Partenariati pubblico-privato (PPP) per l'adeguamento e la manutenzione delle infrastrutture e dei servizi

Attualmente, la misura in cui le parti interessate sono coinvolte nei PPP contrattuali è un aspetto poco studiato (Nederhand e Klijn, 2019)del completamento positivo di questi progetti. In generale, è necessario distinguere il ruolo delle parti interessate nel progetto stesso (ad esempio lo sviluppo delle infrastrutture) e il loro ruolo nella creazione del PPP. Tra le parti interessate figurano quelle che sono membri formali del PPP e che controllano direttamente le risorse e quelle che, pur essendo "esterne" al progetto, ne sono direttamente interessate e hanno interesse al suo successo (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Alcuni risultati dello studio indicano che un PPP rende l'ambiente delle parti interessate più complesso da gestire, a causa del coinvolgimento di più relazioni in una struttura di appalto PPP. Ciò può creare possibili interessi contrastanti o aspettative diverse delle parti interessate coinvolte nei progetti di PPP. La cattiva gestione delle relazioni con le parti interessate è stata una delle principali ragioni del fallimento dei progetti di PPP in un contesto globale (Jayasuriya et al., 2020). Sebbene sia stata lamentata la mancanza di studi sulla gestione delle parti interessate nell'ambito dei PPP, sono già noti aspetti cruciali per la prevenzione dei conflitti nei progetti PPP. Ne sono un esempio lo svolgimento di ampie consultazioni, l'accordo e la definizione chiara degli obiettivi concordati e la definizione dei ruoli e delle responsabilità degli attori pubblici e privati. Gli elementichiave di una gestione efficace delle parti interessate sono sintetizzati nello strumento di gestione dei contratti di partenariato pubblico-privato del polo globale per le infrastrutture e della Banca mondiale (capitolo3). Lo strumento comprende una guida per la gestione delle relazioni con l'impresa privata del PPP, con altri portatori di interessi privati, con gli utenti finali, le imprese e la comunità e con le agenzie governative.

I PPP offrono una via potenziale per la fornitura di infrastrutture e servizi pubblici per adattarsi in modo efficiente ai cambiamenti climatici. Il loro successo dipende da diversi fattori chiave.

• L'ambito, gli obiettivi e i risultati del progetto chiaramente definiti forniscono una solida base.
• L'attuazione di progetti di PPP di successo richiede una notevole capacità amministrativa. Ciò può essere garantito solo attraverso quadri istituzionali e giuridici adeguati e una lunga esperienza nell'attuazione dei progetti di PPP. Inoltre, quadri di governance efficaci con ruoli, responsabilità e processi decisionali chiari sono fondamentali per il successo dei PPP.
• Un'efficace allocazione dei rischi, in cui i rischi sono ripartiti equamente tra il settore pubblico e quello privato, è fondamentale per la sostenibilità dei progetti. Questo potrebbe anche essere un fattore impegnativo in quanto il rischio potrebbe cambiare nel tempo a causa dei cambiamenti climatici.
• Promuovere solide relazioni di collaborazione tra i partner è essenziale per il successo dell'attuazione del progetto e per parlare con una sola voce alle parti interessate.
• Strutture finanziarie solide, comprese adeguate strategie di gestione del rischio, sono fondamentali per attrarre investimenti privati.
• L'utilizzo delle procedure MRE può consentire di monitorare l'efficacia delle misure, adeguare i progetti in corso e trarre insegnamenti per i progetti futuri. La gestione delle prestazioni di un partner privato nel progetto PPP è particolarmente importante: è opportuno garantire l'assegnazione di risorse adeguate e una chiara individuazione degli indicatori chiave di prestazione. Orientamenti dettagliati sul monitoraggio delle prestazioni sono forniti nello strumento di gestione dei contratti di partenariato pubblico-privato del polo globale per le infrastrutture e della Banca mondiale (capitolo3).

Le sfide legate ai PPP sono l'instabilità politica, le recessioni economiche e i complessi processi normativi che possono avere un impatto significativo sull'attuazione dei progetti (ad esempio tempistiche, costi). Un'insufficiente comprensione delle norme e delle caratteristiche del settore pubblico da parte degli investitori privati e viceversa può ostacolare lo sviluppo e l'attuazione dei progetti. Inoltre, la percezione negativa delle parti interessate e del pubblico e la resistenza alla privatizzazione possono creare ostacoli.

I progetti tradizionali possono essere suddivisi in lotti per attirare più offerenti. I progetti PPP richiedono una dimensione minima per giustificare il costo degli appalti e facilitare le economie di scala necessarie per una maggiore efficienza operativa e di manutenzione. Tuttavia, la portata molto ampia dei potenziali progetti può talvolta ridurre il livello di concorrenza, in quanto poche imprese hanno generalmente i mezzi finanziari per presentare offerte. Con contratti di valore molto elevato, solo un piccolo numero di operatori, forse solo uno, è in grado di offrire tutti i prodotti o servizi richiesti. Ciò potrebbe porre l'amministrazione aggiudicatrice in una posizione di dipendenza (Cortedei conti europea, 2018).

Per superare queste sfide sono indispensabili un'attenta pianificazione, un'efficace gestione del rischio e un forte coinvolgimento degli stakeholder. Affrontando questi fattori, i governi e i partner privati possono aumentare la probabilità di successo dei progetti di adattamento dei PPP che offrono un buon rapporto qualità-prezzo e servizi pubblici migliorati.

I PPP possono offrire un approccio a doppio taglio a qualsiasi progetto di adattamento. Da un lato, accelerano la realizzazione dei progetti sfruttando l'efficienza e il capitale del settore privato. D'altra parte, i PPP possono introdurre soluzioni innovative e potenzialmente migliorare la qualità del servizio. I PPP consentono di finanziare progetti che altrimenti non sarebbero realizzabili, a causa delle limitazioni dei bilanci pubblici.

Tuttavia, questi vantaggi hanno un costo. Le spese di progetto o i costi di manutenzione spesso superano i modelli tradizionali del settore pubblico a causa dei margini di profitto del settore privato. La complessità della negoziazione dei contratti e gli impegni finanziari a lungo termine per i governi sono svantaggi significativi. Inoltre, il trasferimento di alcuni rischi al settore privato potrebbe comportare sfide e conflitti imprevisti tra i partner pubblici e privati.

L'UE disciplina i PPP attraverso l'uso di direttive che attuano ed espandono i principi e le libertà stabiliti dai trattati dell'UE. Tali direttive mirano a rendere le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici trasparenti e aperte a tutti i fornitori in tutta l'UE. Tali fornitori possono quindi offrire i loro servizi e prodotti alle autorità pubbliche in tutto il mercato unico dell'UE.

Nel marzo 2014 l'UE ha adottato due direttive pertinenti per i PPP nel settore degli appalti: in particolare gli appalti pubblici e le concessioni. La direttiva sugli appalti pubblici (2014/24/UE) e la direttiva sulle concessioni (2014/23/UE) rispecchiano la volontà dell'UE di regolamentare più da vicino le concessioni (Bancaeuropea per gli investimenti, 2016). Entrambe le direttive devono essere recepite nella legislazione nazionale. L'effettiva attuazione dei PPP è inoltre limitata da quadri giuridici nazionali o subnazionali. Essi possono stabilire norme specifiche per gli appalti, limitazioni nell'ambito di applicazione e diverse tipologie di relazioni tra il settore pubblico e quello privato.

I tempi per la creazione di un PPP possono variare in modo significativo, a seconda di diversi fattori:

• Complessità del progetto: I progetti più grandi e complessi richiedono naturalmente più tempo per essere negoziati e attuati.
• Contesto normativo: Un quadro normativo chiaro ed efficiente può accelerare il processo.
• Procedure di appalto pubblico: la complessità delle procedure di appalto pubblico può incidere sulle tempistiche.
• Capacità di negoziazione: una negoziazione efficace tra partner pubblici e privati può accelerare il processo.
• Condizioni economiche: fattori economici possono influenzare la disponibilità di finanziamenti privati e la fattibilità dei progetti.

Nel complesso, la creazione di un PPP può richiedere da due a cinque anni o anche di più.

I PPS sono generalmente accordi a lungo termine. A seconda del tipo di progetto disciplinato dal PPP, la durata varia da 20 a 30 anni, ma può essere più lunga o più breve a seconda del progetto specifico. I PPP non coprono solo la fase di costruzione a di un'infrastruttura. Copre anche il suo funzionamento e la manutenzione, da cui ottengono un ritorno economico attraverso le tariffe degli utenti o i pagamenti governativi.