Assicurazione sovvenzionata contro la siccità per gli agricoltori in Austria

Si prevede che i cambiamenti climatici aumenteranno la frequenza e la gravità della siccità agricola ed ecologica (Seneviratne et al., 2021). In Europa, il rischio di siccità è particolarmente acuto nella regione mediterranea, ma colpisce anche altre regioni, tra cui l'Austria. In Austria, la regione a nord del Danubio e l'Austria orientale, che ospita campi di grano produttivi, hanno maggiori probabilità di essere gravemente colpite dalla siccità (Kromp-Kolb et al., 2014).

Le siccità sono classificate dal governo austriaco come eventi a bassa probabilità e ad alto impatto, dato il loro verificarsi relativamente raro ma l'onere elevato (BMNT, 2017). Valutare la probabilità di eventi di siccità e quantificare gli impatti che ne derivano per il settore agricolo è complesso, in particolare a livello nazionale. Ciò è dovuto alla natura specifica delle colture degli impatti della siccità, alla scala regionale su cui si verificano gli impatti della siccità e alla complessità dei modelli di previsione del rischio.

La gestione del rischio di siccità fa parte di un approccio globale alla gestione del rischio agricolo. Negli ultimi decenni in Austria, la siccità ha ridotto le rese delle colture alimentari e foraggere, causando così perdite economiche per gli agricoltori. Ciò ha costretto il governo austriaco a intervenire con compensazioni ad hoc per sostenere gli agricoltori colpiti. In molti paesi, i prodotti assicurativi per il settore agricolo sono spesso basati su un sistema di compensazione in base alle perdite subite, sebbene recentemente siano stati sviluppati nuovi sistemi legati ai livelli di precipitazioni o al numero di giornate secche o calde (ossia assicurazioni basate su indici). A partire dal 1900, il governo austriaco ha compensato le perdite agricole causate dalla siccità con misure fiscali e fiscali e compensazioni dirette (integrate da misure tecniche quali infrastrutture di irrigazione e misure normative per consentire un'area di coltivazione e periodi di raccolta più ampi), attingendo a un fondo di compensazione per le catastrofi naturali. In particolare, il governo ha speso 57, 21, 32 e 35 milioni di EUR rispettivamente nel 1992, 1994, 2003 e 2013 per compensare gli agricoltori delle perdite economiche dovute alla siccità (IIASA, 2017). A causa della crescente frequenza ed entità degli eventi di siccità, il governo austriaco ha sviluppato un nuovo approccio alla gestione del rischio di siccità. Il nuovo approccio estende un regime assicurativo pubblico-privato esistente per i danni da grandine e gelo che combina prodotti basati sull'indennizzo e sull'indice agli eventi di siccità.

L'obiettivo dell'introduzione di un sistema assicurativo pubblico-privato che combini prodotti basati su indennizzi e indici per i danni agricoli dovuti alla siccità è:

1. fornire una copertura più equa e più rapida per i danni agli agricoltori, il che dovrebbe portare gli agricoltori a essere meno dipendenti dalle sovvenzioni pubbliche, meno inclini alle preoccupazioni economiche e al loro impatto sulla salute mentale e meglio preparati a superare eventi estremi;
2. creare uno strumento finanziario di gestione del rischio che consenta al governo di lavorare con un bilancio programmabile annualmente (rispetto a costi imprevisti e ad hoc) e si basi su una combinazione di fondi pubblici, contributi del settore privato e pagamenti dei singoli agricoltori.

Il sistema assicurativo per le perdite dovute alla siccità presenta due caratteristiche principali:

1. Consiste in nuovi prodotti basati su indici, che integrano i classici prodotti basati sull'indennizzo (che considerano una comprovata perdita di fatturato o di produzione). I prodotti basati sull'indice considerano le variazioni di un indicatore meteorologico come il numero di giorni (consecutivi) senza pioggia o la quantità di pioggia. Il risarcimento viene corrisposto se il numero di giorni piovosi o la piovosità totale in un periodo predeterminato rimane inferiore a una percentuale della media decennale per tale periodo, indipendentemente dal danno. Questi prodotti basati su indici facilitano generalmente un pagamento più rapido delle compensazioni, liberando in tal modo la pressione economica degli agricoltori prima e riducendo gli impatti sulla salute mentale.
   
   
2. Si tratta di un sistema assicurativo pubblico-privato in cui il governo condivide i costi di rischio con gli agricoltori rispetto alla compensazione del rischio di siccità finanziata esclusivamente dalle autorità pubbliche. Lo Stato finanzia il 55% del costo dei premi assicurativi, con l'obiettivo di ridurre il costo complessivo per i contribuenti e allo stesso tempo sostenere gli agricoltori. Il sistema di sussidi ai premi consente una migliore gestione del bilancio, sia per il governo che per i professionisti agricoli che sottoscrivono l'assicurazione, che sono meno dipendenti dai sussidi e meglio preparati a superare eventi estremi.

Questo nuovo regime si è evoluto estendendo l'attuale sistema di assicurazione contro la grandine e il gelo per coprire i rischi di siccità (e tempeste), sostituendo in tal modo il vecchio sistema di pagamento ad hoc del Fondo nazionale per le catastrofi agricole per le perdite legate alla siccità.

In Austria, la maggior parte dei prodotti assicurativi connessi all'agricoltura è collegata all'Associazione austriaca delle assicurazioni sulla grandine (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), che è un'associazione di diverse compagnie di assicurazione austriache basata sulla mutualità, vale a dire un formato aziendale assicurativo in un'organizzazione senza scopo di lucro. L'ÖHV gestisce il fondo assicurativo, mentre la vendita delle polizze è responsabilità delle singole compagnie di assicurazione. Dal 1995 sono stati introdotti nuovi rischi oltre alla grandine in un'assicurazione multirischio; nel 2000, i rischi di siccità sono stati inclusi per la prima volta in una selezione di colture. Storicamente, ÖHV offriva solo prodotti basati sull'indennizzo, come il suo prodotto principale, AGRAR Universal (Agricultural Universal), che esiste ancora oggi.

Al giorno d'oggi, i rischi di siccità agricola in Austria sono coperti dalla classica assicurazione basata sul rendimento o sull'indennizzo, AGRAR Universal, integrata da un prodotto basato su indici per un risarcimento aggiuntivo.

• L'AGRAR Universal, basato sull'indennizzo, assicura molte colture diverse [1] contro una lunga lista di rischi, come grandine, gelo, siccità, pressione della neve, tempeste e piogge torrenziali. Per la siccità in particolare, l'assicurazione copre le perdite effettive causate dalla siccità se le rese per ettaro rimangono al di sotto del valore soglia definito per la resa ("Ertragsgrenze"). A causa della complessità della valutazione delle rese di riferimento per l'analisi comparativa delle perdite per prati, barbabietole da zucchero, vigneti e frutteti, per queste colture non sono disponibili le classiche assicurazioni AGRAR contro la siccità.
• La prima assicurazione basata su indici, l'"indice di siccità", è stata introdotta per i pascoli nel 2015. Nel 2016 e nel 2017 questa assicurazione è stata estesa al mais, al grano invernale e alla barbabietola da zucchero. Altre colture potranno essere aggiunte in futuro. L'indice di siccità tiene conto dei due parametri più importanti per i danni da siccità: mancanza di precipitazioni e calore. La compensazione è corrisposta se le precipitazioni in un periodo rilevante per il sistema colturale in questione scendono al di sotto di una determinata percentuale della piovosità media decennale; per il calore, viene aggiunta una compensazione supplementare per ogni giorno di temperatura superiore a 30°C nello stesso periodo. La percentuale, scelta dall'abbonato assicurativo, determina sia il premio che l'indennizzo corrisposto.

Tutti gli assicurati beneficiano di una sovvenzione governativa del 55% per la loro assicurazione contro i rischi di grandine, gelo, siccità, tempeste e piogge intense o persistenti nel settore vegetale [2].

[1] cereali, patate, zucche per la produzione di olio di semi, soia, girasole, piselli

[2] vedi Österreichische Hagelversicherung

Autorità nazionali e regionali

Ai sensi della Hagelversicherungsförderungsgesetz [1], in caso di condizioni meteorologiche estreme, il governo federale deve offrire indennizzi e premi assicurativi al settore agricolo. Nel 2016, il governo austriaco ha sostituito il suo sistema di pagamento ad hoc per i danni legati alla siccità estendendo l'attuale regime assicurativo pubblico-privato per i danni da grandine e gelo che combina prodotti basati sull'indennizzo e sull'indice per includere i rischi legati alla siccità. Tale approccio è finanziato dal Fondo per le catastrofi naturali (Katastrophenfonds), alimentato da imposte annuali sul reddito e sui rendimenti del capitale e degli utili societari. Le spese del governo federale per le sovvenzioni assicurative (vale a dire, il 27,5% dei premi assicurativi) sono integrate da sovvenzioni governative provinciali.

Assicurazione sulla grandine austriaca (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

L’ÖHV è un’associazione di mutua assicurazione, che è di proprietà dei suoi contraenti e ha un formato commerciale senza scopo di lucro («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). L'associazione offre e gestisce assicurazioni, mentre le singole compagnie assicurative associate vendono le polizze. Nel corso del tempo, il sistema assicurativo basato sull’indennizzo dell’ÖHV si è evoluto in un sistema misto comprendente prodotti basati sia sull’indennizzo che sull’indice.

Agricoltori

In Austria vi sono circa 155 000 aziende agricole (Statistics Austria, 2022). Questi agricoltori acquistano i premi assicurativi (sovvenzionati), con circa 65.000 polizze assicurative attive nel 2016 [2]. La copertura assicurativa è di quasi il 100% in orticoltura; 70-75% per i frutti e i seminativi; e circa il 30 % per i pascoli e il bestiame (Sinabell et al., 2016).

[1] in vigore dal 1955, ma gradualmente esteso per includere diversi rischi oltre alla grandine

[2] Secondo l'Österreichische Hagelversicherung

I fattori di successo includono:

• La componente assicurativa basata su indici: Il sistema austriaco di assicurazione contro la siccità è innovativo in quanto coinvolge due sistemi, vale a dire un'assicurazione basata sull'indennizzo che considera le perdite di rendimento e un'assicurazione complementare basata su indici che considera i fattori meteorologici fisici per un risarcimento aggiuntivo. Il secondo composto offre agli agricoltori un mezzo relativamente semplice e veloce per ottenere un risarcimento per le perdite di resa, rispetto a un prodotto basato sull'indennizzo. Le compensazioni assicurative basate su indici possono essere pagate automaticamente in quanto il calcolo del pagamento si basa su dati meteorologici standard registrati anziché su complesse stime delle perdite di rendimento. Oltre a una stima semplice e trasparente della compensazione e della velocità dei pagamenti, la riduzione dei costi amministrativi, la riduzione dell'azzardo morale e un migliore stato di salute mentale per gli agricoltori sono altri vantaggi dei prodotti assicurativi basati su indici rispetto ai prodotti assicurativi basati sull'indennizzo (Linnerooth-Bayer e Hochrainer-Stigler, 2015).
• L'assicurazione sovvenzionata: Il fatto che lo Stato copra circa la metà del costo del premio assicurativo incentiva gli agricoltori a optare per l'assicurazione contro la siccità. Coprire il rischio di siccità sovvenzionando le assicurazioni significa che la spesa pubblica è coerente durante tutto l'anno, a differenza degli importi sostanziali e ad hoc assegnati nell'ambito della gestione delle crisi durante episodi di siccità imprevedibili. Inoltre, il rischio di siccità, precedentemente sostenuto esclusivamente dal governo attraverso il pagamento di compensazioni, è con il regime assicurativo sovvenzionato condiviso con i professionisti dell'agricoltura, che riduce la pressione sulle finanze pubbliche e sui contribuenti.  

Tra i fattori limitanti figurano i crescenti costi dei premi – per gli agricoltori – e delle sovvenzioni ai premi – per lo Stato – dei portafogli multirischio e multicoltura in un contesto di cambiamenti climatici e di aumento del rischio. Gli agricoltori si trovano ad affrontare una serie complessa di rischi causati non solo dalle condizioni meteorologiche e climatiche, ma anche dai cambiamenti politici e dai mercati. I piccoli agricoltori, in particolare, possono avere difficoltà a finanziare l'assicurazione nonostante le sovvenzioni (generose). La volatilità dei prezzi, la necessità di integrare il reddito agricolo con contributi provenienti da altre fonti per soddisfare le esigenze di finanziamento o di garantire la successione (ossia chi continuerà a gestire l'impresa) sono esempi di aspetti che aumentano la pressione sulla salute mentale per gli agricoltori. Inoltre, molti piccoli agricoltori preferirebbero soluzioni basate sulla produzione per la gestione del rischio (ad esempio, infrastrutture di irrigazione per gestire il rischio di siccità) rispetto ad altre opzioni come l'assicurazione (Palka e Hanger-Kopp, 2020). Tuttavia, la maggior parte degli agricoltori combina misure basate sulla produzione con prodotti assicurativi, tra cui sia il prodotto assicurativo multiperil basato sull'indennizzo (come "AGRAR Universal") che un prodotto indicizzato specifico per la siccità, oltre alla diversificazione del reddito al di fuori dell'azienda agricola o alla negoziazione di contratti a termine e prezzi di vendita (Palka e Hanger-Kopp, 2020). Per rispondere alle sfide poste dai cambiamenti climatici, le competenze degli agricoltori in materia di gestione del rischio devono essere ulteriormente migliorate, ad esempio attraverso il sostegno pubblico al di là del finanziamento del rischio.

Potenziali costi della siccità per l'agricoltura

La valutazione dei costi e dei benefici del sistema di assicurazione contro la siccità sovvenzionato è complessa perché è difficile (i) prevedere il verificarsi di eventi estremi e (ii) misurare l'impatto di questi eventi. Tuttavia, Hochrainer-Stigler e Hanger-Kopp (2017) propongono una valutazione del costo del rischio (per il granturco in Austria) e quindi del peso economico della sovvenzione per l'assicurazione contro la siccità a medio termine. Confrontando le probabilità attuali e future di eventi di siccità e i costi associati, hanno calcolato che il costo annuale per lo Stato austriaco per il finanziamento del 50 % dei premi dell'indice di siccità per il granturco (18 milioni di EUR nel 2050, rispetto ai 13 milioni di EUR attuali) sarebbe circa la metà del costo per compensare le perdite di rendimento indotte dalla siccità, ossia il rischio fiscale per lo Stato (ai sensi del PCR 4.5).

Vantaggi per il governo

I vantaggi di un sistema assicurativo per lo stato includono la possibilità di lavorare con un budget programmabile annualmente che può essere appianato in un anno fiscale (al contrario di compensi imprevisti e ad hoc). Il sistema di gestione dei rischi agricoli, basato sull'anticipazione e la condivisione dei rischi, consente inoltre di condividere i rischi con i soggetti privati.

Vantaggi per gli agricoltori

Le conseguenze delle perdite agricole colpiscono economicamente gli agricoltori e le comunità agricole, ma possono anche avere un forte impatto sulla loro salute mentale, aumentando lo stress, l'ansia, il disagio emotivo e psicologico, che può portare a depressione, disturbo da stress post-traumatico e pensieri suicidi. L'introduzione di un sistema assicurativo complementare, basato sull'indicizzazione della compensazione ai fattori meteorologici, semplifica la compensazione e riduce i potenziali effetti sulla salute mentale dell'incertezza economica. Le sovvenzioni rendono l'assicurazione contro i rischi più accessibile per gli agricoltori e, in quanto tali, possono portare a una percentuale più elevata di agricoltori protetti. Essendo creato da un'organizzazione senza scopo di lucro (ÖHV), il premio assicurativo non è concepito per essere redditizio e dovrebbe pertanto essere più conveniente per gli agricoltori rispetto a un prodotto assicurativo del mercato privato. I tassi di penetrazione sul mercato dei prodotti assicurativi in Austria sono elevati, con quasi il 100 % di copertura assicurativa nell'orticoltura, tra il 70 e il 75 % per la frutta e i seminativi e circa il 30 % per i pascoli e il bestiame (Sinabell et al., 2016). Più di tre quarti dei 500 agricoltori austriaci intervistati hanno espresso il loro sostegno al sistema di assicurazione contro la siccità sovvenzionato pubblicamente, in combinazione o meno con compensazioni basate sull'indennizzo per grandi catastrofi (Palka e Hanger-Kopp, 2020). 

Il coinvolgimento dello Stato austriaco nel finanziamento dell'assicurazione contro la siccità è stato conseguito mediante una modifica della legge sulle sovvenzioni per l'assicurazione contro la grandine ( Hagelversicherungsförderungsgesetz) e della legge sul fondo per le catastrofi naturali ( Katastrophenfonds) nel 2016 al fine di sostituire i pagamenti ad hoc del fondo per le catastrofi con rischi assicurabili per i danni causati dalla siccità (BMNT, 2017). Il fondo stesso si basa sulla Hagelversicherungsförderungsgesetz del 1955, che è stata gradualmente estesa per includere diversi rischi oltre alla grandine, tra cui nel 2016 la siccità.

Il sistema è sostenuto dalla politica agricola comune (PAC) dell'UE, che incoraggia i governi a sovvenzionare la gestione dei rischi agricoli.

Nel 2016 e nel 2017 si è discusso in parlamento per approvare la modifica della legge sul fondo per le catastrofi naturali e l'estensione della copertura assicurativa per la grandine ad altri eventi estremi come la siccità, al fine di sostituire le compensazioni ad hoc con un sistema di assicurazione contro la siccità pubblico-privato sovvenzionato.

Il sistema assicurativo deve ancora esistere, con un continuo sviluppo, compreso lo sviluppo di assicurazioni basate sull'indice di siccità per le nuove colture, ad esempio per i prati nel 2023, per i vigneti nel 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Assicurazione antisiccità agricola: Austria come caso di studio - scheda informativa, Istituto internazionale per l'analisi dei sistemi applicati, Laxenburg, Austria. Disponibile all'indirizzo https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Legge sulle sovvenzioni per l'assicurazione della grandine/Hagelversicherungsförderungsgesetz