Prilagodba planova upravljanja poplavama

Prema Europskoj agenciji za okoliš, posljedice pluvijalnih, riječnih i obalnih poplava u Europi općenito će se pogoršati zbog povećanja intenziteta i učestalosti poplava uzrokovanih klimatskim promjenama (EEA, 2016., 2020.) Do 2050. u scenariju uobičajenog poslovanja moglo bi doći do gotovo peterostrukog povećanja godišnjih gospodarskih gubitaka uzrokovanih poplavama u Europi (SWD(2019) 439).

Poplave mogu biti uzrokovane: i. obilnim padalinama ili otopljenom vodom, kada je kapacitet infiltracije tla premašen; ii. rijekama, kada ispuštanja nadmašuju kapacitet vodotoka i izlaza vode iz uobičajenih riječnih korita, šireći se kopnom; iii. ili olujama odgovornima za obalne poplave. Očekuje se da će klimatske promjene povećati učestalost i razmjere ekstremnih oborina, povećati prosječne i ekstremne temperature (koje su važne za led i topljenje snijega), povećati razinu mora i pojačati oluju s negativnim učincima na ekstremne razine mora, čime će se dodatno pogoršati rizik od poplava. S druge strane, prenamjena zemljišta i antropološki pritisak na rijeke dosljedno utječu na prirodni kapacitet zadržavanja i odvodnje njihovih slivnih područja. To bi se moglo odraziti na znatno povećanje površinskog otjecanja, a time i na vršno ispuštanje rijeka, za koje se očekuje da će se povećati u različitim dijelovima sjeverozapadne Europe (Blöschl i dr., 2019.). U niskim obalnim područjima istodobno pojavljivanje visoke razine mora i oborina koje dovode do velikog otjecanja može uzrokovati složene poplave (Bevaqua i dr., 2019.).

Posljednjih godina upravljanje poplavama prešlo je s čiste zaštite od poplava na integrirano upravljanje rizicima od poplava. U Europi se ta promjena odražava u Direktivi EU-a o poplavama, koja će se provesti u koordinaciji s Okvirnom direktivom EU-a o vodama. Direktivom o poplavama od država članica zahtijeva se da izrade planove upravljanja rizicima od poplava u skladu s planovima upravljanja riječnim slivovima iz Okvirne direktive o vodama. U tom se procesu zemlje pozivaju da procijene rizik od poplava na razini riječnog sliva, sastave karte područja podložnih poplavama i obavijeste lokalne zajednice o tim rizicima. Karte rizika od poplava moraju obuhvaćati zemljopisna područja koja bi mogla biti poplavljena u slučaju događaja s niskim (scenarij ekstremnih događaja), srednjim (npr. područja s povratnim razdobljem ≥ 100 godina) i velikom vjerojatnošću. Za svaki od tih događaja procjena bi trebala pružiti uvid u prostorni opseg poplave, razinu vode i brzinu protoka vode. Karte rizika od poplava također su vrlo korisne za obavješćivanje dionika o izloženosti i osjetljivosti područja podložnih poplavama.

Očekuje se da će planovi upravljanja rizicima od poplava obuhvatiti sve relevantne aspekte upravljanja rizicima, s naglaskom na prevenciji, zaštiti, pripravnosti te srednjoročnom i dugoročnom planiranju, uzimajući u obzir značajke određenog riječnog sliva ili podsliva kojima se bave. U planovima upravljanja rizicima od poplava može se razmotriti kombinacija zelenih i sivih mjera kako bi se ublažila pitanja povezana s poplavama na razini riječnog sliva. Tradicionalna rješenja za zaštitu od poplava (siva) uključuju brane, nasipe, kanale, obranu od olujnog vala i barijere općenito. Planovi upravljanja rizicima od poplava mogu uključivati i promicanje zelenih mjera, uključujući: prakse održivog korištenja zemljišta, upravljanje povlačenjem iz područja podložnih poplavama, poboljšanje zadržavanja vode očuvanjem i prekvalifikacijom poplavnih područja i močvarnih područja te kontrolirano poplavljivanje određenih područja u slučaju poplava. Važna rješenja kojima se može smanjiti izloženost ljudi i imovine poplavama uključuju i podizanje svijesti, rano upozoravanje i upotrebu sustava osiguranja.

Za provedbu Direktive EU-a o poplavama potrebno je uspostaviti mehanizme sudjelovanja javnosti kako bi se osiguralo sudjelovanje građana u ciklusu upravljanja poplavama. Sve procjene, karte i planovi izrađeni u skladu s direktivama o poplavama i Okvirnoj direktivi o vodama moraju se staviti na raspolaganje javnosti i učitati u zajednički digitalni repozitorij WISE, kojim upravlja Europska agencija za okoliš.

U planovima upravljanja rizicima od poplava poziva se na doprinos različitih razina institucija (nacionalnih i regionalnih) i velikog skupa nadležnosti. Upotrijebljeni su razni kanali za savjetovanje s javnošću i dionicima te je općenito velik broj dionika bio uključen u pripremu prvih planova upravljanja rizicima od poplava (koji su trebali biti dovršeni do 2015.). Među relevantnim dionicima vrlo je važno i sudjelovanje privatnih subjekata jer provedba mjera predviđenih planovima upravljanja poplavnim rizicima vrlo često izravno ili neizravno utječe na privatne nekretnine.

U nekim je slučajevima provedba Direktive o hrani bila korisna za poboljšanje i jačanje nedostatka koordinacije i suradnje među različitim sektorima (npr. zaštita od poplava, planiranje u hitnim slučajevima, civilna zaštita, prostorno planiranje, osiguranje, obnova rijeka), donositeljima odluka i dionicima koji djeluju na različitim prostornim razinama. Unatoč tako važnim naporima, nedostatak koordinacije među različitim temama, a posebno između planova upravljanja poplavnim rizicima i nacionalnih strategija ili planova prilagodbe, i dalje je važan nedostatak u podijeljenom upravljanju rizikom od poplava.

Kao rezultat postupka mapiranja poplava mapirana je i procijenjena ranjivost velikog broja europskih vodotoka i obalnih područja, čime je stečeno vrlo korisno znanje za upravljanje područjima sklonima poplavama. Međutim, u prvom ciklusu planova upravljanja poplavnim rizicima pluvijalni rizik od poplava (zbog obilnih padalina koje premašuju kapacitet infiltracije tla) nije se smatrao jednako relevantnim te je njegova procjena bila manje detaljna u usporedbi s procjenom rizika riječnih i obalnih područja.

Dostupnost podataka te ljudski i financijski resursi potrebni za provedbu postupka mapiranja i procjene poplava, uzimajući u obzir i projekcije klimatskih promjena, među glavnim su ograničenjima kad je riječ o planovima upravljanja poplavnim rizicima.

U Direktivi o poplavama kao jedinica upravljanja donosi se ljestvica riječnih slivova te se primjenjuje višerazinski pristup utvrđivanju ciljeva i standarda, što je pozitivan atribut za prilagodljivo upravljanje, posebno s obzirom na klimatske promjene. Međutim, nedostatak odgovarajućih instrumenata formalno ugrađenih u pravni sustav kojima se podupire mehanizam suradnje mogao bi ograničiti prekograničnu suradnju. Osim toga, razlike u pravnim okvirima, političkim stajalištima o upravljanju rizicima od poplava te gospodarskim, socijalnim i fizičkim okruženjima mogu otežati pravilnu koordinaciju i suradnju među ljestvicama.

Priprema plana upravljanja rizicima od poplava obično slijedi šestogodišnji ciklus planiranja, što zahtijeva uključivanje širokog raspona stručnjaka, uključujući planere za kopno i obalu, hidrologe, modelere, znanstvenike u području okoliša, inženjere itd. Napori u pogledu resursa i vremena koje treba posvetiti izradi plana ovise o opsegu analize, strateškim ciljevima plana i dostupnosti podataka i alata za njihovu analizu. S obzirom na njegovu važnost, posebna sredstva moraju biti namijenjena i uključivanju dionika i savjetovanju s njima.

Direktivom EU-a o poplavama od država članica zahtijeva se da procijene jesu li područja u blizini vodotoka i obala izložena riziku od poplava, da mapiraju opseg poplava, imovinu i ljude izložene riziku u tim područjima te da poduzmu odgovarajuće i koordinirane mjere za smanjenje tog rizika od poplava. Direktivom se od država članica zahtijeva i da uzmu u obzir učinke klimatskih promjena na razmjere, učestalost i lokaciju poplava te da ih stoga uključe u procjenu rizika od poplava, zaštitu, prevenciju i pripravnost.

Osim u samim planovima upravljanja poplavnim rizicima, učinci klimatskih promjena i dugoročnih kretanja na pojavu poplava dio su dvaju prethodnih koraka u postupku planiranja i zahtjeva za izvješćivanje: i u preliminarnoj procjeni rizika od poplava i u kartama opasnosti i rizika od poplava trebalo bi jasno navesti kako su klimatske promjene uključene (ili ne) u mapirane scenarije.

Direktiva o poplavama provodi se u koordinaciji s Okvirnom direktivom o vodama, posebno koordinacijom planova upravljanja poplavnim rizicima i planova upravljanja riječnim slivovima te koordinacijom postupaka sudjelovanja javnosti u pripremi tih planova. Objema direktivama jačaju se prava javnosti na pristup tim informacijama i pravo glasa u postupku planiranja. Kako bi se poduprla ta koordinacija izrađen je zaseban dokument sa smjernicama „Upravljanje riječnim slivovima u kontekstu klimatskih promjena”.

Priprema plana upravljanja poplavnim rizicima temelji se na trima glavnim koracima svake dvije godine: i. preliminarnoj procjeni poplavnih rizika (PFRA); ii. mapiranju opasnosti od poplava i rizika od poplava; iii. izradi planova upravljanja poplavnim rizicima (FRMP). Vrijeme provedbe plana uvelike ovisi o postavljenim ciljevima i povezanim utvrđenim mjerama.

Planovi upravljanja poplavnim rizicima moraju se revidirati svakih šest godina u skladu s Direktivom o poplavama. Kad je riječ o provedbi, trajanje posebnih mjera uključenih u planove ovisi o tipologiji mjere, koja se razlikuje od mjeseca do desetljeća.