Partenariati pubblico-privato (PPP) per l'adeguamento e la manutenzione delle infrastrutture e dei servizi

I cambiamenti climatici pongono sfide crescenti per le infrastrutture. Inciderà su tutti i tipi di infrastrutture, compresi l'energia, i trasporti e l'acqua. Gli esempi includono le dighe, che potrebbero non resistere all'aumento dei livelli dell'acqua; porti che potrebbero essere inondati, strade e ferrovie che potrebbero non essere più accessibili, servizi di trasporto che potrebbero essere riprogrammati. Ciò si verifica sia a causa di eventi ad insorgenza lenta che di eventi estremi improvvisi e potrebbe portare a costi più elevati. Secondo l'analisi dell'OCSE, della Banca mondiale e delle Nazioni Unite sull'ambiente (Infrastrutture per un futuro resiliente ai cambiamenti climatici, 2024), entro il 2030 sarà necessario un investimento annuo di 6 900 miliardi di USD (circa 6 600 miliardi di EUR) in infrastrutture per garantire che gli investimenti infrastrutturali siano compatibili con gli obiettivi di sviluppo sostenibile e con l'accordo di Parigi.

Poiché i finanziamenti pubblici per l'adattamento ai cambiamenti climatici sono limitati, gli investimenti e le competenze privati, compresi i finanziamenti attraverso i modelli di partenariato pubblico-privato (PPP), sono fondamentali per adeguare le infrastrutture ai cambiamenti climatici. I governi possono anche incaricare le imprese private di fornire determinati servizi pubblici per mantenere infrastrutture resilienti ai cambiamenti climatici a lungo termine. Inoltre, gli investitori privati possono sostenere soluzioni basate sulla natura il cui finanziamento rappresenta un ostacolo alla loro ampia attuazione.

L'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) definisce i PPP come "accordi contrattuali a lungo termine tra il governo e un partner privato in base ai quali quest'ultimo fornisce e finanzia servizi pubblici utilizzando un'attività di capitale, condividendo i rischi associati".

La principale differenza tra PPP e modelli di finanziamento tradizionali è la condivisione del rischio tra partner pubblico e privato. In linea di principio, i rischi in un progetto di PPP dovrebbero essere assegnati alla parte più adatta a gestirli, al fine di raggiungere l'equilibrio ottimale tra il trasferimento del rischio e la compensazione per la parte portatrice del rischio. Il partner privato è spesso responsabile dei rischi associati alla progettazione, alla costruzione, al finanziamento, al funzionamento e alla manutenzione dell'infrastruttura, mentre il partner pubblico assume solitamente rischi normativi e politici. In genere, il PPP comporta anche il prelievo di entrate dai contribuenti e/o dagli utenti a scopo di lucro nel corso del contratto di PPP.

I PPP sono un punto di partenza fondamentale per mobilitare i finanziamenti del settore privato al fine di colmare un deficit di finanziamento nelle azioni di adattamento. Devono essere resilienti ai cambiamenti climatici e lavorare per costruire la resilienza delle comunità che servono. Il coinvolgimento del settore privato può portare, al di là della capacità di investimento e dei finanziamenti, a un pensiero innovativo e a nuove competenze.

I PPP per l'adattamento ai cambiamenti climatici possono tuttavia rappresentare una sfida, a causa delle condizioni future altamente incerte. Ciò può ostacolare la creazione di SPA, in quanto richiedono un certo grado di prevedibilità per attrarre investimenti e finanziamenti. Le PPS tra imprese e amministrazioni locali possono essere divulgate nell'ambito della Responsabilità Sociale d'Impresa (RSI) delle imprese, per intraprendere azioni congiunte per l'adattamento delle città ai cambiamenti climatici. Esempi di successo sono stati presentati dal progetto LIFE CITYAdaP3, che mirava a coinvolgere il settore privato dell'UE nel finanziamento dell'adattamento urbano. Il centro risorse del partenariato pubblico-privato della Banca mondiale fornisce un inventario delle risorse per la progettazione e l'attuazione di PPP resilienti ai cambiamenti climatici.

Attualmente, la misura in cui le parti interessate sono coinvolte nei PPP contrattuali è un aspetto poco studiato (Nederhand e Klijn, 2019) del positivo completamento di tali progetti. In generale, è necessario distinguere il ruolo delle parti interessate nel progetto stesso (ad esempio lo sviluppo delle infrastrutture) e il loro ruolo nella creazione del PPP. Tra le parti interessate figurano quelle che sono membri formali del PPP e che controllano direttamente le risorse e quelle che, pur essendo "esterne" al progetto, ne sono direttamente interessate e hanno interesse al suo successo (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Alcuni risultati dello studio indicano che un PPP rende l'ambiente delle parti interessate più complesso da gestire, a causa del coinvolgimento di più relazioni in una struttura di appalto PPP. Ciò può creare possibili conflitti di interessi o aspettative diverse tra i portatori di interessi coinvolti nei progetti di PPP. La cattiva gestione delle relazioni con le parti interessate ha determinato uno dei motivi principali del fallimento dei progetti di PPP in un contesto globale (Jayasuriya et al., 2020). Sebbene sia stata lamentata la mancanza di studi sulla gestione delle parti interessate nell'ambito dei PPP, sono già noti aspetti cruciali per la prevenzione dei conflitti nei progetti PPP. Si tratta, ad esempio, di condurre ampie consultazioni, concordare e definire chiaramente gli obiettivi concordati e definire i ruoli e le responsabilità degli attori pubblici e privati. Gli elementi chiave per gestire con successo i portatori di interessi sono riassunti nello strumento di gestione dei contratti PPP del polo globale delle infrastrutture e della Banca mondiale (capitolo 3). Lo strumento comprende una guida per la gestione delle relazioni con la società privata del PPP, con altri portatori di interessi privati, con gli utenti finali, le imprese e la comunità e con le agenzie governative.

I PPP offrono la possibilità di fornire infrastrutture e servizi pubblici per adattarsi in modo efficiente ai cambiamenti climatici. Il loro successo dipende da diversi fattori chiave.

• L'ambito, gli obiettivi e i risultati del progetto chiaramente definiti forniscono una solida base.
• L'attuazione di progetti di PPP di successo richiede una notevole capacità amministrativa. Ciò può essere garantito solo attraverso adeguati quadri istituzionali e giuridici e una lunga esperienza nell'attuazione di progetti PPP. Inoltre, quadri di governance efficaci con ruoli, responsabilità e processi decisionali chiari sono vitali per il successo dei PPP.
• Un'efficace allocazione del rischio, in cui i rischi sono equamente ripartiti tra il settore pubblico e quello privato, è fondamentale per la sostenibilità dei progetti. Questo potrebbe anche essere un fattore impegnativo in quanto il rischio potrebbe cambiare nel tempo a causa dei cambiamenti climatici.
• Promuovere solide relazioni di collaborazione tra i partner è essenziale per la riuscita dell'attuazione del progetto e per parlare con una sola voce alle parti interessate.
• Strutture finanziarie solide, comprese adeguate strategie di gestione del rischio, sono fondamentali per attrarre investimenti privati.
• L'utilizzo delle procedure MRE può consentire di monitorare l'efficacia delle misure e di adeguare i progetti in corso e di trarre insegnamenti per i progetti futuri. La gestione delle prestazioni di un partner privato nel progetto PPP è particolarmente importante: dovrebbe essere garantita l'assegnazione di risorse adeguate e una chiara individuazione degli indicatori chiave di prestazione. Orientamenti dettagliati sul monitoraggio delle prestazioni sono forniti nel PPP Contract Management Tool del Global Infrastructure Hub e della Banca mondiale (capitolo 3).

Le sfide legate ai PPP sono l'instabilità politica, le recessioni economiche e i complessi processi normativi che possono avere un impatto significativo sull'attuazione dei progetti (ad esempio tempistiche, costi). L'insufficiente comprensione delle norme e delle caratteristiche del settore pubblico da parte degli investitori privati e viceversa può ostacolare lo sviluppo e l'attuazione dei progetti. Inoltre, la percezione negativa delle parti interessate/del pubblico e la resistenza alle privatizzazioni possono creare ostacoli.

I progetti tradizionali possono essere suddivisi in lotti per attirare più offerenti. I progetti di PPP richiedono una dimensione minima per giustificare il costo degli appalti e facilitare le economie di scala necessarie per una maggiore efficienza operativa e di manutenzione. Tuttavia, la vastissima gamma di progetti potenziali può talvolta ridurre il livello di concorrenza, in quanto in genere poche imprese dispongono dei mezzi finanziari per presentare offerte. Con contratti di valore molto elevato, solo un piccolo numero di operatori, forse solo uno, è in grado di offrire tutti i prodotti o servizi richiesti. Ciò potrebbe porre l'amministrazione aggiudicatrice in una posizione di dipendenza (Corte dei conti europea, 2018).

Per superare queste sfide, è indispensabile un'attenta pianificazione, un'efficace gestione del rischio e un forte coinvolgimento degli stakeholder. Affrontando questi fattori, i governi e i partner privati possono aumentare la probabilità di successo dei progetti di adattamento ai PPP che offrono un buon rapporto qualità-prezzo e servizi pubblici migliorati.

I PPP possono offrire un approccio a doppio taglio a qualsiasi progetto di adattamento. Da un lato, accelerano la realizzazione dei progetti sfruttando l'efficienza e il capitale del settore privato. D'altro canto, i PPP possono introdurre soluzioni innovative e potenzialmente migliorare la qualità del servizio. I PPP consentono di finanziare progetti che altrimenti non sarebbero realizzabili, a causa delle limitazioni dei bilanci pubblici.

Tuttavia, questi vantaggi hanno un costo. Le spese di progetto o i costi di manutenzione spesso superano i modelli tradizionali del settore pubblico a causa dei margini di profitto del settore privato. Le complessità della negoziazione dei contratti e degli impegni finanziari a lungo termine per i governi rappresentano notevoli inconvenienti. Inoltre, il trasferimento di determinati rischi al settore privato potrebbe comportare sfide e conflitti imprevisti tra i partner pubblici e privati.

L'UE disciplina i PPP attraverso l'uso di direttive che attuano e ampliano i principi e le libertà stabiliti dai trattati dell'UE. Tali direttive mirano a rendere le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici trasparenti e aperte a tutti i fornitori in tutta l'UE. Tali fornitori possono quindi offrire i loro servizi e prodotti alle autorità pubbliche in tutto il mercato unico dell'UE.

Nel marzo 2014 l'UE ha adottato due direttive dell'UE pertinenti per i PPP nel settore degli appalti: in particolare gli appalti pubblici e le concessioni. La direttiva sugli appalti pubblici (2014/24/UE) e la direttiva sulle concessioni (2014/23/UE) rispecchiano la volontà dell'UE di disciplinare più da vicino le concessioni (Banca europea per gli investimenti, 2016). Entrambe le direttive devono essere recepite nella legislazione nazionale. L'effettiva attuazione dei PPP è inoltre limitata dai quadri giuridici nazionali o subnazionali. Tali norme possono stabilire norme specifiche per i contratti, limitazioni dell'ambito di applicazione e diverse tipologie di relazioni tra il settore pubblico e quello privato.

I tempi per la creazione di un PPP possono variare in modo significativo, a seconda di diversi fattori:

• Complessità del progetto: I progetti più grandi e complessi richiedono naturalmente più tempo per essere negoziati e attuati.
• Contesto normativo: Un quadro normativo chiaro ed efficiente può accelerare il processo.
• Procedure di appalto pubblico: la complessità delle procedure di appalto pubblico può incidere sui tempi.
• Capacità di negoziazione: una negoziazione efficace tra partner pubblici e privati può accelerare il processo.
• Condizioni economiche: fattori economici possono influenzare la disponibilità di finanziamenti privati e la fattibilità dei progetti.

Nel complesso, la creazione di un PPP può richiedere circa da due a cinque anni o anche di più.

I PPS sono generalmente accordi a lungo termine. A seconda del tipo di progetto disciplinato dal PPP, la durata varia da 20 a 30 anni, ma può essere più lunga o più breve a seconda del progetto specifico. I PPP non coprono solo la fase di costruzione di un'infrastruttura. Copre anche il suo funzionamento e la sua manutenzione, da cui ottengono un ritorno economico attraverso le tasse di utenza o i pagamenti governativi.