Hagræðing blöndu af fjármögnun einkaaðila og hins opinbera til að hrinda í framkvæmd ráðstöfunum til aðlögunar loftslags í Malmö

Malmö er að upplifa neikvæð áhrif loftslagsbreytinga vegna hækkandi hitastigs og mikillar úrkomu. Þar af leiðandi hefur borgin þurft að takast á við ýmis flóð vandamál frá því snemma á tíunda áratugnum. Vandkvæðasta málið hefur verið tíð yfirfall fráveitukerfa, sem m.a. var fjallað um með sjálfbærri hönnun fyrir ársfjórðunginn Augustenborg, með samstarfi hagsmunaaðila. Í lok tíunda áratugarins stóð Malmö frammi fyrir miklum efnahagslegum breytingum. Efnahagur borgarinnar var jafnan háður skipasmíða- og stóriðjuiðnaði. Lokun skipasmíðastöðvarinnar vegna fjármálakreppu gaf tækifæri til að umbreyta hagkerfinu á staðnum. Borgin hefur því ákveðið að skipta úr iðnaðarborg yfir í sjálfbæra og þekkingarmiðaða borg. MAlmö hefur nokkrum sinnum verið viðurkennt sem leiðandi í loftslagsbreytingum og hefur verið álitið sjálfbærasta sveitarfélag Svíþjóðar fimm sinnum frá árinu 2010. Enn, borgin heldur áfram að bæta með því að takast á við stærstu áskoranir sínar í dag. Cloudburst aðlögun, félagslegur ójöfnuður og húsnæðishalli.

Efnahagsleg breyting leiddi til stórra innri verka innan sveitarfélagsins á tíunda áratugnum og metnaður til að gera þrjár stórar fjárfestingar; Eyrarsundsbrúin tengir Malmö til Kaupmannahafnar árið 2001, stofnun Háskólans í Malmö árið 1998 og enduruppbyggingu Vesturhafnar síðan 2001.The Western Harbour hverfi var að þróa sem dæmi um sjálfbæra þéttbýlisþróun. Með tilliti til loftslagsaðlögunar fól þetta meðal annars í sér þann metnað að búa til hverfi sem er skýjað viðnámsþolið. Hins vegar gerði borgin sér grein fyrir því að raunveruleg uppbygging héraðsins lá í höndum verktaki. Borgin hefur því ákveðið að þróa samstarfsferli hagsmunaaðila þar sem þeir gætu leitt til sjálfbærra markmiða borgarinnar, en í raun ekki fjármögnun uppbyggingar á þróuninni. Það gerir borginni kleift að bera kennsl á þær ráðstafanir sem þörf er á frekari fjármögnun opinberra aðila og þar með ákjósanlegri blöndu af fjármagni frá hinu opinbera og einkaaðila til að ná fram sjálfbærri þéttbýlisþróun.

Malmö borg hefur ákveðið að ná markmiðum sínum um sjálfbærni (þ.m.t. aðlögun að loftslagsbreytingum) með því að einbeita sér að sköpun með einkaframleiðendum með því að skipuleggja svokallaða "samstarfsferli hagsmunaaðila". Þetta gerir kleift að blanda af einkareknum og opinberum fjármálum. Aðferðin felur í sér að hefja viðræður við einkaaðila frá upphafi þéttbýlisþróunarferlis. Með samræðunni er sjálfbært þéttbýlisþróunarlíkan stofnað fyrir tiltekið svæði. Með þessum hætti tryggir borgin að markmið um sjálfbærni taki mynd af uppbyggingu þéttbýlisins án þess að bera fjárhagslega ábyrgð á framkvæmd hennar. Að auki getur borgin greint með viðræðum hvort þörf sé á frekari (opinberum) fjármögnun til að ná fram meiri umhverfisstöðlum. Dæmi um það er að græn þök eru framkvæmd í vesturhöfn þar sem Malmö fékk fjármagn frá landinu. Viðræðurnar veita borginni góða tilfinningu fyrir umhverfismarkmiðum framkvæmdaraðilanna. Þegar borgin telur að ná þurfi meiri metnaði getur hún ákveðið að sækja um styrki inn í umræðuna.

Samstarf hagsmunaaðila hefur verið hluti af stórum þéttbýlisþróunarverkefnum í Malmö síðan snemma á tíunda áratugnum. Samstarfsferli hagsmunaaðila samanstendur að jafnaði af röð funda og vinnufunda. Ferlið sparkar burt með sameiginlega rannsókn ferð. Í kjölfarið fylgir röð vinnustofa þar sem borgin býður upp á efni sem fer eftir þeim markmiðum sem sett hafa verið um sjálfbærni. Almennt hefur borgin frumkvæði að því að hefja samstarfið. Þessi þátttaka minnkar með tímanum þegar hagsmunaaðilar taka við frumkvæði fundanna. Samstarfsferlinu lýkur formlega þegar þéttbýlisþróun er lokið. Í sumum tilvikum héldu einkahagsmunaaðilar áfram samstarfi sínu að eigin frumkvæði þegar formlegu samkomulagi lauk.

Western Harbour er dæmi um þéttbýlisþróunarverkefni í Malmö þar sem samstarf hagsmunaaðila var nýtt. Þessi fyrrum brúnvöllur var endurbættur í sjálfbæra "umhverfisborg". Þróunin felur í sér bæði loftslagsaðlögun og mildandi aðgerðir. Dæmi um ráðstafanir til aðlögunar er að beita grænum þökum, grænum svæðum og aðgerðum til að stjórna stormvatni. Hver verktaki fylgir þróunarsvæðinu sem annaðhvort landeigandi eða kaupandi var beðinn um að taka þátt í samstarfi hagsmunaaðila. Að auki bauð borgin öðrum hagsmunaaðilum að því er varðar sjálfbærnimarkmið verkefnisins, orkufyrirtækið E.on (áður Sydkraft), sænska orkustofnunin og háskólinn í Lundi.

Ferlið við þátttöku hagsmunaaðila er breytilegt fyrir hvert verkefni. Hvert verkefni samanstendur af mörgum áföngum. Eitt af fyrstu verkefnum í Vesturhöfn sem samanstendur af húsnæðisþróun voru eftirfarandi áfangar:

• 1. áfangi: Þessi áfangi fól í sér hönnun á gæðaáætlun sem samanstóð af ströngum viðmiðum um sjálfbærni. Leiðbeiningarnar voru þróaðar ásamt úrvali forritara.
• 2. áfangi: Þessi áfangi snerist um viðræður við hagsmunaaðila. Það fól í sér alla einkaaðila verktaki fest á svæðið sem kaupanda eða eiganda lands. Með viðræðunum þróaði samstarf hagsmunaaðila 5 til 6 sjálfbærnimarkmið fyrir svæðið.
• 3. áfangi: Þegar þróun er byggð er gerð mat til að athuga hvort verktaki hafi staðið við loforð sín frá fyrri tveimur áföngum.

The Quality Program er skjal þróað sérstaklega fyrir Western Harbour málið. Skjalið innihélt sameiginlegan grundvöll fyrir forritara, lágmarksgæðastig og kröfur um arkitektúr, landslag, orku, vatn, meðhöndlun úrgangs og líffræðilega fjölbreytni. Í henni var sett fram viðmiðunarreglur sem voru þróaðar ásamt öllum hagsmunaaðilum til að tryggja að ströngum umhverfisstöðlum væri viðhaldið. Verkefnið var þróað með nokkrum fundum sem kallast "Creative Dialogue" til að leggja áherslu á opinn karakter þess. Gæðaáætlunin var ströng grunnur fyrir samfellda áfanga verkefnisins.

Samstarfsferli hagsmunaaðila er hafin af borgarskipulagsdeild. Umfang samstarfsins er breytilegt eftir verkefninu. Hópur með 30 manns er talinn vera lítill hópur. Slíkur hópur gæti verið 8-10 verktaki, sem hver fær 2 fulltrúa að meðaltali. Aðrir þátttakendur eru yfirleitt sérfræðingar orkufyrirtækisins, sorpfyrirtækisins eða annarra viðeigandi stofnana. Samsetning sérfræðinga er mismunandi eftir því efni sem fjallað er um. Einkaaðilar geta einnig haft með sér sérstaka sérfræðinga, s.s. arkitekta eða ráðgjafa. Hingað til hefur samstarfið ekki tekið þátt í neinum frjálsum félagasamtökum eða borgurum, þó að það væri einnig möguleiki. Áherslan á samsetningu samstarfsins er áfram á verktaki þar sem borgin ætlar að hafa áhrif á leikara sem munu að lokum móta síðuna og fjármagna það. Þess vegna verður umræðan við þá áhrifaríkasta.

Það eru nokkrir þættir sem eru nauðsynlegir við framkvæmd árangursríks samstarfs. Einn af mikilvægustu þáttum er traust milli samstarfsaðila. Traust var ekki augljóst í upphafi fyrstu samstarfsferli hagsmunaaðila um borgarþróun í Augustenborg. Í sumum tilvikum reyndust verktaki eiga erfitt með að treysta hvor öðrum þar sem þeir eru yfirleitt samkeppnisaðilar. Nýir hagsmunaaðilar eru stundum álitnir vantraustir á borgina. Þátttökuferli hagsmunaaðila ætti því alltaf að byrja með vettvangsheimsókn til að virkja alla á staðnum. Mikilvægt er að hefja ekki ferlið með reglulegum fundi þar sem það hefur tilhneigingu til að valda því að þátttakendur komast fljótt inn í kunnuglegar stöður. Í framhaldi af vettvangsheimsókninni eru námskeið og umræður þar sem hagsmunaaðilum er skipt í undirhópa. Þessar málstofur og umræður eru settar af stað af borginni og leggja áherslu á ákveðna söguþræði eða efni. Þar sem traust þarf að byggja upp með tímanum gerir það samstarfsferli hagsmunaaðila minna viðeigandi sem lausn á skammtíma (stefnu) vandamálum. Hins vegar, þegar traust hefur fengist, er það mjög öflugt tæki til að átta sig á sjálfbærari þróun með takmörkuðum fjárfestingum hins opinbera.

Það eru einnig utanaðkomandi þættir sem eru utan við stjórn borgarinnar sem geta haft áhrif á árangur samstarfsferlis hagsmunaaðila. Umhverfisvitund hagsmunaaðila er mikilvæg til að ná árangri í samstarfi hagsmunaaðila. Í upphafi ferlisins fyrir Augustenborg kom í ljós að þessi vitund var mjög takmörkuð. Aðrir þættir sem geta haft áhrif á árangur samstarfs eru þróun í landslöggjöf. Fram til ársins 2016 var þátttökuferli hagsmunaaðila bætt við „Environmental Building Code“. Þessi áætlun sveitarfélaga felur í sér frekari tæknilegar byggingarkröfur, svo sem orkureglur og kröfur um náttúrubætur. Græni geimþátturinn, sem notaður er í tilfelli Vesturhafnar, hefur verið felldur inn í verkefnið. Það var í notkun í næstum 10 ár, en nýlega samþykkt landslöggjöf hefur gert það ómögulegt að setja strangari tæknilöggjöf á sveitarstjórnarstigi. Ekki er enn vitað hvernig framkvæmd samstarfsferlis hagsmunaaðila án „umhverfisbyggingarreglnanna“hefur áhrif á áhrif þess.

Samstarfsferli hagsmunaaðila getur verið gagnlegt stjórntæki þegar borg ber ekki fjárhagslega ábyrgð á framkvæmd þéttbýlisþróunar, en vill samt beita sem mestum mögulegum leiðbeiningum í átt að markvissum sjálfbærnimarkmiðum á svæðinu. Þátttökuferli hagsmunaaðila krefst þó tímafjárfestingar frá sveitarfélaginu án þess að tryggja árangur. Það krefst einnig áhuga einkaaðila á að þróa síðuna. Ef um er að ræða Malmö hefur þróun þessara þéttbýlisstaða einkaframleiðenda jafnan verið hefðbundin venja. Ferlið virkar því sérstaklega vel fyrir þéttbýlisþróunarverkefni. Fyrir utan fjárfestingu í tíma og notkun aðstöðu sveitarfélaga felur þátttökuferlið ekki í sér neina frekari fjárhagslega fjárfestingu. Það getur því verið árangursríkt tæki til að hrinda í framkvæmd loftslagsaðlögunarráðstöfunum þegar borg er tilbúin til að fjárfesta nægan tíma og hafa þolinmæði til að sjá sýnilegar niðurstöður til lengri tíma litið.

Innlend og evrópsk fjármögnun geta veitt hagsmunaaðilum í samstarfsferli með viðbótaruppsprettu fjármögnunar til að gera ráðstafanir á sviði umhverfismála mögulega. Það er hins vegar ekki skilyrði fyrir árangri. Í tilviki Vesturhafnar var opinber fjármögnun fengið til að átta sig á fyrstu þremur áföngum þróunarinnar. 4. áfanginn, sem almennt er talinn sjálfbærasti hluti Vesturhafnar, fól ekki í sér neina opinbera fjármögnun. Þennan mun má skýra með almennt aukinni umhverfisvitund samfélagsins þegar 4. áfanga var hrint í framkvæmd. Með þátttöku hagsmunaaðila fær borgin góða tilfinningu um fyrirætlanir og leiðir framkvæmdaraðila til að átta sig á umhverfissýn borgarinnar. Þátttökuferli hagsmunaaðila gerir borginni því kleift að greina nánar tegund og fjárhæð opinberrar fjármögnunar sem þörf er á, sem þar af leiðandi eykur líkurnar á árangri á að ná fram sjálfbærri þróun eins og gert er ráð fyrir.

Kostnaður borgarinnar við framkvæmd samstarfsferlis er takmarkaður. They include the time used by policy officers managing the process and the provision of resources to facilitate meetings and workshops. Einkaaðilar bera ábyrgð á öllum kostnaði við þróun lóðanna. Jafnvel vegir, garðar og götur á staðnum, sem eru þróaðar af borginni, eru innifalin í verði byggingarlóðanna og eru því óbeint greidd af forritara. Kostnaður við þróun byggingar lóðarinnar sjálfs er algerlega greiddur af verktaki.

Samstarfsferli hagsmunaaðila getur boðið einkaaðilum tækifæri til að draga úr kostnaði með því að stunda sameiginlegt nám. Þegar um er að ræða Vesturhöfn var umsjónarmaður sjálfbærni hjá sveitarfélaginu og verktaki til að gera tæmandi orkuútreikninga. Kostnaðurinn við þessa leigu var skipt á milli sveitarfélagsins og framkvæmdaraðila. Þessi kostnaður hefði verið mun hærri ef hver verktaki hefði þurft að greiða samræmingaraðila sérstaklega. Verkefni, þ.m.t. samstarfsverkefni hagsmunaaðila, geta einnig verið aðstoðarhæf fyrir viðbótarfjármögnun. Í tilviki Vesturhafnar fékk verkefnið styrk sem evrópskt rannsóknar- og þróunarverkefni sem kallast SURE/RESECO innan^{rammaáætlunar} ESB.

Þegar um er að ræða Vesturhöfn sótti borgin um styrk frá bæði innlendum og evrópskum aðilum til að bæta orkunýtni, gera sér grein fyrir grænum þökum og skipuleggja viðburði til að auka vitund (þ.e. hærri stig). Samtals var SEK 250.000.000 (u.þ.b. 26.300.000 evrur) veitt til borgarinnar fyrir framkvæmd ýmissa umhverfisverkefna innan Vesturhafnar. Verkefnin voru allt frá sjálfbærnisýningu til að styðja við þróunaraðila við framkvæmd grænna þöka. Styrkirnir voru einnig notaðir til að byggja upp orkunýtnari byggingar. Umsókn um evrópska fjármögnun var fengin með góðum árangri með kerfinu til að fjármagna orkukerfið í Vesturhöfn. Kerfið gerir Western Harbour kleift að framleiða orku á staðnum með vindorkuveri, sólarorkuframleiðslu og jarðhitahitun.

Þátttaka fjölda og tegunda hagsmunaaðila í fjármögnunarumsókninni er mismunandi í hverju tilviki fyrir sig. Umsóknin sem fól í sér innlenda fjármögnun til að afla orkunýtinnar efna fyrir þróun Vesturhafnar var búin til í samvinnu við framkvæmdaraðilann. Ef um er að ræða fjármögnun á grænum þökum stjórnaði borgin alveg umsókninni og verktaki sótti um fjármögnun frá borginni. Þessi munur á nálgun var fyrst og fremst vegna þess að ákvörðunin um að sækja um styrki kom síðar inn í þróunarferlið. Evrópskar fjármögnunarumsóknir um orkukerfið voru þróaðar af borginni í samvinnu við orkufyrirtækið. Val á hagsmunaaðilum sem taka þátt í fjármögnunarumsókninni fer venjulega fram í borginni á grundvelli þátttökuferlis hagsmunaaðila. Þetta gerir borginni kleift að gera nákvæmari tillögur um fjármögnun. Borgin virkar alltaf sem frumkvöðull og leiðandi rithöfundur fjármögnunarumsóknarinnar.

Þátttaka í samstarfsferli hagsmunaaðila er ekki að öllu leyti sjálfviljug. Borgin getur falið í sér sérstök skilyrði varðandi skuldbindingu við samstarf og sjálfbærni kröfur í sölusamningi fyrir lóðina. Þessi aðferð er takmörkuð við aðstæður þar sem borgin á lóðina sem á að þróa. Hingað til hefur borgin aðeins tekið þátt í einu samstarfi við hagsmunaaðila sem þegar átti landið sem átti að þróa. Í þessu tilfelli reyndist umræðan vera erfiðari og erfiðari. Að lokum náðist samkomulag með stuðningi við kaupendur að byggja lóðir frá einkalandeiganda.

Fyrsta samstarf hagsmunaaðila var stofnað fyrir Augustenborg snemma á tíunda áratugnum. Uppbygging Vestfjarða hófst árið 2001 og er enn í gangi. Verkefnið samanstendur af mörgum stigum þar sem mismunandi samstarfsaðilar eru stofnaðir.

Samstarfsferli hagsmunaaðila hefst um leið og lóðir hafa verið seldar til framkvæmdaraðila og lýkur þegar þéttbýlisþróun er að veruleika.

Höfuðborg Malmö