5.2 Organisatie van de uitvoeringsgovernance in alle sectoren en op alle niveaus

5.2 Organisatie van de uitvoeringsgovernance in alle sectoren en op alle niveaus

Aanpassing aan de klimaatverandering is een sectoroverschrijdend, multilevel en multi-issue beleidsterrein dat alle sectoren van de samenleving aangaat en actie op meerdere niveaus vereist, van nationale overheden tot lokale actoren. Als zodanig vereist de uitvoering van aanpassingsstrategieën en -plannen adequate institutionele opzet en governancekaders om een doeltreffende, coherente en voortgezette uitvoering te waarborgen.

Coördinatie en samenwerking langs horizontale en verticale dimensies zijn nodig om aanpassing te integreren in relevante beleidsterreinen en op alle bestuursniveaus. Governance is belangrijk in alle fasen van de beleidscyclus voor aanpassing, te beginnen met de eerste opzet van het aanpassingsproces, maar de behoefte aan zowel horizontale als verticale coördinatie neemt toe wanneer landen doorgaan met de uitvoerings- en evaluatiefasen.

De totstandbrenging van een governancekader voor de uitvoering van de aanpassing houdt in wezen in dat communicatie, samenwerking en coördinatie tussen sectoren en niveaus worden georganiseerd door passende structuren, regels, mechanismen, regelingen, instellingen voor de betrokkenheid van belanghebbenden, met inbegrip van alle groepen van de samenleving (participatieve justitie) en formaten in te voeren. Het is een voordeel als bij de uitvoering van de aanpassing aan de klimaatverandering gebruik wordt gemaakt van verschillende bestuurswijzen, waarbij deze in verschillende mate op contextafhankelijke manieren worden gecombineerd. Mogelijke benaderingen variëren binnen het volgende spectrum van bestuursvormen:

• Formeel bestuur: wettelijk gefundeerde, geïnstitutionaliseerde, permanente, top-down, "harde" (bv. bindende rapportageverplichtingen, permanente coördinatieorganen met wettelijk mandaat, regelgevingsvereisten voor sectorale aanpassingsplannen);
• Informele governance: vrijwillige, informele, niet-hiërarchische, op samenwerking gebaseerde, "zachte" (bv. overtuigingskracht, vrijwillige overeenkomsten, dialoog- en uitwisselingsformaten, kennisdeling, capaciteitsopbouwaanbiedingen).

Beide benaderingen hebben hun sterke en zwakke punten. Enerzijds leiden meer formele governancebenaderingen tot meer uitvoeringsdruk door bindende verplichtingen. Aan de andere kant kunnen informele bestuursprocessen er baat bij hebben minder gepolitiseerd en door conflicten geteisterd te zijn, omdat het uit de politieke schijnwerpers staan vaak snellere beslissingen mogelijk maakt en creatieve speelruimte kan creëren voor betrokken actoren. Door formele en informele bestuursvormen op flexibele wijze te combineren, kan worden geprofiteerd van de sterke punten van beide benaderingen.

Succesvolle coördinatie moet in beginsel de uitvoeringsbelemmeringen verminderen die typisch ontstaan onder omstandigheden van slecht bestuur, d.w.z. onduidelijke verantwoordelijkheden, beperkte samenwerking tussen belanghebbenden, gebrek aan kennisuitwisseling, beperkte institutionele capaciteiten (bv. op het gebied van financiële en personele middelen en knowhow), incoherente of tegenstrijdige wetgeving en tegenstrijdige waarden en belangen.

Beginselen en faciliterende factoren van adaptatiegovernance

Elk aanpassingsproces is uniek, er zijn verschillende beheers- en institutionele regelingen mogelijk. Normalisatie van governancebenaderingen is dus niet mogelijk of nuttig, d.w.z. er is geen uniforme aanpak. Uit de beschikbare ervaringen met de toepassing van aanpassing zijn echter enkele beginselen van goede praktijken en faciliterende factoren naar voren gekomen. Zij zijn beschreven in verslagen van het EEA (EEA-verslag 4/2014) en in andere Europese studies. De volgende succesfactoren helpen om uitvoeringsbelemmeringen weg te nemen en zijn van toepassing op zowel verticale als horizontale governance:

• Aanwijzen van permanente coördinatie-instanties: Er moeten permanente en centrale organen voor de aansturing van en het toezicht op de uitvoeringsprocessen worden opgericht en geïnstitutionaliseerd bij de verantwoordelijke overheidsinstanties op alle niveaus, van de nationale overheid tot de lokale overheden. Belangrijke verantwoordelijkheden van dergelijke coördinatie-eenheden omvatten het sturen van het proces tussen sectoreenheden binnen de autoriteit, het onderhouden van contacten met aanpassingscoördinatoren op andere niveaus, het formuleren van beleidsontwerpen, het fungeren als contactpunt voor aanpassing aan andere autoriteiten en externe instellingen, het communiceren van aanpassing aan belanghebbenden en het publiek, het beheren van rapportage-, monitoring- en evaluatieprocedures, enz. Interministeriële of interdepartementale comités, sectoroverschrijdende werkgroepen of taskforces worden daarvoor vaak gebruikt. Geïnstitutionaliseerde centrale coördinatieorganen zijn een succesfactor als zij worden gecombineerd met duidelijk toegewezen verantwoordelijkheden, een robuust politiek mandaat, leiderschapsvaardigheden, voldoende middelen en persoonlijke inzet van de leden.
• Handhaving van de continuïteit van procesactoren: De coördinatiemechanismen en -formaten kunnen in de verschillende stadia van het aanpassingsbeleidsproces veranderen, bijvoorbeeld van formulering tot uitvoering. Het handhaven van enige continuïteit met betrekking tot de belangrijkste actoren tijdens de stappen van de aanpassingscyclus is echter duidelijk een voordeel. Voor zover mogelijk moeten ervaren leden van het aan het begin van het aanpassingsproces geïnstalleerde adaptatiekernteam en van de stuurgroep die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de ontwikkeling van het actieplan, derhalve worden betrokken bij de permanente coördinatie-eenheid.
• Gebruikmaken van informele governancebenaderingen: Wettelijke verplichtingen voor lagere niveaus en sectoren om hun eigen aanpassingsplannen op te stellen of aanpassing in hun activiteiten te integreren, zijn een sterke motor voor horizontale en verticale uitvoering. Evenzo kan de juridische verankering van mandaten voor coördinatieorganen hun rol aanzienlijk versterken. Geïnstitutionaliseerde coördinatiemechanismen alleen zijn echter zelden toereikend en in de meeste landen is het aanpassingsbeleid momenteel vrij niet-bindend, “zacht beleid”. Dit is waar vrijwillige, “zachte”, op samenwerking gebaseerde bestuursvormen moeten ingrijpen en een aanzienlijke toegevoegde waarde kunnen bieden. Het is daarom in ieder geval nuttig om een cultuur van informele bestuursbenaderingen te ontwikkelen. Deze omvatten ad-hocinteracties, informele gesprekken, informatie-uitwisseling, dialoogvormen, capaciteitsopbouw, netwerkvorming, case-based meetings of vrijwillige overeenkomsten.
• Betrokkenheid van actoren op het gebied van aanpassing ter ondersteuning van de coördinatie: Om de uitvoeringsprocessen in alle administratieve sectoren en niveaus te sturen en te controleren, moeten de aanpassingscoördinatoren beschikken over een minimum aan praktische en betrouwbare coördinatieregelingen. Deze omvatten bepalingen zoals cyclische werkplannen, monitoring-, rapportage- en evaluatieprocedures en regelmatige voortgangsverslagen. Indien dit niet in formele vereisten is vastgelegd, moeten dergelijke verbintenissen gebaseerd zijn op vrijwillige overeenkomsten.
• Versterking van de coördinatiecapaciteit op alle niveaus: De inzet van proactieve en geëngageerde coördinatoren bij overheidsinstanties op alle niveaus, in combinatie met duidelijke verantwoordelijkheden en geïnstitutionaliseerde rollen, is een belangrijke succesfactor gebleken voor de uitvoering van aanpassingsmaatregelen. Deze “veranderingsactoren” fungeren als initiatiefnemers, communicators en aanjagers van aanpassingsprocessen, zijn de belangrijkste actoren van verticale en horizontale coördinatie en fungeren als belangrijke intermediairs tussen niveaus en sectoren. Belangrijke voorwaarden voor aanpassingscoördinatoren om hun rol als “verzorgers” te kunnen vervullen, zijn onder meer: een proactieve houding, persoonlijke betrokkenheid, leiderschapskwaliteiten, ondersteuning door een robuust politiek mandaat, voldoende middelen (werktijd, personeel, begroting, externe expertise), formele beslissingsbevoegdheid, coördinatie- en communicatievaardigheden, gedegen professionele expertise en goede contacten met de juiste beleids- en actorengemeenschappen. De coördinatiecapaciteit moet dus op alle niveaus worden versterkt, onder meer door middel van verplichte vereisten voor het creëren van een respectieve verantwoordelijkheid, publieke (mede)financiering van personeelskosten en kwalificatie en opleiding.
• Transnationaal leren over adaptatiegovernance: Nationale en subnationale overheden beschikken over een verscheidenheid aan coördinatiemechanismen en governancemodellen voor de uitvoering van aanpassingsmaatregelen. Rekening houdend met de landspecifieke contextomstandigheden kunnen landen hun aanpassingscoördinatie verder verbeteren door meer te weten te komen over de diversiteit van benaderingen tussen landen en regio’s en door ervaringen en geleerde lessen uit te wisselen. De landenpagina’s van Climate-ADAPT ondersteunen dergelijke inspanningen en projecten en samenwerkingsstructuren in transnationale regio’s bieden vruchtbare mogelijkheden voor dergelijke uitwisseling en leren. Dit omvat het verkennen en testen van innovaties op het gebied van governance.

Horizontale en verticale governance van adaptatie vertonen veel overeenkomsten en kunnen grotendeels voortbouwen op dezelfde succesfactoren. De mainstreaming van aanpassing in sectoren en coördinatie op meerdere niveaus worden echter ook geconfronteerd met specifieke uitdagingen die een gedifferentieerde aanpak vereisen om deze uitdagingen het hoofd te bieden. Het waarborgen van financiering, het genereren en overdragen van kennis en rechtvaardige participatie behoren ook tot de governanceaspecten die in aanmerking moeten worden genomen in een passend kader voor adaptatiegovernance.

Extra middelen

• Landenprofielen
• Transnationale regio's
• Aanpassingsbeleid en kennisbasis in transnationale regio's in Europa
• De governance van de aanpassing aan de klimaatverandering in de Alpenruimte in kaart brengen