim promjenama, već i promjenama politika i tržištima. Posebno malim poljoprivrednicima može biti teško financirati osiguranje unatoč (velikim) subvencijama. Nestabilnost cijena, potreba da se dohodak poljoprivrednog gospodarstva dopuni ulaznim podacima iz drugih izvora kako bi se ispunili zahtjevi za financiranje ili osiguravanje sukcesije (tj. tko će nastaviti upravljati poslovanjem) primjeri su aspekata koji povećavaju pritisak na mentalno zdravlje poljoprivrednika. Nadalje, mnogi mali poljoprivrednici prednost bi dali proizvodnim rješenjima za upravljanje rizicima (npr. infrastruktura za navodnjavanje radi upravljanja rizikom od suše) u odnosu na druge opcije kao što su osiguranje (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). Međutim, većina poljoprivrednika kombinira mjere koje se temelje na proizvodnji s proizvodima osiguranja, uključujući proizvod osiguranja koji se temelji na više tračnica i naknadi štete (kao što je „AGRAR Universal”) i indeksni proizvod specifičan za sušu, uz diversifikaciju prihoda izvan poljoprivrednog gospodarstva ili pregovaranje o terminskim ugovorima i prodajnoj cijeni (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). Kako bi se odgovorilo na izazove klimatskih promjena, potrebno je dodatno poboljšati vještine poljoprivrednika u području upravljanja rizicima, npr. javnom potporom koja nadilazi financiranje rizika.

Potencijalni troškovi suša za poljoprivredu

Procjena troškova i koristi subvencioniranog sustava osiguranja od suše složena je jer je teško i. predvidjeti pojavu ekstremnih događaja i ii. izmjeriti učinak tih događaja. Ipak, Hochrainer-Stigler i Hanger-Kopp (2017.) predlažu procjenu troška rizika (za kukuruz u Austriji), a time i gospodarske važnosti subvencije za osiguranje od suše u srednjoročnom razdoblju. Usporedbom sadašnjih i budućih vjerojatnosti suša i povezanih troškova izračunali su da bi godišnji trošak za austrijsku državu za financiranje 50 % premija indeksa suše za kukuruz (18 milijuna EUR 2050., u usporedbi s današnjih 13 milijuna EUR) bio oko polovine troška za nadoknadu godišnjih gubitaka prinosa uzrokovanih sušom, tj. fiskalnog rizika za državu (u okviru programa RCP 4.5).

Koristi za državu

Prednosti sustava koji se temelji na osiguranju za državu uključuju sposobnost rada s godišnjim programskim proračunom koji se može izgladiti tijekom fiskalne godine (za razliku od nepredviđenih, ad hoc naknada). Sustav upravljanja poljoprivrednim rizicima koji se temelji na predviđanju i podjeli rizika također omogućuje podjelu rizika s privatnim subjektima.

Koristi za poljoprivrednike

Posljedice poljoprivrednih gubitaka ekonomski utječu na poljoprivrednike i poljoprivredne zajednice, ali mogu imati i snažan utjecaj na njihovo mentalno zdravlje, povećavajući stres, tjeskobu, emocionalne i psihološke poteškoće, što može dovesti do depresije, posttraumatskog stresnog poremećaja i suicidalnih misli. Uvođenjem dodatnog sustava osiguranja, koji se temelji na indeksaciji naknade meteorološkim čimbenicima, pojednostavnjuje se naknada i smanjuju mogući učinci ekonomske nesigurnosti na mentalno zdravlje. Subvencije čine osiguranje od rizika cjenovno pristupačnijim poljoprivrednicima i kao takve mogu dovesti do većeg postotka zaštićenih poljoprivrednika. Budući da je osniva neprofitna organizacija (ÖHV), premija osiguranja nije osmišljena tako da bude profitabilna i stoga bi poljoprivrednicima trebala biti cjenovno pristupačnija od proizvoda osiguranja na privatnom tržištu. Stope prodora proizvoda osiguranja na tržište u Austriji visoke su i obuhvaćaju gotovo 100 % osiguranja u hortikulturi, od 70 % do 75 % za voće i obradivo zemljište te oko 30 % za travnjake i stoku (Sinabell i dr., 2016.). Više od tri četvrtine od 500 ispitanih austrijskih poljoprivrednika izrazilo je potporu javno subvencioniranom sustavu osiguranja od suše, neovisno o tome je li riječ o kombinaciji s naknadama za velike katastrofe koje se temelje na naknadi štete (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). 

Austrijska država sudjelovala je u financiranju osiguranja od suše izmjenom Zakona o subvencijama za osiguranje od tuče (Hagelversicherungsförderungsgesetz) i Zakona o fondu za prirodne katastrofe (Katastrophenfonds) 2016. kako bi se plaćanja ad hoc fonda za katastrofe zamijenila osiguranim rizicima od štete od suše (BMNT, 2017.). Sam fond temelji se na Zakonu o subvencijama za osiguranje od tuče (Hagelversicherungsförderungsgesetz) iz 1955., koji je postupno proširen kako bi uključivao nekoliko rizika osim tuče, uključujući sušu 2016.

Sustav se podupire zajedničkom poljoprivrednom politikom EU-a (ZPP), kojom se vlade potiču na subvencioniranje upravljanja poljoprivrednim rizicima.

U parlamentu su 2016. i 2017. održane rasprave o odobrenju izmjene Zakona o Fondu za prirodne katastrofe i proširenju osiguranja od tuče na druge ekstremne događaje kao što je suša kako bi se ad hoc naknade zamijenile subvencioniranim javno-privatnim sustavom osiguranja od suše.

Sustav osiguranja i dalje postoji, a kontinuirano se razvija, uključujući razvoj osiguranja indeksa suše za nove usjeve, npr. za travnjake 2023., za vinograde 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017., Agrikulturno osiguranje od suše: Austrija kao studija slučaja – informativni članak, Međunarodni institut za primijenjenu analizu sustava, Laxenburg, Austrija. Dostupno na https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Zakon o subvencijama za osiguranje od tuče / Hagelversicherungsförderungsgesetz