5.4 Coördinatie op meerdere niveaus en ondersteunend governancekader

5.4 Coördinatie op meerdere niveaus en ondersteunend governancekader

Klimaatverandering heeft gevolgen voor alle niveaus van overheids-, administratieve en territoriale organisatie, variërend van het EU- en nationale niveau tot subnationale, regionale en lokale/stadsniveaus. Alle niveaus moeten dus binnen hun respectieve bevoegdheden anticiperende maatregelen inzake aanpassing aan de klimaatverandering plannen en nemen. Aanpassing is dus een typische taak van meerlagig bestuur. Voor een coherente en doeltreffende uitvoering van de aanpassing op alle bestuursniveaus zijn adequate mechanismen en regelingen voor coördinatie en samenwerking op meerdere niveaus nodig. Het nationale niveau speelt een centrale rol bij het afstemmen van zijn aanpassingsbeleid op het EU- en transnationale niveau en bij het ondersteunen van aanpassingsprocessen op lagere niveaus, die alle stappen van de aanpassingscyclus omvatten. Verticale governance om aanpassing op lagere niveaus te bevorderen, houdt in dat wordt voorzien in een duidelijk strategisch en juridisch kader, financierings- en financieringsmechanismen en een faciliterend, faciliterend en versterkend kader, met inbegrip van het verstrekken van informatie en andere niet-geldelijke vormen van steun.

Ondersteuning van aanpassingsactiviteiten op lagere niveaus door hogere niveaus wordt steeds belangrijker naarmate het nationale aanpassingsbeleidsproces zich in de uitvoeringsfase bevindt. Dit komt omdat de gevolgen van de klimaatverandering het meest rechtstreeks op meer lokale schaal worden getroffen en het vooral op regionaal en lokaal niveau is waar een groot deel van de concrete aanpassingsmaatregelen moet worden genomen. Tegelijkertijd worden lagere overheden vaak ernstig beperkt door beperkte middelen en capaciteiten (begroting, personeel, deskundigheid, contacten met relevante actorennetwerken enz.) en hebben zij dus "hulp van bovenaf" nodig. Climate-ADAPT biedt het ondersteuningsinstrument voor stedelijke aanpassing aan om steden en andere lokale overheden te begeleiden bij het aanpassingsproces en hen te helpen te voldoen aan de vereisten van het Burgemeestersconvenant voor klimaat en energie. Het Regional Adaptation Support Tool (RAST) is ontwikkeld om lokale en regionale overheden op een zeer praktische manier te helpen bij het ontwerpen en herzien van strategieën en plannen voor aanpassing aan de klimaatverandering.

Hogere (nationale of subnationale) niveaus kunnen de beleidsvorming op lagere niveaus ondersteunen door middel van verschillende mechanismen en inspanningen, waaronder wettelijke vereisten, beleidsinputs, financiering, het genereren en overdragen van kennis, capaciteitsopbouw en andere niet-monetaire steunmaatregelen. Daarbij is het mogelijk om te profiteren van faciliterende factoren:

Ondersteunend governancekader en niet-monetaire steunmaatregelen:

• Wettelijke vereisten van bovenaf: Wettelijke verplichtingen voor autoriteiten op lagere niveaus om aanpassingsplannen op te stellen, kunnen een belangrijke motor zijn, maar zijn tot nu toe slechts in een minderheid van de Europese landen aanwezig. Sommige nationale aanpassingsstrategieën vereisen dat gemeenten hun lokale strategieën ontwikkelen, en wettelijke verplichtingen kunnen ook voortvloeien uit sectoraal beleid, ook op EU-niveau. Het kan ook een optie zijn om aanpassing expliciet op te nemen in de wettelijke taken van gemeenten. In ieder geval moeten top-downvereisten hand in hand gaan met steun voor het vervullen van deze taak, met inbegrip van het verstrekken van financiering.
• Beleidsinput van hogere niveaus: Hoewel de meeste nationale aanpassingsstrategieën en actieplannen zachte beleidsmaatregelen zonder juridisch bindende effecten zijn, bieden zij een kennisbasis, referentiekader en model voor lagere niveaus. Ze vervullen belangrijke functies op het gebied van bewustmaking, agendavorming, communicatie, motivatie en capaciteitsopbouw, en ze geven legitimatie aan beleidsmakers die aanpassingsplannen op hun eigen niveau willen opstellen. Op soortgelijke wijze heeft de EU-aanpassingsstrategie de noodzaak van aanpassingsmaatregelen op het niveau van de lidstaten benadrukt.
• Genereren en beschikbaar stellen van kennis: Een belangrijke rol van aanpassingsorganen op een hoger niveau ligt in het creëren van een kennisbasis voor aanpassing en het op een bruikbare manier verstrekken van bruikbare kennisbronnen en informatieproducten aan aanpassingsactoren op lagere niveaus. Voorbeelden hiervan zijn klimaatscenario’s, klimaateffecten, kwetsbaarheids- en risicobeoordelingen en instrumenten ter ondersteuning van beslissingen (handleidingen, richtsnoeren, werkhulpmiddelen enz.). Deze middelen moeten worden voorbereid op maat, op maat en op de doelgroep gericht, gemakkelijk te begrijpen en in het oog springend zijn, bijvoorbeeld door gebruik te maken van visualisatieformaten. Het betrekken van lokale of regionale doelgroepleden bij het co-ontwerp van dergelijke informatieproducten komt de bruikbaarheid ervan ten goede.
• Kennisbemiddeling: Webgebaseerde adaptatieportalen, zoals Climate-ADAPT, transnationale platforms en nationale adaptatieportalen, bieden brede toegang tot adaptatiekennis op centrale, gebundelde, kwaliteitszekere en gebruiksvriendelijke manieren. Met name voor actoren op regionaal en lokaal niveau zouden soortgelijke centrale informatiehubs kunnen worden opgezet op subnationaal of regionaal overheidsniveau, waarbij informatie op maat van deze specifieke doelgroepen wordt verstrekt en aanvullende persoonlijke begeleiding wordt geboden.
• Adviesdiensten: Gepersonaliseerde, face-to-face kennisbemiddeling in interactieve omgevingen is effectiever dan top-down, unidirectionele informatievoorziening alleen. Sommige landen bieden aanpassingsadviesdiensten voor gemeenten, d.w.z. gekwalificeerd personeel dat lokale aanpassingsactiviteiten begeleidt tijdens bezoeken ter plaatse.
• Opleidingsprogramma's voor regionale en lokale actoren: Het organiseren van opleidingen en peer-to-peer-leervormen over aanpassing gericht op lokale (bv. gemeentelijke klimaatfunctionarissen) en regionale actoren (bv. regionale managers) en – volgens het “train-the-trainers”-beginsel – personeel van overdrachtsagentschappen (bv. Klimaatalliantie, regionale energieagentschappen) zijn essentieel voor het opbouwen van capaciteit.
• Werken met transferbureaus: Indien beschikbaar moeten bestaande overdrachtsagentschappen, intermediaire organisaties en multiplicatoren worden betrokken bij het communiceren over aanpassing in regio’s en gemeenten, het bevorderen van de vaststelling van agenda’s, het verlenen van procesondersteuning en het verstrekken van informatie en advies. Dergelijke organisaties en netwerken, zoals de Klimaatalliantie of regionale ontwikkelingsagentschappen, zijn gewend om op ooghoogte met lokale actoren samen te werken en integreren aanpassing in toenemende mate in hun adviesactiviteiten.
• Organiseren van dialoogformaten: Hogere bestuurlijke niveaus spelen een rol bij het organiseren van regionale evenementen, conferenties, uitwisselingsworkshops, netwerkbijeenkomsten en peer-to-peer-leervormen over aanpassing. Dit zijn relatief goedkope maatregelen voor capaciteitsopbouw en communicatie die toch een groot hefboompotentieel kunnen hebben. Evenzo moeten dialoogvormen op verschillende niveaus worden georganiseerd om uitwisseling en leren tussen actoren op het gebied van aanpassing op verschillende niveaus en aanpassingsgeletterdheid te bevorderen.
• Afstemming op bestaande structuren en processen: Bestaande en goed werkende structuren en processen die bijvoorbeeld gericht zijn op kwesties in verband met mitigatie, duurzame ontwikkeling, rampenrisicovermindering of ecosysteemdiensten op lokaal/regionaal niveau, bieden geschikte toegangspunten voor aanpassing.

Overheidsfinanciering en financiering door hogere niveaus:

• Financiering op EU-niveau voor aanpassing: Financiering en financiering voor aanpassing in Europa is beschikbaar via een breed scala aan EU-financieringsinstrumenten, waarvan er vele ook financiële steun bieden aan regio’s en activiteiten op lokaal niveau. Uitgebreide overzichten van financieringsmechanismen zijn beschikbaar over Climate-ADAPT in het onderdeel EU-financiering, het onderdeel Regionaal beleid van de EU, de financieringsgids voor stedelijke aanpassing en over het steuninstrument voor stedelijke aanpassing en het steuninstrument voor regionale aanpassing (RAST). De nationale regeringen moeten een rol spelen bij het vergemakkelijken van de toegang van subnationale actoren tot deze financieringsbronnen en bij het verstrekken van nationale medefinanciering.
• Specifieke financiering voor de uitvoering: Het is duidelijk een troef als de nationale aanpassingsplannen expliciete begrotingstoewijzingen omvatten of als er anders consistente financieringsmiddelen beschikbaar zijn voor de uitvoering van aanpassingsmaatregelen op alle niveaus. In de meeste landen hebben de nationale aanpassingscoördinatoren echter geen aanzienlijke middelen te verdelen, maar moet de uitvoering worden gefinancierd via “standaardbegrotingsmechanismen”, met inbegrip van regelmatige begrotingen van sectoraal overheidsbeleid.
• Opzetten van overheidsfinancieringsprogramma's voor aanpassing: Nationale overheidsfinanciering van aanpassing is een duidelijke succesfactor en een sterke trigger voor de invoering van aanpassingsbeleid op lagere niveaus. Financiële steun helpt vooral om de capaciteitsbeperkingen op het niveau van de regionale en lokale overheden weg te nemen. Er moeten dus financieringsinstrumenten worden vastgesteld om aanpassing op alle niveaus te ondersteunen, hetzij door nieuwe stimulansen te creëren, hetzij door aanpassing te integreren in andere bestaande programma's, zoals voor mitigatie, duurzame ontwikkeling of rampenrisicovermindering. Om de lokale overheden doeltreffend te kunnen bereiken, moeten de financieringsorganen rekening houden met een aantal bijkomende voorwaarden: een duidelijke en coherente structuur van het financieringslandschap; vermijden van parallelle of concurrerende financieringsinstrumenten; afstemming van financieringsmechanismen op verschillende niveaus (EU, nationale overheid, subnationale overheden); continuïteit op lange termijn en thematische stabiliteit van het financieringsaanbod, waardoor aanpassingsprocessen op lange termijn en transformatieve veranderingen kunnen worden ondersteund.
• Laagdrempelige toegang tot financiering: Vooral kleinere gemeenten missen de expertise en administratieve capaciteit om toegang te krijgen tot veel financieringsmogelijkheden. Financieringsprogramma's van nationale of subnationale overheden moeten dus hun toegangsdrempel verlagen, de administratieve lasten verlichten en begeleidings- en adviesdiensten aanbieden aan geïnteresseerde begunstigden.
• Financiering richten op de meest effectieve onderwerpen: In beginsel is een breed spectrum van financieringsonderwerpen beschikbaar om aanpassing op een lager niveau te ondersteunen, waaronder: externe deskundigheid, kwetsbaarheids- en risicoanalyse, voorbereiding van aanpassingsconcepten, aanpassingsprocessen of planning van de uitvoering. Er zijn echter aanwijzingen dat het het meest doeltreffend is om financiële steun te verlenen voor coördinatiecapaciteit (personeelskosten van lokale aanpassingsfunctionarissen/regionale aanpassingsmanagers), de organisatie van intergemeentelijke of interregionale netwerken en capaciteitsopbouw (opleidingen) voor lokale/regionale actoren. Het is de moeite waard te overwegen de investeringskosten te financieren voor de uitvoering van concrete aanpassingsmaatregelen ter plaatse, bijvoorbeeld in de vorm van proefprojecten voor aanpassing. De realisatie van maatregelen met concrete, zichtbare effecten kan namelijk een motiverend uitgangspunt zijn voor een duurzaam en veelomvattend aanpassingsproces.
• Financiering combineren met "zachte dwang": Aanbevolen wordt de toekenning van overheidsfinanciering te koppelen aan bindende vereisten, die de naleving van kwaliteitscriteria voor "goede aanpassing" waarborgen, anticiperende aanpassingsbenaderingen bevorderen en bijdragen tot de coördinatie op meerdere niveaus van aanpassingsbeleid. Voorbeelden van dergelijke vereisten zijn onder meer verplichte klimaateffecten-, kwetsbaarheids- of risicoanalyse; schriftelijk aanpassingsplan; tranche van specifieke coördinatiefuncties (adaptatiefunctionaris/manager enz.); bestudering van aanpassingsplannen op een hoger niveau en verplichte contacten met hun coördinatoren; inspraak van het publiek, met inbegrip van kwetsbare groepen.
• Modelregio of proefaanpassingsprogramma's: Programma’s ter financiering van gestructureerde aanpassingsactiviteiten in geselecteerde regio’s of gemeenten zijn in sommige landen bijzonder succesvol gebleken. Zij bevorderen koplopers op het gebied van aanpassing, genereren voorbeelden van goede praktijken en vuurtorenprojecten om andere gemeenten en regio’s te inspireren. Kenmerken van dit soort programma's zijn dat ze top-down bepalingen combineren met bottom-up prioriteiten stellen, peer-to-peer leren en regionale netwerken bevorderen en ruimte bieden om te experimenteren met innovatieve oplossingen zonder angst voor mislukking. Opgemerkt moet worden dat dergelijke proefprojecten niet alleen betrekking moeten hebben op rijke grote gemeenschappen, maar ook op kleinere gemeenschappen met minder middelen.

Extra middelen

• Profielen van Coutry
• De governance van de aanpassing aan de klimaatverandering in de Alpenruimte in kaart brengen