Subvencionirano osiguranje poljoprivrednika u Austriji od suše

Očekuje se da će klimatske promjene povećati učestalost i ozbiljnost poljoprivrednih i ekoloških suša (Seneviratne i dr., 2021.). U Europi je rizik od suše posebno izražen u mediteranskoj regiji, ali pogađa i druge regije, uključujući Austriju. U Austriji, regiji sjeverno od Dunava i istočnoj Austriji, u kojoj se nalaze proizvodna polja pšenice, suša će najvjerojatnije snažno pogoditi tu regiju (Kromp-Kolb et al., 2014.).

Austrijska vlada klasificira suše kao događaje male vjerojatnosti i velikog učinka s obzirom na njihovu relativno rijetku pojavu, ali veliko opterećenje (BMNT, 2017.). Procjena vjerojatnosti pojave suše i kvantificiranje posljedica za poljoprivredni sektor složeni su, posebno na nacionalnoj razini. To je zbog specifične prirode utjecaja suše na usjeve, regionalne razine na kojoj dolazi do utjecaja suše i složenosti modela predviđanja rizika.

Upravljanje rizicima od suše dio je općeg pristupa upravljanju rizicima u poljoprivredi. Posljednjih desetljeća u Austriji suše su smanjile prinose kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje, što je poljoprivrednicima uzrokovalo gospodarske gubitke. To je prisililo austrijsku vladu da intervenira ad hoc naknadama kako bi pružila potporu pogođenim poljoprivrednicima. U mnogim se zemljama proizvodi osiguranja za poljoprivredni sektor često temelje na sustavu naknada u skladu s nastalim gubicima, iako su nedavno razvijeni novi sustavi povezani s količinom padalina ili brojem suhih ili vrućih dana (tj. osiguranja koja se temelje na indeksu). Od 1900-ih austrijska vlada nadoknadila je poljoprivredne gubitke uzrokovane sušom fiskalnim i poreznim mjerama te izravnom naknadom (koja je dopunjena tehničkim mjerama kao što su infrastruktura za navodnjavanje i regulatorne mjere kako bi se omogućila veća površina usjeva i razdoblja žetve) iz kompenzacijskog fonda za prirodne katastrofe. Prije svega, vlada je 1992., 1994., 2003. i 2013. potrošila 57, 21, 32 odnosno 35 milijuna EUR kako bi poljoprivrednicima nadoknadila gospodarske gubitke zbog suše (IIASA, 2017.). Zbog sve veće učestalosti i razmjera suša, austrijska vlada razvila je novi pristup upravljanju rizikom od suše. Novim se pristupom postojeći sustav javno-privatnog osiguranja za štete od tuče i mraza kojim se kombiniraju proizvodi na temelju odštete i indeksa proširuje na suše.

Cilj je uvođenja javno-privatnog sustava osiguranja u kojem se kombiniraju proizvodi na temelju odštete i indeksa za štete u poljoprivredi uzrokovane sušom:

1. da poljoprivrednicima osiguraju pravedniju i bržu naknadu štete, što bi trebalo dovesti do toga da poljoprivrednici budu manje ovisni o javnim subvencijama, manje skloni gospodarskim problemima i njihovu utjecaju na mentalno zdravlje te bolje pripremljeni za prevladavanje ekstremnih događaja;
2. uspostaviti financijski instrument za upravljanje rizikom kojim se vladi omogućuje rad s godišnjim proračunom koji se može programirati (u usporedbi s nepredviđenim, ad hoc troškovima) i koji se temelji na kombinaciji javnih sredstava, doprinosa privatnog sektora i plaćanja pojedinačnih poljoprivrednika.

Sustav osiguranja od gubitaka povezanih sa sušom ima dvije istaknute značajke:

1. Sastoji se od novih proizvoda koji se temelje na indeksu i dopunjuju klasične proizvode koji se temelje na odšteti (koji smatraju dokazanim gubitkom prometa ili proizvodnje). Proizvodi koji se temelje na indeksu uzimaju u obzir varijacije u meteorološkom pokazatelju kao što su broj (uzastopnih) dana bez kiše ili količina padalina. Naknada se isplaćuje ako broj mokrih dana ili ukupna količina padalina u unaprijed utvrđenom razdoblju ostane ispod postotka desetogodišnjeg prosjeka za to razdoblje, bez obzira na štetu. Ti proizvodi koji se temelje na indeksu općenito omogućuju bržu isplatu naknada, čime se ranije oslobađa gospodarski pritisak poljoprivrednika i smanjuju učinci na mentalno zdravlje.
   
   
2. To je javno-privatno financirani sustav osiguranja u kojem vlada dijeli troškove rizika s poljoprivrednicima za razliku od naknade za rizik od suše koju financiraju isključivo javna tijela. Država financira 55 % troškova premija osiguranja, čime se nastoji smanjiti ukupni trošak za porezne obveznike i istodobno pružiti potpora poljoprivrednicima. Sustav subvencija za premije omogućuje bolje upravljanje proračunom, kako za vladu tako i za poljoprivredne stručnjake koji su pretplaćeni na osiguranje, koji su manje ovisni o subvencijama i bolje pripremljeni za prevladavanje ekstremnih događaja.

Taj se novi program razvio proširenjem postojećeg sustava osiguranja od tuče i mraza kako bi se pokrili rizici od suše (i oluja), čime je zamijenjen stari ad hoc sustav plaćanja iz Nacionalnog poljoprivrednog fonda za katastrofe za gubitke povezane sa sušom.

U Austriji je većina proizvoda osiguranja povezanih s poljoprivredom povezana s Austrijskim udruženjem za osiguranje tuče (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), udruženjem nekoliko austrijskih osiguravajućih društava koje se temelji na uzajamnosti, tj. poslovnom obliku osiguranja u neprofitnoj organizaciji. ÖHV upravlja fondom osiguranja, dok je prodaja polica odgovornost pojedinačnih osiguravajućih društava. Od 1995. u osiguranje od višestrukih rizika osim tuče uvedeni su i novi rizici; Godine 2000. rizici od suše prvi su put uključeni za odabrane usjeve. Povijesno gledano, ÖHV je nudio samo proizvode koji se temelje na odšteti, kao i njegov glavni proizvod, AGRAR Universal (Agricultural Universal), koji i danas postoji.

Danas su rizici od poljoprivredne suše u Austriji pokriveni klasičnim osiguranjem na temelju prinosa ili odštete, AGRAR Universal, dopunjenim proizvodom na temelju indeksa za dodatnu naknadu.

• AGRAR Universal na temelju odštete osigurava mnoge različite usjeve[1] od dugog popisa rizika, kao što su tuča, mraz, suša, pritisak snijega, oluja i obilne kiše. Kad je riječ o suši, osiguranjem se pokrivaju stvarni gubici uzrokovani sušom ako prinosi po hektaru ostanu ispod utvrđene granične vrijednosti prinosa („Ertragsgrenze”). Zbog složenosti procjene referentnih prinosa za usporedbu gubitaka za travnjake, šećernu repu, vinograde i voćnjake, klasična osiguranja za sušu AGRAR-a nisu dostupna za te usjeve.
• Prvo osiguranje na temelju indeksa, „indeks suše”, uvedeno je za travnjake 2015. To je osiguranje 2016. i 2017. prošireno na kukuruz, ozimu pšenicu i šećernu repu. U budućnosti se mogu dodati i drugi usjevi. Indeks suše uzima u obzir dva najvažnija parametra za štetu od suše: nedostatak kiše i topline. Naknada se isplaćuje ako količina padalina u razdoblju relevantnom za predmetni sustav uzgoja padne ispod utvrđenog postotka desetogodišnje prosječne količine padalina; za toplinu se dodaje dodatna kompenzacija za svaki dan iznad 30 °C tijekom istog razdoblja. Postotak koji je odabrao pretplatnik osiguranja određuje i premiju i plaćenu naknadu.

Sve osigurane osobe ostvaruju korist od 55 % državne subvencije za osiguranje od rizika tuče, mraza, suše, oluja i obilnih ili dugotrajnih kiša u biljnom sektoru[2].

[1] žitarice, krumpir, bundeve za proizvodnju ulja, soja, suncokret, grašak

[2] vidjeti Österreichische Hagelversicherung

Nacionalna i regionalna tijela

U skladu s austrijskim Zakonom o subvencijama za osiguranje Hail (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], u slučaju ekstremnih vremenskih uvjeta savezna vlada mora poljoprivrednom sektoru ponuditi naknadu i premije osiguranja. Austrijska vlada zamijenila je 2016. svoj ad hoc sustav plaćanja za štete povezane sa sušom proširenjem postojećeg javno-privatnog sustava osiguranja od tuče i štete od mraza kojim se kombiniraju proizvodi koji se temelje na odšteti i indeksu kako bi se obuhvatili rizici povezani sa sušom. Taj se pristup financira iz Fonda za prirodne katastrofe (Katastrophenfonds), koji se financira godišnjim porezima na dohodak i povratima na kapital i dobit poduzeća. Potrošnja savezne vlade na subvencije za osiguranje (tj. 27,5 % premija osiguranja) nadopunjuje se subvencijama pokrajinske vlade.

Austrijsko osiguranje tuče (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV je udruženje za uzajamno osiguranje koje je u vlasništvu njegovih ugovaratelja osiguranja i ima neprofitni poslovni oblik („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit”). Udruga nudi i upravlja osiguranjem, dok povezana pojedinačna osiguravajuća društva prodaju police. S vremenom se sustav osiguranja ÖHV-a koji se temelji na odšteti razvio u mješoviti sustav koji uključuje proizvode koji se temelje na odšteti i indeksu.

Poljoprivrednici

U Austriji postoji približno 155 000 poljoprivrednih gospodarstava (Statističkipodaci Austrije, 2022.). Ti poljoprivrednici kupuju (subvencionirane) premije osiguranja, s oko 65 000 aktivnih polica osiguranja u 2016.[2]. Pokrivenost osiguranjem je gotovo 100% u hortikulturi; 70–75 % za voće i ratarske usjeve; i oko 30 % za travnjake i stoku (Sinabell i dr., 2016.).

[1] na snazi od 1955., ali se postupno proširio kako bi uključio nekoliko rizika osim tuče

[2] Prema Österreichische Hagelversicherung

Čimbenici uspjeha uključuju:

• Komponenta osiguranja koja se temelji na indeksu: Austrijski sustav osiguranja od suše inovativan je jer uključuje dva sustava, tj. osiguranje na temelju odštete kojim se uzimaju u obzir gubici prinosa i dopunsko osiguranje na temelju indeksa kojim se uzimaju u obzir fizički vremenski čimbenici za dodatnu naknadu. Drugi spoj poljoprivrednicima nudi relativno jednostavna i brza sredstva za dobivanje naknade za gubitke prinosa, u usporedbi s proizvodom koji se temelji na odšteti. Naknade za osiguranje koje se temelje na indeksu mogu se isplatiti automatski jer se izračun plaćanja temelji na standardnim zabilježenim vremenskim podacima umjesto na složenim procjenama gubitka prinosa. Uz jednostavnu, transparentnu procjenu naknade i brzine plaćanja, niže administrativne troškove, smanjeni moralni hazard i bolje stanje mentalnog zdravlja za poljoprivrednike druge su prednosti proizvoda osiguranja koji se temelje na indeksu u odnosu na proizvode osiguranja koji se temelje na odšteti( Linnerooth-Bayer i Hochrainer-Stigler, 2015.).
• Subvencionirano osiguranje: Činjenica da država pokriva oko polovice troškova premije osiguranja potiče poljoprivrednike da se odluče za osiguranje od suše. Pokrivanje rizika od suše subvencioniranjem osiguranja znači da je državna potrošnja dosljedna tijekom cijele godine, za razliku od znatnih, ad hoc iznosa dodijeljenih u okviru upravljanja krizom tijekom nepredvidivih suša. Osim toga, rizik od suše, koji je prethodno snosila samo vlada isplatom naknade, povezan je sa subvencioniranim sustavom osiguranja koji se dijeli sa stručnjacima u poljoprivredi, čime se smanjuje pritisak na javne financije i porezne obveznike.  

Ograničavajući čimbenici uključuju rastuće troškove premija – za poljoprivrednike – i subvencija za premije – za državu – višerizičnih portfelja i portfelja s više usjeva u kontekstu klimatskih promjena i sve većeg rizika. Poljoprivrednici se suočavaju sa složenim nizom rizika uzrokovanih ne samo vremenskim uvjetima i klimom, već i promjenama politika i tržištima. Osobito malim poljoprivrednicima može biti teško financirati osiguranje unatoč (velikodušnim) subvencijama. Volatilnost cijena, potreba za dopunom prihoda poljoprivrednog gospodarstva ulaznim podacima iz drugih izvora kako bi se zadovoljili financijski zahtjevi ili osiguravanje nasljeđivanja (tj. tko će nastaviti voditi poslovanje) primjeri su aspekata koji povećavaju pritisak na mentalno zdravlje poljoprivrednika. Nadalje, mnogi mali poljoprivrednici prednost bi dali proizvodnim rješenjima za upravljanje rizicima (npr. infrastruktura za navodnjavanje radi upravljanja rizikom od suše) u odnosu na druge mogućnosti kao što je osiguranje (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). Međutim, većina poljoprivrednika kombinira mjere koje se temelje na proizvodnji s proizvodima osiguranja, uključujući osigurateljni proizvod koji se temelji na višestrukoj odgovornosti i odšteti (kao što je „AGRAR Universal”) i indeksni proizvod specifičan za sušu, uz diversifikaciju prihoda izvan poljoprivrednih gospodarstava ili pregovaranje o terminskim ugovorima i prodajnoj cijeni (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). Kako bi se odgovorilo na izazove klimatskih promjena, potrebno je dodatno poboljšati vještine poljoprivrednika u upravljanju rizicima, npr. javnom potporom koja nadilazi financiranje rizika.

Potencijalni troškovi suša za poljoprivredu

Procjena troškova i koristi subvencioniranog sustava osiguranja od suše složena je jer je teško (i) predvidjeti pojavu ekstremnih događaja i (ii) izmjeriti učinak tih događaja. Ipak, Hochrainer-Stigler i Hanger-Kopp (2017.)predlažu procjenu troška rizika (za kukuruz u Austriji), a time i gospodarske težine subvencija za osiguranje od suše u srednjoročnom razdoblju. Usporedbom sadašnjih i budućih vjerojatnosti sušnih događaja i povezanih troškova izračunali su da bi godišnji trošak za austrijsku državu za financiranje 50 % premija za indeks suše za kukuruz (18 milijuna EUR 2050. u usporedbi s današnjih 13 milijuna EUR) bio otprilike polovina troška za nadoknadu godišnje promjenjivih gubitaka prinosa uzrokovanih sušom, tj. fiskalni rizik za državu (u skladu s RCP-om 4.5).

Koristi za državu

Prednosti sustava temeljenog na osiguranju za državu uključuju sposobnost rada s godišnjim programiranim proračunom koji se može izgladiti tijekom fiskalne godine (za razliku od nepredviđenih, ad hoc naknada). Sustav upravljanja poljoprivrednim rizicima koji se temelji na predviđanju i podjeli rizika omogućuje i podjelu rizika s privatnim subjektima.

 Koristi za poljoprivrednike

Posljedice poljoprivrednih gubitaka ekonomski utječu na poljoprivrednike i poljoprivredne zajednice, ali mogu imati i snažan utjecaj na njihovo mentalno zdravlje, povećavajući stres, tjeskobu, emocionalni i psihološki stres, što može dovesti do depresije, posttraumatskog stresnog poremećaja i suicidalnih misli. Uvođenjem dopunskog sustava osiguranja, koji se temelji na indeksaciji naknade meteorološkim čimbenicima, pojednostavnjuje se naknada i smanjuju mogući učinci ekonomske nesigurnosti na mentalno zdravlje. Subvencije čine osiguranje od rizika cjenovno pristupačnijim za poljoprivrednike i kao takve mogu dovesti do većeg postotka zaštićenih poljoprivrednika. Premija osiguranja, koju je stvorila neprofitna organizacija (ÖHV), nije osmišljena tako da bude profitabilna i stoga bi poljoprivrednicima trebala biti pristupačnija od proizvoda osiguranja na privatnom tržištu. Stope prodora proizvoda osiguranja na tržište u Austriji visoke su, s gotovo 100 % pokrivenosti osiguranjem u hortikulturi, između 70 i 75 % za voće i obradivo zemljište te oko 30 % za travnjake i stoku (Sinabell i dr., 2016.). Više od tri četvrtine od 500 ispitanih austrijskih poljoprivrednika izrazilo je potporu javno subvencioniranom sustavu osiguranja od suše, u kombinaciji s naknadama na temelju odštete za velike katastrofe (Palka i Hanger-Kopp, 2020.). 

Sudjelovanje austrijske države u financiranju osiguranja od suše ostvareno je 2016. izmjenom Zakona o subvencijamaza osiguranje od suše ( Hagelversicherungsförderungsgesetz) i Zakona o Fondu za prirodne katastrofe (Katastrophenfonds) kako bi se plaćanja ad hoc fonda za katastrofe zamijenila osiguranim rizicima od štete od suše (BMNT, 2017.). Sam fond temelji se na Zakonu o subvencijama za osiguranje od tuče (Hagelversicherungsförderungsgesetz) iz 1955., koji je postupno proširen kako bi uključivao nekoliko rizika osim tuče, uključujući sušu 2016.

Sustav se podupire zajedničkom poljoprivrednom politikom EU-a (ZPP) kojom se vlade potiču na subvencioniranje upravljanja poljoprivrednim rizicima.

U 2016. i 2017. u parlamentu se raspravljalo o odobrenju izmjene Zakona o Fondu za prirodne katastrofe i proširenju pokrivenosti osiguranjem od tuče na druge ekstremne događaje kao što je suša kako bi se ad hoc naknade zamijenile subvencioniranim javno-privatnim sustavom osiguranja od suše.

Sustav osiguranja i dalje postoji, uz stalan razvoj, uključujući razvoj osiguranja indeksa suše za nove usjeve, npr. za travnjake 2023., za vinograde 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017., Poljoprivredno osiguranje od suše: Austrija kao studija slučaja – informativni članak, Međunarodni institut za primijenjenu analizu sustava, Laxenburg, Austrija. Dostupno na https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Zakon o subvencijama za osiguranje tuče/Hagelversicherungsförderungsgesetz