Subsidiert tørkeforsikring for bønder i Austerrike

Klimaendringane forventast å auke hyppigheita og alvorsgraden av landbruks- og økologisk tørke (Seneviratne eit al., 2021). I Europa er tørkerisikoen spesielt akutt i Middelhavsregionen, men påverkar òg andre regionar, inkludert Austerrike. I Austerrike er regionen nord for Donau og Aust-Østerrike, heimen til produktive kveitefelt, mest sannsynleg ramma av tørke (Kromp-Kolb eit al., 2014).

Tørke er klassifisert av den austerrikske regjeringa som låg sannsyn, høg effekt hendingar gjeve deira relativt sjeldne førekomst, men høg byrde (BMNT, 2017). Det er komplekst å vurdere sannsynet for tørkehendingar og kvantifisere konsekvensane for landbrukssektoren, særleg på nasjonalt nivå. Dette skyldast den avlingsspesifikke naturen til tørkepåverknader, den regionale skalaen der tørkepåverknader oppstår og kompleksiteten til risikoføreseiingsmodellar.

Handtering av tørkerisiko er ein del av ei heilskapleg tilnærming til handtering av risiko i landbruket. I dei siste tiåra i Austerrike reduserte tørke mat og fôravlingar, og forårsaka dermed økonomiske tap for bønder. Dette tvinga den austerrikske regjeringa til å gripe inn med ad hoc-kompensasjonar for å støtte råka bønder. I mange land er forsikringsprodukter for landbrukssektoren ofte basert på eit kompensasjonssystem i samsvar med tapa, sjølv om det nyleg er utvikla nye systemar knytte til nedbørsnivå eller få tørre eller varme dagar (dvs. indeksbaserte forsikringar). Sidan 1900-talet kompenserte den austerrikske regjeringa tørkeinduserte landbrukstap ved skattemessige og skattebaserte tiltak og direkte kompensasjon (komplementert med tekniske tiltak som vatningsinfrastruktur og regulatoriske tiltak for å tillate breiare beskjeringsområde og haustperiodar), teikning frå eit kompensasjonsfond for naturkatastrofar. Spesielt brukte regjeringa EUR 57, 21, 32 og 35 millionar i høvesvis 1992, 1994, 2003 og 2013, for å kompensere bønder for økonomiske tap på grunn av tørke (IASA, 2017). På grunn av den aukande hyppigheita og omfanget av tørkehendingar har den austerrikske regjeringa utvikla ei ny tilnærming til tørkerisikostyring. Den nye tilnærminga utvidar ei eksisterande offentleg-privat forsikringsordning for hagl- og frostskadar som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar til tørkehendingar.

Føremålet med å innføre eit offentleg-privat forsikringssystem som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar for tørkerelaterte landbruksskadar er:

1. å gje ei meir rettferdig og raskare dekning av skadar på bønder, noko som bør føre til at bønder blir mindre avhengige av offentlege subsidiar, mindre utsett for økonomiske bekymringar og den psykiske helsepåverknaden derav, og betre førebudd på å overvinne ekstreme hendingar;
2. å skape eit risikostyringsfinansieringsinstrument som gjer det mogleg for regjeringa å jobbe med eit årleg programmerbart budsjett (i forhold til uføresette, ad hoc-kostnader) og er basert på ein kombinasjon av offentlege midlar, bidrag frå privat sektor og betalingar frå individuelle bønder.

Forsikringssystemet for tørkerelaterte tap har to framtredande trekk:

1. Den består av nye indeksbaserte produkter, som utfyller dei klassiske erstatningsbaserte produkta (som vurderer eit bevist tap av omsetning eller produksjon). Dei indeksbaserte produkta vurderer variasjonar i ein vêrindikator som få (påfølgjande) dagar utan regn eller mengda nedbør. Erstatning utbetales dersom få våte dagar eller samla nedbør i ein førehandsbestemt periode held fram med å vere under ein prosentandel av 10-årsgjennomsnittet for denne perioden, uavhengig av skade. Desse indeksbaserte produkta lettar generelt raskare kompensasjonsutbetaling, og frigjer dermed økonomisk press frå bønder tidlegare og reduserer psykiske helseeffektar.
   
   
2. Det er eit offentleg-privat finansiert forsikringssystem der regjeringa deler risikokostnader med bønder i motsetnad til tørkerisikokompensasjon finansiert utelukkande av offentlege styresmakter. Staten finansierer 55 % av kostnaden for forsikringspremiar, med sikte på å redusere den totale kostnaden for skattebetalaren og samstundes støtte bønder. Premium-støttesystemet mogleggjer betre budsjettstyring, både for regjeringa og for oppdrettsprofesjonelle som abonnerer på forsikringa, som er mindre avhengige av subsidiar og betre førebudd på å overvinne ekstreme hendingar.

Denne nye ordninga utvikla seg ved å utvide det eksisterande hagl- og frostforsikringssystemet til å dekkje tørke (og storm) risiko, og dermed erstatte det gamle ad hoc-betalingssystemet frå National Agricultural Disaster Fund for tørkerelaterte tap.

I Austerrike er dei fleste landbruksrelaterte forsikringsprodukter knytte til den austerrikske Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), som er ei samanslutning av flere austerrikske forsikringsselskaper basert på gjensidigheit, dvs. eit forsikringsverksemdsformat i ein ideell organisasjon. ÖHV forvaltar forsikringsfondet, medan sal av polisar er det enkelte forsikringsselskaps ansvar. Sidan 1995 er det innført nye risikoar i tillegg til hagl i ei fleirrisikoforsikring. I 2000 vart tørkerisiko først inkludert for eit utval av avlingar. Historisk sett tilbaud ÖHV berre erstatningsbaserte produkter, som hovudproduktet, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som framleis eksisterer i dag.

I dag er landbrukstørkerisiko i Austerrike dekt av den klassiske avkastings- eller erstatningsbaserte forsikringa, AGRAR Universal, supplert med eit indeksbasert produkt for ytterlegare kompensasjon.

• Den erstatningsbaserte AGRAR Universal sikrar mange forskjellige avlingar [1] mot ei lang rekkje risikoar, til dømes hagl, frost, tørke, snøtrykk, storm og valdsamt regn. For tørke spesielt dekkjer forsikringa faktiske tap forårsaka av tørke dersom avlingar per hektar held fram med å vere under den definerte terskelverdien for avkasting («Ertragsgrenze»). På grunn av kompleksiteten ved å vurdere referanseutbytte for referansetap for grasmark, sukkerroer, vingardar og frukthagar, er klassiske AGRAR-tørkeforsikringar ikkje tilgjengelege for desse avlingane.
• Den første indeksbaserte forsikringa, «tørkeindeksen», vart innført for gressletter i 2015. I 2016 og 2017 vart denne forsikringa utvida til mais, vinterkveite og sukkerroer. Andre avlingar kan bli lagt til i framtida. Tørkeindeksen tek omsyn til dei to viktigaste parametrane for tørkeskadar: mangel på nedbør og varme. Erstatning utbetales dersom nedbøren i eit tidsrom som er relevant for det råka avlingssystemet, fell under ein fastsett prosentandel av den gjennomsnittlege nedbøren på ti år, For varme tilsetjast ein ekstra kompensasjon for kvar dag som overstig 30 °C i same periode. Prosentandelen, vald av forsikringsabonnenten, bestemmer både premien og kompensasjonen som er betalt.

Alle forsikra dreg nytte av 55 % statleg tilskot på deira forsikring mot risikoen for hagl, frost, tørke, stormar og tungt eller vedvarande regn i plantesektoren [2].

[1] korn, poteter, graskar for frøoljeproduksjon, soyabønner, solsikke, erter

[2] sjå Österreichische Hagelversicherung

Nasjonale og regionale styresmakter

I samsvar med Austerrikes Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1], når ekstremvær oppstår, må den føderale regjeringa tilby kompensasjon og forsikringspremiar til landbrukssektoren. I 2016 erstatta den austerrikske regjeringa sitt ad-hoc betalingssystem for tørkerelaterte skadar ved å utvide den eksisterande offentleg-private hagl- og frostskadeforsikringsordninga som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar for å inkludere tørkerelaterte risikoar. Denne tilnærminga er finansiert av Naturkatastrofefondet (Kastrophenfonds), som er mata av årlege skattar på inntekt og avkasting på kapital og bedriftsoverskot. Utgifter av den føderale regjeringa på forsikringssubsidiar (dvs. 27,5 % av forsikringspremiane) er toppa opp av provinsielle statlege subsidiar.

Hotell i nærleiken av Austrian Hail Insurance (Österreichische Hagelversicherung VVaG — ÖHV)

ÖHV er ei gjensidig forsikringsforeining som eigest av forsikringstakarane og har eit ikkje-kommersielt forretningsformat («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). Foreininga tilbyr og forvaltar forsikring, medan knyta til individuelle forsikringsselskaper sel retningslinjene. Over tid utvikla ÖHVs skadeserstatningsbaserte forsikringssystem seg til eit blanda system som omfatta både skadeserstatnings- og indeksbaserte produktar.

Bønder

Det er ca 155.000 oppdrettsbedrifter i Austerrike (Statistikk Austerrike, 2022). Desse bøndene kjøper (subsidierte) forsikringspremiar, med i 2016 rundt 65.000 aktive forsikringspoliser [2]. Forsikringsdekning er nesten 100 % i hagebruk; 70-75 % for frukt og dyrkbare avlingar; og rundt 30 % for grasmark og husdyr (Sinabell eit al., 2016).

[1] på plass sidan 1955, men gradvis utvida til å omfatte flere risikoar i tillegg til hagl

[2] Hotell i nærleiken av Österreichische Hagelversicherung

Suksessfaktorar inkluderer for:

• Den indeksbaserte forsikringskomponenten: Det austerrikske tørkeforsikringssystemet er innovativt då det involverer to systemar, dvs. ei erstatningsbasert forsikring som vurderer avkastingstap og ein komplementær indeksbasert forsikring som vurderer fysiske vêrfaktorar for ytterlegare kompensasjon. Det andre sambandet gjev ein relativt problemfri og rask måte for bønder å få kompensasjon for utbyttetap, samanlikna med eit erstatningsbasert produkt. Indeksbaserte forsikringskompensasjonar kan utbetalast automatisk, då berekninga av betalinga er basert på standard registrerte vêrdata i staden for komplekse estimat av avkastingstap. Ved sida av enkel, gjennomsiktig estimering av kompensasjon og betalingssnøggleik, lågare administrative kostnadar, redusert moralsk fare og betre mental helse status for bønder er andre fordelar med indeksbaserte over erstatningsbaserte forsikringsprodukter (Linnerooth-Bayer og Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subsidierte forsikringa: Det faktum at staten dekkjer omtrent halvparten av forsikringspremien, stimulerer bønder til å velje tørkeforsikring. Å dekkje tørkerisiko ved å subsidiere forsikring betyr at statens utgifter er konsistente gjennom heile året — i motsetnad til materielle, ad hoc-beløp tildelt som ein del av krisehandtering under uføreseielege tørkeepisodar. I tillegg er tørkerisikoen, som tidlegare berre berast av regjeringa via utbetaling av kompensasjon, med den subsidierte forsikringsordninga som delast med landbruksfagfolk, noko som reduserer presset på offentlege finansar og skattebetalarar.  

Avgrensande faktorar er dei aukande kostnadene for premiar — for bønder — og premiesubsidiar — for staten — for porteføljar med flere risikoar og med flere avlingar i ein samanheng med klimaendringar og aukande risiko. Bønder står overfor eit komplekst sett av risikoar forårsaka ikkje berre av vêr og klima, men òg av politiske endringar og marknader. Småbønder i særsheit kan finne det vanskeleg å finansiere forsikring til trass for (generøse) subsidiar. Prisvolatilitet, behovet for å supplere gardsinntekt med innspel frå andre kilder for å oppfylle finansieringskrav, eller sikre suksess (dvs. kven som vil halde fram å drive verksemda) er døme på aspektar som aukar psykisk helsepress for bønder. Vidare vil mange småbønder føretrekke produksjonsbaserte løysingar for risikostyring (til dømes vatningsinfrastruktur for å handtere tørkerisiko) over andre alternativ som forsikring (Palka og Hanger-Kopp, 2020). Likevel kombinerer dei fleste bønder produksjonsbaserte tiltak med forsikringsprodukter, inkludert både det multirisiko-, skadeserstatningsbaserte forsikringsproduktet (som «AGRAR Universal») og eit tørkespesifikt indeksprodukt — i tillegg til inntektsspreiing utanfor garden eller forhandlingar om terminkontraktar og salspris (Palka og Hanger-Kopp, 2020). For å møte klimautfordringane må bøndenes ferdigheiter innan risikostyring forbetrast ytterlegare, til dømes gjennom offentleg støtte utover risikofinansiering.

Potensielle tørkekostnader for landbruket

Å vurdere kostnadene og fordelane ved det subsidierte tørkeforsikringssystemet er komplisert fordi det er vanskeleg (i) å føreseie førekomsten av ekstreme hendingar, og (ii) å måle verknaden av desse hendingane. Likevel foreslår Hochrainer-Stigler og Hanger-Kopp (2017) ei evaluering av kostnaden for risikoen (for mais i Austerrike) og difor av den økonomiske vekta av tørkeforsikringstilskot på mellomlang sikt. Når ein samanliknar noverande og framtidige sannsyn for tørkehendingar og tilhøyrande kostnadar, berekna dei at den årlege kostnaden for den austerrikske staten for å finansiere 50 % av tørkeindekspremiane for mais (18 millionar euro i 2050, samanlikna med 13 millionar euro i dag) ville vere omtrent halvparten av kostnaden for å kompensere årleg varierande tørkeinduserte utbyttetap, det vil seie den skattemessige risikoen for staten (under RCP 4.5).

Fordelar for regjeringa

Fordelane med eit forsikringsbasert system for staten inkluderer høvet til å jobbe med eit årleg programmerbart budsjett som kan jamnast ut over eit rekneskapsår (i motsetnad til uføresette, ad hoc-kompensasjonar). Risikohandteringssystemet for landbruket basert på å føresjå og dele risiko, gjer det òg mogleg å dele risiko med private aktørar.

Fordelar for bønder

Konsekvensane av landbrukstap påverkar bønder og jordbrukssamfunn økonomisk, men kan òg ha ein sterk innverknad på deira mentale helse, aukande stress, angst, kjenslemessig og psykologisk naud, noko som kan føre til depresjon, posttraumatisk stressliding og sjølvmordsstankar. Innføringa av eit supplerande, forsikringssystem, basert på indeksering av kompensasjon til meteorologiske faktorar, forenklar kompensasjonen og reduserer potensielle psykiske helseeffektar av økonomisk usikkerheit. Subsidiar gjer risikoforsikringa rimelegare for bønder, og kan i og for seg føre til ein høgare andel beskytta bønder. Forsikringspremien er oppretta av ein ideell organisasjon (ÖHV), og er ikkje designa for å vere lønsam og bør derfor vere rimelegare for bønder enn eit privat marknadsforsikringsprodukt. Marknadsinntrenging av forsikringsprodukta i Austerrike er høg, med nesten 100 % forsikringsdekning i hagebruk, mellom 70-75 % for frukt og dyrkbar mark, og rundt 30 % for grasmark og husdyr (Sinabell eit al., 2016). Meir enn tre fjerdedelar av 500 undersøkte austerrikske bønder uttrykte si støtte til det offentleg subsidierte tørkeforsikringssystemet, anten i kombinasjon med erstatningsbaserte kompensasjonar for store katastrofar (Palka og Hanger-Kopp, 2020). 

Den austerrikske statens engasjement i finansiering av tørkeforsikring vart oppnådd gjennom ei endring i Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz) og naturkatastrofefondlova (Katastrophenfonds) i 2016 for å erstatte ad-hoc katastrofefondbetalingar med forsikringsrisiko for tørkeskade (BMNT, 2017). Fondet sjølv er basert på Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz) frå 1955, som gradvis har vorte utvida til å omfatte flere risikoar i tillegg til hagl, mellom anna i 2016 til tørke.

Systemet støttast av EUs felles landbrukspolitikk (CAP), som oppfordrar regjeringar til å subsidiere landbruksrisikostyring.

I 2016 og 2017 var det diskusjonar i Stortinget om å godkjenne endringa i naturkatastrofefondlova og utvidinga av haglforsikringsdekning til andre ekstreme hendingar som tørke, for å erstatte ein ad-hoc kompensasjon med eit subsidiert offentleg-privat tørkeforsikringssystem.

Forsikringssystemet held fram med å eksistere, med kontinuerleg utvikling, inkludert utvikling av tørkeindeksforsikringar for nye avlingar, til dømes for grasmark i 2023, for vingardar i 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual Tørke Forsikring: Austerrike som case-studie — faktaark, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austerrike. Tilgjengeleg på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hail Forsikring Subsidy Act/Hagelversicherungsförderungsgesetz