Privremeno skladištenje poplavnih voda u poljoprivrednim područjima u slivu rijeke Tise – Mađarska

U blizini geografskog središta Europe rijeka Tisa odvodi površinu od 157.218 km2 s oko 14,4 milijuna stanovnika. Na ruti od ukrajinskih karpatskih planina do Dunava u Srbiji Tisa uglavnom prolazi kroz mađarsku Veliku panonsku ravnicu. Topografiju sliva rijeke Tisa karakteriziraju visoki, uski lanci planina koje okružuju prostrane, ravne nizine. Dužinom od 966 km i prosječnim ispustom od 794 m3/s Tisa je najduži i drugi najveći pritok Dunava. Većina ispuštanja nastaje izravno iz oborina, ali postoji doprinos i od otopljenog snijega i od podzemnih voda u tlu. Ozbiljne poplave mogu potjecati iz planina kada kišnica brzo teče niz padine i nakuplja se u nizinskim područjima. Taj je problem s vremenom postao sve ozbiljniji jer su krčenje šuma i prekrivanje tla napredovali, a obrasci oborina promijenili su se zbog klimatskih promjena.

Rijeka i njezine pritoke regulirane su u drugoj polovici 19. stoljeća. Glavna svrha te uredbe bila je povećati površinu poljoprivrednog zemljišta umjesto močvarnih područja, močvara i područja izloženih riziku od redovitih poplava (Borsos i dr., 2018.). Duljina rijeke smanjena je za više od 400 km zbog presijecanja vijugavih dijelova, dok se veličina poplavnog područja smanjila za više od 90 % zbog podizanja nasipa radi zaštite od poplava. Ravnanje rijeka, u kombinaciji s drugim čimbenicima (akumulacija sedimenata u nekim dijelovima rijeka, krčenje šuma, prenamjena zemljišta) uzrokovalo je stalno povećanje vršnih razina poplavnih voda.  Uzimajući u obzir nekoliko povijesnih zabilježenih poplava, vršna razina vode iznosila je 753 cm 1876., 909 cm 1970. i 1040 cm 2000. (Szlávik, 2005.).

Danas je duljina obrambenih nasipa uz Tisu i njezine pritoke u Mađarskoj 2850 km. Područje zaštićeno od poplava iznosi 16 000 km2 od ukupnog slivnog područja Tise u Mađarskoj od 47 000 km2. Kako je vrhunac poplava nastavio rasti tijekom prošlog stoljeća i pol, tako je i visina nasipa. Daljnji porast vršnih razina poplava predviđen je za 21. stoljeće kao posljedica klimatskih promjena, a trenutačna razina nasipa poplava neće biti dovoljna za pružanje odgovarajuće zaštite. Procjenjuje se da je obrana od poplava koja se temelji isključivo na proširenju i jačanju nasipa preskupa. U istraživačkom projektu iz 1999. koji je financirala Svjetska banka procijenjeno je da bi troškovi preostalih radova nadogradnje iznosili 175 milijardi HUF, što odgovara iznosu od 700 milijuna EUR prema deviznom tečaju iz 1999. (Szlávik, 2005.).

U razdoblju od 1998. do 2001. godine na rijeci Tisi dogodila su se četiri ozbiljna poplavna događaja s najvišim vodostajima iznad svih povijesnih vrijednosti. Jedan od događaja (2001.) uključivao je pucanje nasipa i poplavljivanje područja koja su trebala biti zaštićena. Ovaj događaj je jasno dao do znanja da ni visina nasipa, ni njihova snaga nisu adekvatne. Nakon toga pokrenut je četverogodišnji projekt kako bi se istražila valjanost tadašnjih projekcija rizika od poplava (studije VITUKI-jeva Istraživačkog instituta za okoliš i upravljanje vodama, 2006.). U projektu su primijenjene nove metode simulacijskih procesa vremenskih serija te je korištena revidirana povijesna hidrološka baza podataka. Razmotrila je utjecaj nekoliko promjena (u šumskom pokrovu, akumulacijama i nasipu poplava) unutar različitih dijelova rijeka koje prolaze kroz Mađarsku, uključujući i klimatske promjene (Haase et al., 2006.). Ključni zaključak projekta bio je da, u usporedbi s prethodnim projekcijama, postoji povećana nesigurnost i veće očekivane razine vode tijekom poplava. Očekuje se da će se razina vode dodatno povećati kao posljedica klimatskih promjena. U tom je pogledu uočena promjena u obrascu padalina u srednjoj Europi. Čak i bez znatne promjene prosječne količine oborina očekuju se koncentriranije količine oborina s većim količinama ispuštanja (Ungvári, 2022.).

Opći je cilj strategije zaštite od poplava za sliv srednjeg toka rijeke Tise donošenje troškovno učinkovitih mjera. Predložene mjere usmjerene su na osiguravanje odgovarajuće razine zaštite od poplava koja se može nositi s promjenjivim uvjetima riječnog sliva i posljedicama povećanja vršnih tokova. Strategija je osmišljena kako bi se odgovorilo na promjene u lokalnoj klimatskoj varijabilnosti i specifičnim karakteristikama hidrološkog sustava.

Kao prvu reakciju na poplave u razdoblju od 1998. do 2000. vlada je odlučila ubrzati tekući proces jačanja nasipa: prvi plan (Vladina uredba br. 2005/2000) bio je usmjeren na jačanje 740 km nasipa tijekom desetogodišnjeg razdoblja. U drugoj fazi vladina strategija namjeravala je dodatno intenzivirati proces jačanjem dodatnih 550 km nasipa, ali u kraćem razdoblju od pet godina. Radovi su započeli, ali odjednom je program zaustavljen.

Novi zakon osmišljen je 2004. sa širim ciljevima: povećati sigurnost od poplava ponovnom aktivacijom bivših poplavnih područja i upravljanjem viškovima vode, razvojem regija s najnepovoljnijim statusom i poboljšanjem životnih uvjeta u tim regijama.

Novi plan za zaštitu od poplava uključivao je: jačanje postojećih slabih točaka sustava nasipa, obnova kapaciteta otjecanja poplavnog kanala (presjek između nasipa) i dovršetak privremenih spremnika za poplave (poznatih i kao „poljari”) kako bi se dugoročno smanjio vrhunac najvećih poplavnih valova ukupnog kapaciteta od 721 milijun m3. Namjera je bila dati prostor rijeci koristeći poljoprivredne površine kao privremene skladišne rezervoare za obuzdavanje vršnog protoka tijekom ekstremnih događaja. U skladu s tim planom područje koje se upotrebljava u poljoprivredne svrhe u normalnim uvjetima može se na kraju poplaviti (namjerno i u kontroliranim uvjetima) i iskoristiti za privremeno zadržavanje poplavnih voda u slučaju nužde. Ovaj sustav je dizajniran da nadopuni nasipe kako bi se nosili s poplavama s povratnim razdobljem od 100 godina ili više. Omogućuje puferiranje tijekom ekstremnih oborina i smanjenje širenja poplavnih valova, s dosljednim korisnim implikacijama za ublažavanje rizika od poplava. Uspostavljen je mehanizam gospodarske naknade za poljoprivrednike uključene u izgradnju spremnika za zadržavanje vode. Naknada se sastoji od dvije stavke: avansna jednokratna naknada za sve neugodnosti i gubitak vrijednosti povezane s programom te naknada štete na temelju događaja kako bi se nadoknadili mogući gospodarski gubici zbog poplava na poljoprivrednoj površini. Sustav ublažavanja rizika od poplava, koji se temelji na privremenom skladištenju poplavnih voda u poljoprivrednim područjima, pokazao se iznimno učinkovitim u svrhu smanjenja rizika od katastrofa. U njemu su otkriveni i kompromisi za poljoprivrednu proizvodnju pogođenih područja koji se ne mogu u potpunosti nadoknaditi programom naknade.

Prvi polder otvoren je 2009. godine, dok je svih ostalih pet planiranih privremenih rezervoara dovršeno u narednim godinama (2010.-2015.) uz financijsku potporu iz nacionalnih i EU fondova. Jedan od tih poldera uspješno je korišten u poplavnom događaju 2010. godine. Rezultati hidrološkog modeliranja (Ungvári i Kis, 2022.)pokazuju da se istodobnom upotrebom više poldera za velike poplave dodatno ublažavaju rizici u usporedbi s upotrebom jednog poldera. Ista studija upućuje na to da dodavanje više poldera postojećem sustavu može biti učinkovito u smanjenju rizika s prihvatljivim rasponom troškova ulaganja.

Početna svrha plana bila je uključiti široko, multidisciplinarno i višesektorsko sudjelovanje u procesu planiranja strategije. To nije u potpunosti ostvareno u fazi provedbe (Sendzimir i Magnuszewski, 2008.). Projekt ublažavanja poplava osmišljen je s pristupom usmjerenim na minimiziranje količine poljoprivredne površine koja će biti uključena. Na taj su način kreatori politika pokušali minimizirati potencijalne sukobe s poljoprivrednicima i zemljoposjednicima koji bi mogli predstavljati prepreku razvoju projekta. Osmišljavanje i provedbu plana i pravila za upravljanje rezervoarima izradila je središnja vlada (na nacionalnoj razini). Vlada je utvrdila i najprikladnija mjesta za izgradnju spremnika za poplavne vode. Od poljoprivrednika i vlasnika zemljišta koji nisu na odgovarajući način uključeni u izradu strategije zatraženo je da prihvate odluku vlade (koja prima ekonomsku naknadu za moguće gubitke) ili da budu predmet izvlaštenja svojeg zemljišta za javnu uporabu. U tom drugom slučaju, prema intervjuiranim vlasnicima zemljišta, smatralo se da je iznos koji je isplatila vlada u skladu s tržišnom vrijednošću.

Taj je slučaj analiziran u kontekstu projekta EPI-Water , Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (Evaluacija instrumenata gospodarske politike za održivo upravljanje vodama u Europi), koji se financira u okviru Sedmog okvirnog programa EU-a. U okviru ovog projekta osmišljen je sustav naknada koji može bolje zadovoljiti zahtjeve poljoprivrednog sektora i potrebe vlade.

Sudjelovanje dionika smatra se ključnim za projekt EPI-Water. Vlasnici zemljišta i poljoprivrednici koji djeluju u poplavnim područjima te predstavnici regionalne uprave za vode bili su uključeni u razvoj sustava naknade kojim bi se mogli pravednije nadoknaditi gubici za poljoprivredni sektor. U analizi provedenoj u okviru projekta EPI-Water poljoprivrednicima i vladi predložen je instrument gospodarske politike na temelju paušalne naknade isplaćene poljoprivrednicima uvećane za naknadu u slučaju poplava. Prema rezultatima projekta taj bi program, koji zapravo nije proveden, imao nekoliko koristi:

• poboljšana financijska naknada poljoprivrednicima s pomoću programa koji bi se mogao smatrati transparentnijim i pravednijim, čime bi se povećalo javno prihvaćanje strategije upravljanja poplavama;
• Poticaj poljoprivrednicima da smanje količinu vrijednosti izložene poplavama. To bi se moglo postići drukčijom upotrebom poplavnih područja, čime bi se smanjila vrijednost ugroženog usjeva u akumulaciji. Time bi cijeli program dugoročno postao jeftiniji;

Savjetovanja s dionicima provedena tijekom istraživačkog projekta pokazala su da su uključene strane imale različite interese: predstavnici vlade zalagali su se za izmjene usmjerene na poboljšanje programa, dok su poljoprivrednici imali mješovita mišljenja potaknuta svojim specifičnim gospodarskim uvjetima. Međutim, iako iz različitih razloga, obje su strane izrazile skepticizam u pogledu održivosti i provedivosti dugoročnih sporazuma.

Strategija koju je donijela vlada pokazala se iznimno učinkovitom u smislu ublažavanja rizika od poplava jer je dovoljno prilagodljiva i fleksibilna da se može nositi s neizvjesnošću budućih predviđanja klimatskih promjena. Zadržavanje poplavnih voda u utvrđenim privremenim akumulacijama ključno je za smanjenje učestalosti i veličine poplava u nizvodnim područjima, uz znatne koristi za gradove smještene uz rijeku. Nažalost, kao što se često događa u tim slučajevima, nisu svi dionici oduševljeni usvojenim rješenjem. Poljoprivrednici tvrde da nisu dovoljno uzeli u obzir njihova stajališta i perspektive u procesu koji je doveo do toga da vlada koristi njihovo zemljište za privremeno skladištenje poplavnih voda. Vlasnici zemljišta pozvani su da koriste svoju nekretninu za pružanje važne usluge, ali nisu bili uključeni u izradu strategije upravljanja poplavama i povezanih operativnih pravila. Zbog te je činjenice nekoliko dionika prihvatilo mjeru, što je otežalo uspjeh inicijative.

Doista, trenutačnim programom otkriveno je postojanje višestrukih problema, zbog čega je korištenje rezervoara skupo za vladu, a poljoprivrednici i vlasnici zemljišta istodobno su nezadovoljni. Ograničavajući čimbenici uključivali su sljedeća neriješena pitanja o sustavu naknade:

• Naknada štete nije primjerena u usporedbi sa stvarnim iznosom štete. Njime se nadoknađuju gubici prinosa, ali se ne uzimaju u obzir sanacija tla i financijske posljedice zbog poremećaja sezonskog proizvodnog ciklusa. Ti dodatni troškovi posebno su značajni za uzgoj visoke vrijednosti.
• Dugo vrijeme obrade, u nekim slučajevima do jedne godine, za dovršetak postupka naknade.
• Visoka nepredvidljivost troškova sustava naknade tijekom vremena, s mogućim velikim učincima na nacionalni financijski proračun.

Očekuje se da će sve češće buduće poplave, predviđene hidrološkim modelima, povećati štetu nanesenu poljoprivrednom sektoru. To bi moglo pogoršati već osjetljivu raspravu između lokalnih poljoprivrednika i vlade te povećati protivljenje izgradnji novih retencijskih područja.

Korištenje sustava poldera nudi mnoge prednosti u smislu ublažavanja rizika od poplava. Rješenje je lako skalabilno i fleksibilno (aktivacija jednog poldera ili različite kombinacije dvaju ili više poldera), sposobno suočiti se sa širokim rasponom nesigurnosti koji sadrži buduće projekcije ekstremnih poplava.

Doneseno rješenje rezultiralo je ukupnim troškom od oko 260 milijuna EUR. Strategija je provedena uz doprinos iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda.

Provedeno je nekoliko analiza kako bi se procijenili troškovi i koristi odabrane strategije ublažavanja poplava. Rezultati sveobuhvatne ex post analize troškova i koristi (Koncsos 2006.) pokazali su da se provedenim scenarijem sa šest ležišta i bez izmjena postojećeg sustava nasipa znatno smanjuje rizik u usporedbi s polaznim scenarijem (bez intervencije). To predstavlja kompromis između učinkovitosti u smanjenju rizika i relativno niskih početnih troškova ulaganja. U analizi scenarija istaknuto je i da su daljnja ulaganja u infrastrukturu za obranu od poplava gospodarski opravdana.

Ažurirana analiza troškova i koristi provedena 2022. (Ungvári i Kis, 2022.)pokazala je da je upotreba većine spremnika gospodarski opravdana čak i za poplave s razdobljem povrata od 20 do 30 godina. Stoga bi većina spremnika bila korisna čak i ako bi se upotrebljavali s većom učestalošću od izvorno planirane (događaji od 100 godina). Međutim, postavlja se pitanje zadržavanja trenutačne upotrebe zemljišta (s posebnim naglaskom na poljoprivredu) ili njezine dugoročne prilagodbe (prema šumskom području) kako bi se prilagodila novoj i češćoj upotrebi poldera kao spremnika za poplave.

Planirano je da se osmišljene strategije zaštite od poplava integriraju u širi proces regionalnog razvoja. Njime su predviđeni veliki napori u području krajobraza i socijalne rehabilitacije. Te bi mjere trebalo kombinirati s obnovom prirodnog ekosustava regije koju karakterizira složen sustav močvara.

Rješenje za uspostavu privremenih područja za zadržavanje poplavnih voda u skladu je sa zahtjevima Okvirne direktive EU-a o vodama i Direktive EU-a o poplavama. Intervencija donosi strategiju ublažavanja poplava kojom se poštuju prirodni ekosustavi i prirodna hidrodinamika. Međutim, budući da je velik dio sliva rijeke Tise namijenjen poljoprivredi, dodatna ograničenja proizlaze iz provedbe zajedničke poljoprivredne politike i njezina sustava subvencija koji utječu na odluke zemljoposjednika.

Programi naknada za poljoprivrednike uspostavljeni su pravnim aktom. Međutim, njegova provedba dovela je do znatne nesigurnosti u pogledu postupka poljoprivredne proizvodnje, što je dovelo do povećanja izravnih troškova i oportunitetnih troškova za poljoprivrednike.

Strategija zaštite od poplava s realizacijom šest retencijskih područja provedena je u razdoblju od 2009. do 2015. godine. Dodatno područje zadržavanja vode uz rijeku Tisu uspostavljeno je 2022.

Planirano je da područja zadržavanja vode traju više od 100 godina.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Smanjenje rizika od poplava učinkovitom uporabom poldera s najvećom poplavom: Studija slučaja o rijeci Tisi

Ungvári, G, 2022. Kombiniranje ublažavanja rizika od poplava i sekvestracije ugljika radi optimizacije programa održivog upravljanja zemljištem: Iskustva iz srednjeg dijela mađarske rijeke Tise.

EPIWATER rezultat 4.2. WP4 EX-ANTE Studije slučaja Poplave i sječa vode u slivu rijeke Tise (Mađarska)