Samstarfsverkefni opinberra aðila og einkaaðila um aðlögun og viðhald grunnvirkja og þjónustu

Loftslagsbreytingar skapa vaxandi áskoranir fyrir innviði. Það mun hafa áhrif á allar gerðir grunnvirkja, þar á meðal orku, flutninga og vatn. Sem dæmi má nefna dykes, sem gæti ekki staðist vaxandi vatnsborð; hafnir sem gætu verið inundated, vegi og járnbrautir sem gætu verið ekki lengur aðgengileg, flutningaþjónustu sem gæti verið endurskipulögð. Þetta gerist bæði vegna hægfara atburða og skyndilegra öfgaatburða og gæti leitt til hærri kostnaðar. Samkvæmt OECD, World Bank and UN Environment analysis (Infrastructure for a climate resilient future, 2024), er árleg fjárfesting upp á 6,9 trilljónir bandaríkjadala (um 6,6 trilljónir evra) í innviðum nauðsynleg fyrir árið 2030 til að tryggja að innviðafjárfesting sé í samræmi við heimsmarkmiðin um sjálfbæra þróun og Parísarsamninginn.

Þar sem opinber fjármögnun til aðlögunar að loftslagsbreytingum er takmörkuð eru fjárfestingar einkaaðila og sérþekking, þ.m.t. fjármögnun með samstarfslíkönum opinberra aðila og einkaaðila (PPP), lykilatriði í aðlögun innviða að loftslagsbreytingum. Stjórnvöld geta einnig samið við einkafyrirtæki um að veita tiltekna opinbera þjónustu til að viðhalda loftslagsþolnum innviðum til lengri tíma litið. Enn fremur er einkafjárfestum heimilt að styðja náttúrumiðaðar lausnir ef fjármögnun þeirra er hindrun á víðtækri framkvæmd þeirra.

Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) skilgreinir jafnvirðisgildi sem „langtímasamningsbundið fyrirkomulag milli hins opinbera og einkaaðila þar sem hið síðarnefnda afhendir og fjármagnar opinbera þjónustu með því að nota fjármagnseign og deilir tengdri áhættu“.

Helsti munurinn á jafnvirðisgildi og hefðbundnum fjármögnunarlíkönum er áhættuhlutdeild milli hins opinbera og einkaaðila. Að meginreglu til ætti að úthluta áhættu í jafnvirðisgildisverkefni til þess aðila sem best hentar til að stjórna henni, með það að markmiði að ná sem bestu jafnvægi milli áhættuskiptingar og bóta fyrir áhættuberandi aðilann. Einkaaðili er oft ábyrgur fyrir áhættu í tengslum við hönnun, smíði, fjármögnun, rekstur og viðhald innviða, en opinber samstarfsaðili tekur venjulega á reglugerðum og pólitískum áhættum. Venjulega felur jafnvirðisgildi einnig í sér að draga tekjur frá skattgreiðendum og/eða notendum í hagnaðarskyni á gildistíma jafnvirðisgildissamningsins.

Jafnvirðisgildi eru lykilatriði til að virkja fjármögnun einkageirans til að brúa fjármögnunarbil í aðlögunaraðgerðum. Þeir verða að vera seigir við loftslagsbreytingar og vinna að því að byggja upp seiglu samfélaganna sem þeir þjóna. Þátttaka einkageirans getur leitt, umfram fjárfestingargetu og fjármál, nýstárlega hugsun og nýja sérþekkingu.

PPP fyrir aðlögun að loftslagsbreytingum getur þó verið áskorun vegna mjög óvissra framtíðarskilyrða. Þetta getur komið í veg fyrir stofnun PPS, þar sem þeir þurfa ákveðna fyrirsjáanleika til að laða að fjárfestingu og fjármál. PPS milli fyrirtækja og sveitarfélaga er hægt að birta sem hluta af samfélagslegri ábyrgð fyrirtækja (CSR) fyrirtækja, til að grípa til sameiginlegra aðgerða til aðlögunar borga að loftslagsbreytingum. Árangursrík dæmi hafa verið sýnd af LIFE CITYAdaP3 verkefninu sem miðaði að því að virkja einkageira ESB til að fjármagna þéttbýlisaðlögun. Opinber einkarekin samstarfsmiðstöð Alþjóðabankans veitir skrá yfir úrræði til að hanna og innleiða loftslagsþolnar jafnvirðisgildi.

Eins og er er að hve miklu leyti hagsmunaaðilar taka þátt í samningsbundnu jafnvirðisgildi undirliggjandi þáttur (Nederhand and Klijn, 2019) í því að ljúka þessum verkefnum með fullnægjandi hætti. Almennt er þörf á að greina hlutverk hagsmunaaðila í verkefninu sjálfu (t.d. þróun grunnvirkja) og hlutverk þeirra við að koma á jafnvirðisgildi. Hagsmunaaðilar eru meðal annars þeir sem eru formlegir meðlimir PPP og sem stjórna beint fjármagni og þeim sem, þrátt fyrir að vera „ytri“ við verkefnið, verða fyrir beinum áhrifum af því og hafa áhuga á árangri þess ( Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Sumar rannsóknarniðurstöður benda til þess að jafnvirðisgildi geri umhverfi hagsmunaaðila flóknara til að stjórna, vegna þátttöku margra tengsla í innkaupakerfi jafnvirðisgildis. Þetta getur skapað hugsanlega hagsmunaárekstra eða mismunandi væntingar hagsmunaaðila sem taka þátt í verkefnum um jafnvirðisgildi. Léleg stjórnun á samskiptum hagsmunaaðila leiddi til einnar af helstu ástæðunum fyrir bilun PPP verkefna í alþjóðlegu samhengi (Jayasuriya et al., 2020). Þrátt fyrir að kvartað hafi verið yfir skorti á rannsóknum á stjórnun hagsmunaaðila innan jafnvirðisgildis eru mikilvægir þættir til að koma í veg fyrir átök í verkefnum jafnvirðisgildis þegar þekktir. Dæmi um þetta eru víðtækt samráð, að samþykkja og setja skýrar reglur um samþykkt markmið og skilgreina hlutverk og ábyrgð opinberra aðila og einkaaðila. Lykilþættir árangursríkrar stjórnunar hagsmunaaðila eru teknir saman í PPP samningsstjórnunartólinu í Global Infrastructure Hub og Alþjóðabankanum (3. kafli ). Tólið inniheldur leiðbeiningar um stjórnun tengsla við einkafyrirtæki PPP, við aðra einkaaðila hagsmunaaðila, við endanlega notendur, fyrirtæki og samfélagið og við opinberar stofnanir.

Jafnvirðisgildi bjóða upp á möguleika til að skila opinberum innviðum og þjónustu til að laga sig að loftslagsbreytingum á skilvirkan hátt. Velgengni þeirra lamir á nokkrum lykilþáttum.

• Skýrt skilgreint verksvið, markmið og afhendingar veita traustan grunn.
• Framkvæmd árangursríkra PPP verkefna krefst umtalsverðrar stjórnunargetu. Þetta er einungis hægt að tryggja með viðeigandi stofnana- og lagaramma og langvarandi reynslu af framkvæmd jafnvirðisgildisverkefna. Þar að auki eru skilvirkir stjórnunarrammar með skýrum hlutverkum, ábyrgð og ákvarðanatökuferli nauðsynlegir fyrir árangur jafnvirðisgildis.
• Skilvirk áhættuúthlutun, þar sem áhættu er deilt jafnt á milli opinbera geirans og einkageirans, skiptir sköpum fyrir hagkvæmni verkefnisins. Þetta gæti einnig verið krefjandi þáttur þar sem áhættan gæti breyst með tímanum vegna loftslagsbreytinga.
• Að stuðla að sterkum samstarfstengslum milli samstarfsaðila er nauðsynlegt fyrir árangursríka framkvæmd verkefnisins auk þess að tala í einni rödd við hagsmunaaðila sem verða fyrir áhrifum.
• Traust fjármálakerfi, þ.m.t. viðeigandi áhættustýringaráætlanir, eru í fyrirrúmi til að laða að fjárfestingar einkaaðila.
• Notkun MRE aðferða getur gert kleift að fylgjast með skilvirkni ráðstafananna og aðlaga áframhaldandi verkefni og búa til lærdóm af framtíðarverkefnum. Stjórnun á frammistöðu einkaaðila í PPP verkefni er sérstaklega mikilvægt: Tryggja skal að nægilegt fjármagn sé veitt og að lykilframmistöðuvísar séu auðkenndir með skýrum hætti. Ítarlegar leiðbeiningar um eftirlit með frammistöðu er að finna í PPP samningsstjórnunartæki Global Infrastructure Hub og Alþjóðabankans (3. kafli).

Áskoranir tengdar jafnvirðisgildi eru pólitískur óstöðugleiki, efnahagssamdráttur og flókin regluverk sem geta haft veruleg áhrif á framkvæmd verkefnisins (t.d. tímalínur, kostnaður). Ófullnægjandi skilningur einkafjárfesta á reglum og eiginleikum hins opinbera og öfugt getur hindrað þróun og framkvæmd verkefna. Að auki getur neikvæð hagsmunaaðila / opinber skynjun og viðnám gegn einkavæðingu skapað hindranir.

Hefðbundin verkefni er hægt að skipta í fullt til að laða að fleiri bjóðendur. PPP verkefni krefjast lágmarksstærðar til að réttlæta kostnað við innkaup og auðvelda stærðarhagkvæmni sem þarf til að auka skilvirkni í rekstri og viðhaldi. Hins vegar getur mjög mikið umfang hugsanlegra verkefna stundum dregið úr samkeppni, þar sem fá fyrirtæki hafa almennt fjármagn til að leggja fram tilboð. Með mjög hár-gildi samninga, aðeins lítill fjöldi rekstraraðila, kannski eins og fáir eins og einn, eru fær um að bjóða allar vörur eða þjónustu óskað. Þetta gæti komið samningsyfirvaldinu í ósjálfstæði (Endurskoðunarréttur Evrópusambandsins, 2018).

Til að sigrast á þessum áskorunum er mikilvægt að vandað sé til áætlanagerðar, skilvirkrar áhættustjórnunar og öflugrar þátttöku hagsmunaaðila. Með því að takast á við þessa þætti geta ríkisstjórnir og einkaaðilar aukið líkurnar á árangursríkum aðlögunarverkefnum PPP sem skila verðmætum fyrir peninga og bæta opinbera þjónustu.

Jafnvirðisgildi geta boðið upp á tvískipta nálgun á hvaða aðlögunarverkefni sem er. Annars vegar flýta þeir fyrir afhendingu verkefna með því að nýta skilvirkni einkageirans og fjármagn. Á hinn bóginn geta PPP kynnt nýstárlegar lausnir og hugsanlega bætt þjónustugæði. Jafnvirðisgildi heimilar fjármögnun verkefna sem annars væru ekki framkvæmanleg vegna takmarkana í opinberum fjárlögum.

Hins vegar eru þessir kostir á kostnað. Kostnaður við verkefni eða viðhald fer oft yfir hefðbundin líkön hins opinbera vegna hagnaðarhlutfalls einkageirans. Margbreytileiki samningaviðræðna og langtímaskuldbindingar fyrir stjórnvöld eru verulegir gallar. Að auki gæti flutningur tiltekinnar áhættu til einkageirans leitt til ófyrirséðra áskorana og árekstra milli opinberra aðila og einkaaðila.

ESB stjórnar PPP með því að nota tilskipanir, sem innleiða og auka við meginreglur og frelsi sem komið er á fót með ESB-samningum. Þessar tilskipanir miða að því að gera útboðsferli opinberra innkaupa gagnsæ og opin öllum birgjum innan ESB. Þess vegna geta þessir birgjar boðið þjónustu sína og vörur til opinberra yfirvalda alls staðar á innri markaði ESB.

Í mars 2014 voru tvær tilskipanir ESB sem varða jafnvirðisgildi samþykktar af ESB á sviði innkaupa: sérstaklega, opinber innkaup og sérleyfi. Tilskipun um opinber innkaup (2014/24/ESB) og sérleyfistilskipunin (2014/23/ESB) sem endurspegla vilja ESB til að setja nánari reglur um sérleyfi (Evrópski fjárfestingarbankinn, 2016). Báðar tilskipanirnar þarf að taka upp í landslög. Raunveruleg framkvæmd jafnvirðisgildis er einnig takmörkuð af innlendum eða svæðisbundnum lagaramma. Þau geta komið á sértækum reglum um samninga, takmarkanir á gildissviði og mismunandi tegundir tengsla milli hins opinbera og einkageirans.

Tímaramminn til að setja upp jafnvirðisgildi getur verið mjög breytilegur, allt eftir nokkrum þáttum:

• Flókið verkefni: Stærri og flóknari verkefni taka náttúrulega lengri tíma að semja um og framkvæma.
• Eftirlitsumhverfi: Skýr og skilvirk regluverk getur flýtt fyrir ferlinu.
• Málsmeðferð við opinber innkaup: flækjustig opinberra innkaupaferla getur haft áhrif á tímalínur.
• Færni í samningaviðræðum: Skilvirkar samningaviðræður milli opinberra aðila og einkaaðila geta hraðað ferlinu.
• Efnahagsleg skilyrði: efnahagslegir þættir geta haft áhrif á framboð á einkafjármögnun og hagkvæmni verkefna.

Að setja upp PPP getur tekið um það bil tvö til fimm ár eða jafnvel lengur.

PPS eru yfirleitt langtímasamningar. Það fer eftir tegund verkefnis sem er stjórnað af PPP, líftími er á bilinu 20 til 30 ár, en getur verið lengri eða styttri eftir því hvaða verkefni er um að ræða. Jafnvirðisgildi ná ekki aðeins yfir byggingaráfanga a grunnvirkis. Það nær einnig til reksturs þess og viðhalds, þar sem þeir ná efnahagslegri ávöxtun með notendagjöldum eða ríkisgreiðslum.