Ottimizzazione del mix di finanziamenti pubblici e privati per realizzare misure di adattamento ai cambiamenti climatici a Malmö

Malmö sta vivendo effetti negativi dei cambiamenti climatici a causa dell'aumento delle temperature e delle precipitazioni eccessive. Di conseguenza, la città ha dovuto affrontare vari problemi legati alle inondazioni fin dai primi anni '90. Il problema più problematico è stato il frequente straripamento dei sistemi fognari, che è stato ad esempio affrontato attraverso una progettazione sostenibile per il trimestre di Augustenborg, coinvolgendo il partenariato con le parti interessate. Alla fine degli anni '90 Malmö si trovò di fronte a un grande cambiamento economico. Tradizionalmente l'economia della città dipendeva in gran parte dai cantieri navali e dalle industrie pesanti. La chiusura del cantiere a causa di una crisi finanziaria ha rappresentato un'opportunità per trasformare l'economia locale. La città ha quindi deciso di passare da una città industriale a una città sostenibile e basata sulla conoscenza. Malmö è stata più volte riconosciuta come leader nella transizione climatica ed è stata considerata il comune più sostenibile della Svezia cinque volte dal 2010. Tuttavia, la città continua a migliorare affrontando oggi le sue maggiori sfide; adattamento al cloudburst, disuguaglianza sociale e deficit abitativo.

Il cambiamento economico ha portato a grandi lavori interni all'interno del comune negli anni '90 e all'ambizione di realizzare 3 importanti investimenti; il ponte Øresund che collega Malmö a Copenaghen nel 2001, la creazione dell'Università di Malmö nel 1998 e la riqualificazione del porto occidentale dal 2001. Il quartiere del porto occidentale doveva essere sviluppato come esempio di sviluppo urbano sostenibile. Per quanto riguarda l'adattamento ai cambiamenti climatici, ciò comprendeva l'ambizione di creare un distretto resiliente alle esplosioni di nuvole. Tuttavia, la città si rese conto che la costruzione effettiva del quartiere era nelle mani degli sviluppatori. La città si è quindi prefissata di sviluppare un processo di partenariato con le parti interessate attraverso il quale poter realizzare le ambizioni sostenibili della città, pur non finanziando effettivamente la costruzione dello sviluppo. Consente alla città di individuare le misure per le quali sono necessari finanziamenti pubblici aggiuntivi e quindi la combinazione ottimale di finanziamenti pubblici e privati per realizzare uno sviluppo urbano sostenibile.

La città di Malmö ha scelto di realizzare le sue ambizioni in materia di sostenibilità (compreso l'adattamento ai cambiamenti climatici) concentrandosi sulla co-creazione con sviluppatori privati attraverso l'organizzazione dei cosiddetti "processi di partenariato con le parti interessate". Ciò consente un mix efficace di finanziamenti pubblici e privati. L'approccio prevede l'avvio di dialoghi con gli sviluppatori privati fin dall'inizio di un processo di sviluppo urbano. Attraverso il dialogo viene co-creato un modello di sviluppo urbano sostenibile per un sito specifico. In questo modo la città si assicura che le ambizioni di sostenibilità previste prendano forma nella costruzione dello sviluppo urbano senza avere la responsabilità finanziaria della sua esecuzione. Inoltre, la città è in grado di identificare attraverso il dialogo se è necessario ottenere ulteriori finanziamenti (pubblici) per realizzare un livello più elevato di standard ambientali. Un esempio è la realizzazione di tetti verdi nel porto occidentale per i quali Malmö ha ottenuto finanziamenti nazionali. Il dialogo fornisce alla città un buon senso delle ambizioni ambientali degli sviluppatori. Quando la città ritiene che occorra raggiungere un livello di ambizione più elevato, può decidere di includere nel dialogo la possibilità di presentare domanda di finanziamento.

I partenariati con le parti interessate fanno parte di grandi progetti di sviluppo urbano a Malmö dall'inizio degli anni '90. Un processo di partenariato con le parti interessate consiste generalmente in una serie di riunioni e seminari. Il processo prende il via con un viaggio di studio comune. Successivamente segue una serie di workshop per i quali la città fornisce gli argomenti a seconda degli obiettivi di sostenibilità previsti. Generalmente la città prende l'iniziativa per avviare il processo di partnership. Tale coinvolgimento diminuisce nel tempo man mano che le parti interessate assumono l'iniziativa per le riunioni. Il processo di partnership si conclude ufficialmente una volta completato lo sviluppo urbano. Tuttavia, in alcuni casi i portatori di interessi privati hanno proseguito i loro partenariati di propria iniziativa una volta concluso l'accordo formale.

Western Harbour è un esempio di un progetto di sviluppo urbano a Malmö in cui sono state utilizzate partnership con le parti interessate. Questa ex area dismessa è stata trasformata in una "città ecologica" sostenibile. Lo sviluppo comprende sia misure di adattamento ai cambiamenti climatici che misure di mitigazione. Esempi di misure di adattamento sono l'applicazione di tetti verdi, aree verdi e misure di gestione delle acque piovane. Ogni sviluppatore collegato all'area di sviluppo come proprietario terriero o acquirente è stato invitato a partecipare al partenariato con le parti interessate. Inoltre la città ha invitato altri stakeholder rilevanti per gli obiettivi di sostenibilità del progetto; la società energetica E.on (ex Sydkraft), l'Agenzia svedese per l'energia e l'Università di Lund.

Il modo in cui i processi di partecipazione degli stakeholder prendono forma varia a seconda del progetto. Ogni progetto è costituito da più fasi. Uno dei primi progetti nel Western Harbour che consisteva nello sviluppo abitativo comprendeva le seguenti fasi:

• Fase 1: Questa fase includeva la progettazione di un programma di qualità, che consisteva in una serie di rigide linee guida di sostenibilità. Le linee guida sono state sviluppate insieme a una selezione di sviluppatori.
• Fase 2: Questa fase è stata incentrata sul dialogo con le parti interessate. Ha coinvolto tutti gli sviluppatori privati collegati all'area come acquirente o proprietario di terreni. Attraverso il dialogo, la partnership con gli stakeholder ha sviluppato da 5 a 6 obiettivi di sostenibilità per l'area.
• Fase 3: Una volta costruito uno sviluppo, viene condotta una valutazione per verificare se gli sviluppatori hanno mantenuto le promesse delle due fasi precedenti.

Il programma di qualità è un documento sviluppato specificamente per il caso Western Harbour. Il documento includeva un terreno comune per gli sviluppatori, un livello minimo di qualità e standard di requisiti per l'architettura, il paesaggio, l'energia, l'acqua, la gestione dei rifiuti e la biodiversità. Ha delineato una serie di linee guida che sono state sviluppate insieme a tutte le parti interessate per garantire il mantenimento di elevati standard ambientali. Il programma è stato sviluppato attraverso una serie di incontri denominati "dialogo creativo" per sottolinearne il carattere aperto. Il programma di qualità è servito come base rigorosa per le fasi consecutive del progetto.

Il processo di partenariato con le parti interessate è avviato dal dipartimento di pianificazione urbana. La dimensione del partenariato varia a seconda del progetto. Un gruppo di 30 persone è considerato una piccola partnership. Tale gruppo potrebbe essere composto da 8-10 sviluppatori, ognuno dei quali porta in media 2 rappresentanti. Gli altri partecipanti sono di solito specialisti dell'azienda energetica, dell'azienda per i rifiuti urbani o di altre agenzie (comunali) pertinenti. La composizione degli esperti varia a seconda dell'argomento trattato. I partner privati possono anche coinvolgere ulteriori esperti specifici, come architetti o consulenti. Finora i partenariati non hanno incluso ONG o cittadini, anche se questa sarebbe una possibilità. L'attenzione della composizione delle partnership rimane sugli sviluppatori in quanto la città intende avere un impatto sugli attori che alla fine modelleranno il sito e lo finanzieranno. Pertanto, una discussione con loro sarà la più efficace.

Ci sono diversi aspetti che sono essenziali per la realizzazione di un partenariato di successo. Uno dei fattori più importanti è la fiducia tra i partner. La fiducia non era evidente all'inizio dei primi processi di partenariato con le parti interessate per lo sviluppo urbano di Augustenborg. In alcuni casi, è stato riscontrato che gli sviluppatori hanno difficoltà a fidarsi l'uno dell'altro poiché di solito sono concorrenti. A volte si scopre che le nuove parti interessate diffidano della città. Un processo di partecipazione delle parti interessate dovrebbe quindi sempre iniziare con una visita in loco per coinvolgere tutti sul posto. È importante non iniziare il processo con una riunione regolare in quanto ciò tende a far sì che i partecipanti si blocchino rapidamente nelle loro posizioni familiari. La visita in loco è seguita da una serie di seminari e discussioni durante i quali le parti interessate sono divise in sottogruppi. Questi seminari e discussioni sono avviati dalla città e si concentrano su una trama o un argomento specifico. Poiché la fiducia deve crescere nel tempo, rende il processo di partenariato con le parti interessate meno adatto come soluzione ai problemi (politici) a breve termine. Tuttavia, una volta conquistata la fiducia, si tratta di uno strumento molto potente per realizzare sviluppi più sostenibili a fronte di investimenti finanziari pubblici limitati.

Vi sono anche fattori esterni al di fuori del controllo della città che possono influenzare il successo di un processo di partenariato con le parti interessate. La consapevolezza ambientale tra le parti interessate è importante per il successo di un partenariato tra le parti interessate. All'inizio del processo per Augustenborg questa consapevolezza è risultata molto limitata. Altri fattori che possono influenzare il successo di un partenariato sono gli sviluppi della legislazione nazionale. Fino al 2016 il processo di partecipazione delle parti interessate è stato integrato dal "codice dell'edilizia ambientale". Questo programma comunale include ulteriori requisiti tecnici per l'edilizia, come le norme energetiche e i requisiti di compensazione della natura. Il Green Space Factor, uno strumento applicato nel caso Western Harbour, è stato integrato nel programma. È stato in uso per quasi 10 anni, ma una legislazione nazionale recentemente approvata ha reso impossibile imporre una legislazione tecnica più rigorosa a livello comunale. Non è ancora noto in che modo l'attuazione del processo di partenariato con le parti interessate senza il "codice dell'edilizia ambientale" inciderà sul suo impatto.

Un processo di partenariato con le parti interessate può essere uno strumento politico utile quando una città non è finanziariamente responsabile dell'attuazione di uno sviluppo urbano, ma vorrebbe esercitare il massimo orientamento possibile verso obiettivi di sostenibilità mirati per l'area. Il processo di partecipazione delle parti interessate richiede tuttavia un investimento di tempo da parte del comune senza una garanzia di successo. Richiede anche l'interesse di parti private nello sviluppo del sito. Nel caso di Malmö, lo sviluppo di questi siti urbani da parte di sviluppatori privati è stato tradizionalmente una pratica standard. Il processo funziona quindi particolarmente bene per i progetti di sviluppo urbano. Oltre all'investimento di tempo e all'uso delle strutture comunali, il processo di partecipazione delle parti interessate non comporta alcun investimento finanziario aggiuntivo. Può quindi essere uno strumento efficace per attuare misure di adattamento ai cambiamenti climatici quando una città è disposta a investire tempo sufficiente e ad avere pazienza per vedere risultati visibili a lungo termine.

I finanziamenti nazionali ed europei possono fornire alle parti interessate in un processo di partenariato una fonte complementare di finanziamento per realizzare misure ambientali. Tuttavia, non è una condizione per il successo. Nel caso di Western Harbour, sono stati ottenuti finanziamenti pubblici per realizzare le prime 3 fasi dello sviluppo. La quarta fase, pur essendo generalmente considerata la parte più sostenibile di Western Harbour, non ha comportato alcun finanziamento pubblico. Questa differenza può essere spiegata dalla generale maggiore consapevolezza ambientale della società al momento dell'attuazione della quarta fase. Attraverso il processo di partecipazione delle parti interessate, la città acquisisce un buon senso delle intenzioni e dei mezzi degli sviluppatori per realizzare la visione ambientale della città. Il processo di partecipazione delle parti interessate consente quindi alla città di identificare in modo più specifico il tipo e l'importo dei finanziamenti pubblici necessari, il che aumenta di conseguenza le possibilità di successo per realizzare lo sviluppo sostenibile come previsto.

I costi per la città di attuare un processo di partenariato sono limitati. Essi comprendono il tempo dedicato dai responsabili politici alla gestione del processo e la messa a disposizione di risorse per facilitare riunioni e seminari. Gli sviluppatori privati sono responsabili di tutti i costi relativi allo sviluppo delle trame. Anche le strade, i parchi e le strade del sito, che sono sviluppati dalla città, sono inclusi nel prezzo dei terreni edificabili e sono quindi indirettamente pagati dagli sviluppatori. I costi dello sviluppo del terreno edificabile stesso sono completamente coperti dagli sviluppatori.

Il processo di partenariato con le parti interessate può offrire ai partner privati l'opportunità di ridurre i costi conducendo studi condivisi. Nel caso di Western Harbour un coordinatore della sostenibilità è stato assunto dal comune e dagli sviluppatori per effettuare calcoli energetici esaustivi. I costi di tale assunzione sono stati ripartiti tra il comune e i promotori. Questi costi sarebbero stati molto più elevati nel caso in cui ogni sviluppatore avesse dovuto pagare un coordinatore separatamente. Anche i progetti che comprendono partenariati con le parti interessate possono essere ammissibili a finanziamenti supplementari. Nel caso di Western Harbour il progetto ha ricevuto finanziamenti come progetto europeo di R&D denominato SURE/RESECO nell'ambito del Quinto programma quadro dell'UE.

Nel caso del porto occidentale, la città ha chiesto finanziamenti da fonti nazionali ed europee per migliorare l'efficienza energetica, realizzare tetti verdi e organizzare eventi di sensibilizzazione (ossia standard di livello più elevato). Un totale di 250.000.000 SEK (circa 26.300.000 €) in finanziamenti nazionali (Fondo di Investimento Locale) è stato assegnato alla città per la realizzazione di vari progetti ambientali all'interno di Western Harbour. I progetti spaziavano da un'esposizione sulla sostenibilità per supportare gli sviluppatori nella realizzazione di tetti verdi. Le sovvenzioni sono state utilizzate anche per costruire edifici più efficienti dal punto di vista energetico. Una domanda di finanziamento europeo è stata ottenuta con successo dal sistema per finanziare il sistema energetico nel Western Harbour. Il sistema consente a Western Harbour di produrre energia localmente attraverso una centrale eolica, la generazione di energia solare e il riscaldamento geotermico.

Il coinvolgimento del numero e del tipo di portatori di interessi nella domanda di finanziamento varia a seconda dei casi. L'applicazione che prevede finanziamenti nazionali per l'acquisto di materiali efficienti dal punto di vista energetico per lo sviluppo del porto occidentale è stata creata in collaborazione con lo sviluppatore. Nel caso dei finanziamenti per i tetti verdi, la città ha gestito completamente l'applicazione e gli sviluppatori hanno richiesto il finanziamento dalla città. Questa differenza di approccio è dovuta principalmente al fatto che la decisione di richiedere il finanziamento è arrivata più tardi nel processo di sviluppo. La domanda di finanziamento europeo per il sistema energetico è stata sviluppata dalla città in collaborazione con la società energetica. La selezione delle parti interessate da coinvolgere nella domanda di finanziamento viene solitamente effettuata dalla città in base al contributo del processo di partecipazione delle parti interessate. Ciò consente alla città di presentare proposte di finanziamento più specifiche. La città agisce sempre come l'iniziatore e autore principale della domanda di finanziamento.

La partecipazione a un processo di partenariato con le parti interessate non è del tutto volontaria. La città può includere condizioni speciali per quanto riguarda l'impegno per i requisiti di partnership e sostenibilità nel contratto di vendita per la trama. Questo approccio è limitato alle situazioni in cui la città possiede la trama che deve essere sviluppata. Finora la città si è impegnata in una sola partnership con uno stakeholder che già possedeva il terreno che doveva essere sviluppato. In questo caso il processo di dialogo si è rivelato più intenso e difficile. Alla fine è stato raggiunto un accordo con il sostegno degli acquirenti di terreni edificabili dal proprietario terriero privato.

Il primo partenariato con le parti interessate è stato creato per Augustenborg nei primi anni '90. Lo sviluppo del porto occidentale è iniziato nel 2001 ed è ancora in corso. Il progetto si compone di più fasi per le quali vengono create diverse partnership con gli stakeholder.

Il processo di partenariato con le parti interessate inizia non appena i lotti sono stati venduti allo sviluppatore e termina una volta realizzato lo sviluppo urbano.

La città di Malmö