Partenariato pubblico-privato per un nuovo distretto a prova di alluvione a Bilbao, Spagna

Bilbao si trova nella valle di Nerbioi attraverso la quale scorre il fiume Nerbioi, influenzato dalle maree oceaniche.

Oggi le inondazioni dei fiumi sono già la minaccia più comune nella valle, causate principalmente dall'aumento del deflusso dovuto ai cambiamenti della copertura del suolo dovuti a una gestione forestale inadeguata, all'allevamento intensivo di bestiame e alle pratiche ricreative, nonché dall'espansione urbana di Bilbao. I costi sostenuti dall'area metropolitana di Bilbao in relazione agli eventi di alluvione fluviale sono stati stimati a 5,5 milioni di EUR per un evento di pioggia una volta ogni 10 anni (T=10), 241 milioni di EUR per un evento di pioggia una volta ogni 100 anni (T=100) e 444 milioni di EUR per un evento di pioggia una volta ogni 500 anni (T=500) (intervallo inferiore di stime).

Bilbao è una città con un'economia fiorente e un settore dei servizi in espansione. La città si trova ad affrontare una forte domanda di nuove unità abitative e relative infrastrutture. Situata in una valle, Bilbao ha poco spazio per espandersi e le soluzioni devono essere trovate all'interno dell'attuale ambiente costruito. Zorrotzaurre è una penisola industriale precedentemente abbandonata situata nella Ría di Bilbao, l'estuario congiunto o i fiumi Nerbioi e Ibaizábal, sulle cui rive si trova la città di Bilbao. Rappresenta quindi un'interessante opportunità per la riqualificazione urbana, a condizione che sia garantita dai rischi climatici presenti e futuri.

Sulla base di precedenti proiezioni climatiche regionali, una valutazione economica degli impatti dei cambiamenti climatici sulla città ha rilevato che i costi dei danni previsti sostenuti dall'aumento del rischio di alluvioni dell'area metropolitana di Bilbao possono aumentare in modo significativo rispetto alle stime attuali sopra elencate.

La valutazione della vulnerabilità climatica inclusa nel piano di adattamento per Bilbao (2019) evidenzia che il rischio di inondazioni per la città deriva dall'effetto congiunto di tre pericoli indotti dai cambiamenti climatici: innalzamento del livello del mare, inondazioni fluviali e inondazioni pluviali:

• L'innalzamento del livello del mare può portare a livelli d'acqua più elevati nel Golfo di Biscaglia e, di conseguenza, lungo la riva di Bilbao Ría che scorre attraverso la città, con aumenti previsti che vanno da 0,45 m (sotto RCP4.5) a 0,65 m (sotto RCP 8.5) entro la fine del secolo.
• Le inondazioni fluviali nella Ría possono trasformare gli attuali eventi T100 (livello di ritorno di 100 anni) in eventi T10 entro la fine del secolo.
• Ciò è ulteriormente aggravato da un aumento previsto del 21% delle precipitazioni entro la metà del secolo e del 15% entro la fine del secolo, in uno scenario RCP8.5.

A causa della sua posizione e conformazione, Zorrotzaure è altamente esposto a questi rischi per gli alberi. Tuttavia, nell'ottobre 2018, l'apertura del canale di Deusto e la trasformazione della penisola in un'isola hanno ridotto significativamente i rischi di inondazioni per questa parte della città e per altre aree costiere lungo la Ría.

L'obiettivo del progetto di riqualificazione è trasformare Zorrotzaurre da sito industriale per lo più abbandonato e contaminato in una zona residenziale e in uno spazio vivace per i residenti e i visitatori di Bilbao. Il suo piano di sviluppo prevede la costruzione di 5.473 nuove abitazioni e 202.129 metri quadrati di costruzione per attività economica (25% della superficie totale).

Ciò richiede, tra l'altro, un'adeguata protezione dall'aumento del rischio di inondazioni causato dai cambiamenti climatici. Gli obiettivi in materia di inondazioni sono stati definiti come segue:

• le case esistenti a Zorrotzaurre dovrebbero essere ben protette per gli eventi di pioggia T100 (vale a dire, eventi di inondazione di una portata storicamente registrata che si verificano ogni 100 anni).
• I nuovi edifici / alloggi dovrebbero resistere agli eventi T500 (anche meno frequenti, eventi più catastrofici, ricorrenti ogni 500 anni).
• Questi obiettivi sono coerenti con il piano generale per la pianificazione urbana di Bilbao, il piano generale per Zorrotzaurre e il piano di adattamento di Bilbao (cfr. la sezione Aspetti giuridici di seguito per maggiori dettagli).

Al fine di creare uno sviluppo urbano equilibrato dell'area di Zorrotzaurre, il 50% delle nuove unità abitative è destinato all'edilizia sociale e venduto separatamente nell'ambito di un sistema di mercato protetto. Il piano prevede un nuovo quartiere ben collegato al resto della città, dotato di alloggi a prezzi accessibili e aree per attività economiche rispettose dell'ambiente. Due terzi dell'area di Zorrotzaurre sono riservati agli usi pubblici, tra cui aree verdi aperte per essere godute dalla comunità locale e dai visitatori e strutture pubbliche per usi educativi, sanitari, sportivi e culturali. Questo mix di attività residenziali (abitative), pubbliche ed economiche mira a ridurre le esigenze di mobilità degli abitanti dell'isola e a stimolare lo spazio per l'innovazione artistica e creativa. Zorrotzaurre mira pertanto a diventare un'"isola creativa". Per proteggere il nuovo quartiere residenziale di Zorrotzaurre dalle inondazioni, sono state adottate diverse misure:

• Apertura del canale di Deusto tra la terraferma e la penisola di Zorrotzaurre (ottobre 2018). L'apertura del canale riduce il potenziale di inondazione creando una maggiore capacità idrica e diminuendo così l'altezza della superficie dell'acqua. Gli studi dimostrano che l'apertura del canale riduce notevolmente il rischio di inondazioni a Zorrotzaurre e in altre aree urbane (ad esempio Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra e Campo Volantín) compreso il centro storico di Bilbao più a monte. Con questa misura di adattamento in atto, è possibile ottenere una diminuzione del livello di alluvione tra 1 e 0,5 metri. Analogamente, il Centro di ricerca sui cambiamenti climatici, BC3, ha condotto uno studio concludendo che l'apertura del canale genererebbe una notevole riduzione dei danni economici attesi dagli eventi alluvionali a Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). L'apertura del canale trasforma la penisola in un'isola, collegata alla terraferma per mezzo di nuovi ponti.
• Elevazione del livello del suolo. Durante la prima fase del progetto, la superficie ad est e ad ovest della penisola/isola di Zorrotzaurre è stata elevata di 1,5 metri in modo da poter costruire nuovi edifici ad un livello superiore. Ciò dovrebbe proteggere i nuovi edifici da eventi di pioggia T = 500.
• Costruzione di un muro di protezione contro le inondazioni (iniziato nell'agosto 2023). Per proteggere i 47 edifici esistenti (inclusi 352 appartamenti) sulla penisola, per lo più situati vicino al fiume, è in costruzione una barriera di protezione dalle inondazioni alta 1 metro. Questa barriera dovrebbe garantire che gli edifici esistenti siano protetti dalle inondazioni da eventi di pioggia T = 100.
• Verde, spazi aperti. La riva del fiume lunga 7,5 km diventerà per lo più (95%) uno spazio pubblico largo 20 metri per pedoni e ciclisti, in parte al livello attuale e in parte al livello elevato. Alcune di queste aree possono essere utilizzate come area di trabocco per il fiume. Gli spazi verdi aperti sono concentrati su entrambi i bordi dell'isola. Sul lato del canale, ci sono importanti passerelle su entrambe le rive del canale, così come un parco lineare di 40.000 metri quadrati nella zona centrale dell'isola. I giardini di Botica Vieja sul lato opposto del canale saranno estesi e aumentati di dimensioni e collegati dai nuovi ponti agli spazi aperti sull'isola di Zorrotzaurre. La rete è integrata da "dito verde" di oltre 5 000 metri quadrati che si estende su tutta l'isola dal canale al percorso situato sulla riva del fiume.
• Fornitura di serbatoi per l'acqua piovana. Oltre alle misure di cui sopra, nell'ottobre 2022 è stata avviata la costruzione di tre serbatoi per l'acqua piovana per immagazzinare l'acqua in eccesso, uno a San Ignacio (620 metri cubi) e due a Ribera de Duesto (2 100 metri cubi ciascuno) (due quartieri dall'altra parte del canale).

Sono state istituite istituzioni di governance specifiche per guidare il processo di attuazione di questo complesso progetto. I proprietari terrieri privati di Zorrotzaurre siedono insieme alle autorità pubbliche nella "Comisión Gestora de Zorrotzaurre", la commissione di gestione di Zorrotzaurre.

Il settore privato ha avviato il partenariato e, data l'importanza del progetto e la quantità di terreni di proprietà delle autorità pubbliche (porto, città e provincia), il settore pubblico ha aderito alla "Comisión Gestora".

Oltre a questa commissione, è stata creata anche la "Juntade Concertación",un'organizzazione definita nella legge basca per l'urbanistica, per sviluppare la prima fase del progetto.

Entrambe le organizzazioni (la Comisión Gestora e la Junta de Concertación) non hanno scopo di lucro, poiché l'obiettivo finale è bilanciare i costi con gli investimenti effettuati dai proprietari.

Le principali parti interessate del progetto di riqualificazione sono i proprietari terrieri di Zorrotzaurre. Essi sono parte attiva del partenariato pubblico-privato, la "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" (Cfr. soluzioni). Gli attuali membri di questa commissione di gestione possiedono il 65% dei terreni a Zorrotzaurre. Questi sono: il governo regionale basco (attraverso il dipartimento per la pianificazione territoriale, l'edilizia abitativa e i trasporti e la società pubblica Visesa), il consiglio comunale di Bilbao, l'autorità portuale di Bilbao e gli enti privati "Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A." e "Vicinay Cadenas S.A." La "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" supervisiona il piano di riqualificazione di Zorrotzaurre (il "piano generale Zorrotzaurre").

I residenti di Zorrotzaurre sono esclusi dall'adesione in quanto non sono tenuti a pagare alcun costo del progetto. Tuttavia, insieme all'associazione di quartiere, sono stati coinvolti nella progettazione e nello sviluppo dei piani attraverso varie interazioni con i project manager. Tra i risultati di queste discussioni, è stato istituito un programma dalla "Società per il restauro comunale", o Surbisa, con un bilancio separato (donato al 50% dai promotori del progetto generale e al 50% dal comune) per sostenere e aiutare i proprietari e gli inquilini esistenti a ripristinare i loro edifici con particolare attenzione al miglioramento dell'accessibilità e del risparmio energetico. Surbisa è una società municipale, posseduta al 100% dal Comune.

Inoltre, il piano di riqualificazione ha avuto due periodi di consultazione pubblica in cui sono state ricevute rispettivamente 38 e 10 richieste da parte dei cittadini di Bilbao. A seguito delle affermazioni, sono state introdotte una serie di modifiche nell'approccio di pianificazione iniziale, alcune di natura minore e altre più fondamentali. Ad esempio, l'ex edificio industriale noto come "Papelera", situato sulla riva del fiume Deusto, è rimasto in vigore, poiché i cittadini hanno espressamente voluto mantenere questo edificio storico ora convertito in un'università.

La riqualificazione di Zorrotzaurre è un progetto lento e complesso che ha risentito anche della crisi economica generale del 2007-2008. Pertanto, invece di realizzare l'intero progetto in una sola volta, si è deciso di suddividere il piano per la penisola/isola in due aree e questi due piani spaziali sono stati ulteriormente suddivisi in sviluppi graduali. Diversi fattori costituiscono la complessità del progetto e ne ritardano l'esecuzione:

• Il gran numero di parti interessate coinvolte, tra cui il comune, i proprietari terrieri e i residenti.
• Inquinamento del suolo: a causa di precedenti attività industriali, il suolo in alcune aree è inquinato e deve essere decontaminato prima che possano iniziare i lavori di costruzione. La bonifica del suolo per due terzi dell'area (corrispondente alla prima unità di sviluppo) è stata completata nel 2021. La bonifica viene pagata dalle aziende che l'hanno causata, o dagli attuali proprietari terrieri se i primi non esistono più.
• Industriein movimento: il piano prevede anche la demolizione di diversi edifici e il trasferimento di 30 società in altre località al di fuori di Zorrotzaurre. A tal fine sono stati creati un piano speciale e un sottoprogetto, il cosiddetto "progetto di riassegnazione", che consisteva anche nella raccolta di fondi nell'ambito della "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" per compensare le parti coinvolte. La compensazione e l'ampio tempo di preparazione per la ricollocazione hanno fatto sì che alla fine si siano incontrati pochissimi problemi con le parti interessate.

D'altra parte, uno dei più grandi asset del progetto è il veicolo di investimento che è stato concluso: il gran numero di proprietari terrieri di tutte le dimensioni riuniti nel partenariato pubblico-privato ("Comisión Gestora de Zorrotzaurre"). Il partenariato comprende un comitato di coordinamento e un consiglio di amministrazione, che sovrintende all'esecuzione dei lavori e facilita il coordinamento e il funzionamento del progetto.

I costi finali per l'apertura del Deusto sono stati di circa 21 milioni di euro, quasi il doppio della stima iniziale (12,1 euro). Il Consiglio Comunale assume questa spesa quando ha raggiunto un accordo con il governo basco che il paese basco a sua volta finanzierà i costi di uno dei nuovi ponti. Il comune pagherà anche la barriera di protezione dalle inondazioni (1,68 milioni di EUR) e i serbatoi per l'acqua piovana (con un bilancio di 5,7 milioni di EUR), come concordato tra il comune e la "Comisión Gestora de Zorrotzaurre". I costi per l'elevazione a livello del suolo e gli spazi verdi pubblici (così come gli altri costi di riqualificazione) sono a carico della "Comisión Gestora de Zorrotzaurre", il partenariato pubblico-privato che è stato istituito per la riqualificazione di Zorrotzaurre. I membri della Commissione pagano tutte le spese del progetto e contribuiscono finanziariamente in relazione alla quota di terreno di loro proprietà (51% pubblico, 49% privato).

Secondo lo studio BC3 sui costi e i benefici dell'apertura del canale di Deusto, è stato stimato che le soluzioni globali di protezione dalle inondazioni sono in grado di: i) eliminare i costi dei danni associati a eventi di pioggia T=10; e ii) ridurre i costi dei danni per gli eventi T=100 e T=500 rispettivamente di circa il 67 % e il 30 %. Oltre ai benefici diretti in termini di minore esposizione alle inondazioni, la riqualificazione dell'isola comporta anche benefici collaterali in termini di riduzione della pressione sulla domanda di alloggi, riduzione della congestione del traffico e aumento delle aree verdi e degli spazi culturali disponibili a Bilbao.

La base giuridica per l'attuazione delle azioni di adattamento nello Zorrotzaurre è costituita dal piano generale per la pianificazione urbana di Bilbao (approvato nel 1995 e riveduto nel 2016) e dal piano generale per lo Zorrotzaurre (preparato nel 2004 e riveduto nel 2007). Il primo documento ha fornito la base giuridica per il cambiamento di uso del suolo di Zorrotzaurre da industriale a residenziale. Il secondo documento definisce il progetto di riqualificazione del quartiere. È stato progettato dal prestigioso architetto Zaha Hadid e approvato ufficialmente dal Consiglio comunale di Bilbao nel 2012.

La "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" svolge un ruolo guida nel portare avanti i lavori e conseguire gli obiettivi del piano, nonché nel risolvere i problemi che possono sorgere durante l'attuazione. Le decisioni esecutive sono prese dai membri del consiglio di amministrazione dell'organizzazione, che sono rappresentanti, al più alto livello, dei proprietari immobiliari. Il comitato di coordinamento, d'altra parte, è responsabile delle operazioni quotidiane e riferisce regolarmente al consiglio di amministrazione.

Gli obiettivi di adattamento del "piano generale Zorrotzaurre" sono sostenuti dalle strategie di adattamento nazionali e regionali. Il ministero dell'Ambiente del governo spagnolo ha pubblicato nel 2007 una "Strategiaspagnola per i cambiamenti climatici e l'energia pulita" che definisce i suoi piani fino al 2020. I Paesi Baschi hanno seguito e adottato nel 2015 la "Strategiabasca sui cambiamenti climatici 2050". Mentre le implicazioni di quest'ultimo per i comuni baschi sono ancora da vedere, entrambe le strategie forniscono un incentivo a fare di più a livello locale per prevenire gli impatti dei cambiamenti climatici.

Nel 2019 è stato pubblicato il piano di adattamento per la città di Bilbao. Questo piano presenta le linee d'azione a breve e medio termine per fornire una reazione globale alle vulnerabilità climatiche della città, tenendo conto degli orientamenti dell'adattamento nazionale spagnolo del 2014 e della strategia sui cambiamenti climatici fino al 2050 del Paese basco. Il ripristino di Zorrotzaurre, come descritto nella strategia di sviluppo urbano sostenibile della città di Bilbao, è uno degli elementi costitutivi del piano e la principale linea d'azione per far fronte al rischio di inondazioni. 

I lavori sono iniziati nel 2016 con la costruzione del ponte Frank Gehry sul canale, inaugurato nel 2018. La decontaminazione del suolo della sezione residenziale più ampia è stata completata. Diverse parti del progetto sono attualmente in fase di costruzione e la completa riqualificazione urbana dell'isola richiederà più di 30 anni per il suo completamento.

È inoltre necessario molto tempo per istituire gli organi di governance incaricati dell'attuazione del progetto (Juntas de Concertación). Mentre quelli per le sezioni settentrionale e meridionale dell'isola sono stati avviati nel 2013, quello per la parte centrale dell'isola dovrebbe essere istituito dieci anni dopo, nel novembre 2023.

Il partenariato pubblico-privato e la Comisión Gestora de Zorrotzaurre saranno mantenuti per l'intera durata del progetto.

Le misure di protezione contro le inondazioni dovrebbero durare per tutta la durata di vita degli edifici. L'intero piano di riqualificazione dell'area dovrebbe durare per un tempo indefinito.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Sviluppo di città intelligenti a Zorrotzaurre, Bilbao un'analisi del caso

Pianta Speciale di Ordenación Urbana de Zorrotzaurre