Subsidiert tørkeforsikring for bønder i Austerrike

Klimaendringane forventast å auke hyppigheita og alvorsgraden av landbruks- og økologisk tørke (Seneviratneeit al., 2021). I Europa er tørkerisikoen spesielt akutt i Middelhavsområdet, men påverkar òg andre regionar, inkludert Austerrike. I Austerrike, regionen nord for Donau og Aust-Østerrike, heim til produktive kveitefelt, er mest sannsynleg å bli ramma alvorleg av tørke (Kromp-Kolbeit al., 2014).

Tørke er klassifisert av den austerrikske regjeringa som låg sannsyn, høg effekthendingar gjeve deira relativt sjeldne førekomst, men høg byrde (BMNT,2017). Det er komplisert å vurdere sannsynet for tørkehendingar og kvantifisere dei resulterande konsekvensane for landbrukssektoren, særleg på nasjonalt nivå. Dette skyldast den avlingsspesifikke karakteren av tørkepåverknad, den regionale skalaen der tørkepåverknad oppstår og kompleksiteten til risikoprediksjonsmodellar.

Risikostyring av tørke er ein del av ei heilskapleg tilnærming til risikostyring av landbruket. I dei siste tiåra i Austerrike har tørke redusert mat- og fôravlingane, og dermed forårsaka økonomiske tap for bønder. Dette tvinga den austerrikske regjeringa til å gripe inn med ad hoc-kompensasjonar for å støtte råka bønder. I mange land er forsikringsprodukter for landbrukssektoren ofte basert på eit kompensasjonssystem i samsvar med tapa, sjølv om det nyleg er utvikla nye systemar knytte til nedbørsnivå eller få tørre eller varme dagar (dvs. indeksbaserte forsikringar). Sidan 1900-talet kompenserte den austerrikske regjeringa tørkeinduserte landbrukstap ved skattemessige og skattebaserte tiltak og direkte kompensasjon (komplettert med tekniske tiltak som vatningsinfrastruktur og regulatoriske tiltak for å tillate breiare beskjeringsområde og haustperiodar), og trekte frå eit kompensasjonsfond for naturkatastrofar. Spesielt brukte regjeringa 57, 21, 32 og 35 millionar euro i høvesvis 1992, 1994, 2003 og 2013 for å kompensere bønder for økonomiske tap på grunn av tørke (IASA,2017). På grunn av den aukande hyppigheita og omfanget av tørkehendingar har den austerrikske regjeringa utvikla ei ny tilnærming til risikostyring av tørke. Den nye tilnærminga utvidar ei eksisterande offentleg-privat forsikringsordning for hagl- og frostskadar som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar til tørkehendingar.

Målet med å innføre eit offentleg-privat forsikringssystem som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar for tørkerelaterte landbruksskadar er:

1. å gje ei meir rettferdig og raskare dekning av skadar på bønder, noko som bør føre til at bønder blir mindre avhengige av offentlege subsidiar, mindre utsett for økonomiske bekymringar og den psykiske helsepåverknaden av desse, og betre førebudd på å overvinne ekstreme hendingar;
2. å skape eit finansielt risikostyringsinstrument som gjer at regjeringa kan jobbe med eit årleg programmerbart budsjett (samanlikna med uføresette, ad hoc-kostnader) og er basert på ein kombinasjon av offentlege midlar, bidrag frå privat sektor og betalingar frå enkelte bønder.

Forsikringssystemet for tørkerelaterte tap har to framtredande funksjonar:

1. Den består av nye indeksbaserte produkter, som utfyller dei klassiske erstatningsbaserte produkta (som vurderer eit bevist tap av omsetning eller produksjon). Dei indeksbaserte produkta vurderer variasjonar i ein vêrindikator som få (påfølgjande) dagar utan regn eller mengda nedbør. Kompensasjon utbetales dersom få våte dagar eller den totale nedbøren i ein førehandsbestemt periode held fram med å vere under ein prosentandel av 10-års gjennomsnittet for den perioden, uavhengig av skade. Desse indeksbaserte produkta legg generelt til rette for raskare utbetaling av kompensasjon, og frigjer dermed økonomisk press frå bønder tidlegare og reduserer psykiske helseeffektar.
   
   
2. Det er eit offentleg-privat finansiert forsikringssystem der regjeringa deler risikokostnader med bønder i motsetnad til kompensasjon for tørkerisiko finansiert utelukkande av offentlege styresmakter. Staten finansierer 55 % av kostnaden for forsikringspremiar, med sikte på å redusere den totale kostnaden for skattebetalaren og samstundes støtte bønder. Premium subsidiesystemet mogleggjer betre budsjettstyring, både for regjeringa og for oppdrettspersonell som abonnerer på forsikringa, som er mindre avhengige av subsidiar og betre førebudd på å overvinne ekstreme hendingar.

Denne nye ordninga utvikla seg ved å utvide det eksisterande hagl- og frostforsikringssystemet for å dekkje tørke (og storm) risiko, og dermed erstatte det gamle ad-hoc betalingssystemet frå National Agricultural Disaster Fund for tørkerelaterte tap.

I Austerrike er dei fleste landbruksrelaterte forsikringsprodukter knytte til Austrian Hail Insurance Association (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), som er ei samanslutning av flere austerrikske forsikringsselskaper basert på gjensidigheit, dvs. eit forsikringsverksemdsformat i ein ideell organisasjon. ÖHV forvaltar forsikringsfondet, medan sal av polisar er ansvaret til dei enkelte forsikringsselskapa. Sidan 1995 har det vorte innført nye risikoar i tillegg til hagl i ei fleirrisikoforsikring. I 2000 vart tørkerisiko først inkludert for eit utval av avlingar. Historisk sett tilbaud ÖHV berre erstatningsbaserte produkter, som hovudproduktet, AGRAR Universal (Agricultural Universal), som framleis eksisterer i dag.

I dag er tørkerisiko i landbruket i Austerrike dekt av den klassiske avkastings- eller erstatningsbaserte forsikringa, AGRAR Universal, supplert med eit indeksbasert produkt for ytterlegare kompensasjon.

• Den erstatningsbaserte AGRAR Universal sikrar mange forskjellige avlingar[1] mot ei lang liste over risikoar, til dømes hagl, frost, tørke, snøtrykk, storm og valdsamt regn. For tørke spesifikt dekkjer forsikringa faktiske tap forårsaka av tørke dersom avlingane per hektar held fram med å vere under den definerte terskelverdien for avling («Ertragsgrenze»). På grunn av kompleksiteten i å vurdere referanseavlingar for referansemåling av tap for grasmark, sukkerbete, vingardar og frukthagar, er klassiske AGRAR-tørkeforsikringar ikkje tilgjengelege for desse avlingane.
• Den første indeksbaserte forsikringa, «tørkeindeksen», vart innført for grasmark i 2015. I 2016 og 2017 vart denne forsikringa utvida til mais, vinterkveite og sukkerroer. Andre avlingar kan bli lagt til i framtida. Tørkeindeksen tek omsyn til dei to viktigaste parametrane for tørkeskade: Mangel på nedbør og varme. Kompensasjon utbetales dersom nedbør i ein periode som er relevant for det aktuelle beskjeringssystemet, fell under ein fast prosentandel av 10-års gjennomsnittleg nedbør; For varme leggjast det til ein ekstra kompensasjon for kvar dag som overstig 30 °C i same periode. Prosentandelen, vald av forsikringsabonnenten, bestemmer både premien og kompensasjonen som er betalt.

Alle forsikra dreg nytte av eit 55 % statleg tilskot på si forsikring mot risikoen for hagl, frost, tørke, stormar og tungt eller vedvarande regn i plantesektoren[2].

[1] korn, poteter, graskar til produksjon av frøolje, soyabønner, solsikke, erter

[2] Se òg Österreichische Hagelversicherung

Nasjonale og regionale styresmakter

I samsvar med Austerrikes lov om haglforsikringssubsidiar(Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] må den føderale regjeringa, når det oppstår ekstremt vêr, tilby kompensasjon og forsikringspremiar til landbrukssektoren. I 2016 erstatta den austerrikske regjeringa sitt ad hoc-betalingssystem for tørkerelaterte skadar ved å utvide den eksisterande offentleg-private hagl- og frostskadeforsikringsordninga som kombinerer erstatnings- og indeksbaserte produktar for å inkludere tørkerelaterte risikoar. Denne tilnærminga er finansiert av naturkatastrofefondet (Katastrophenfonds),som er mata av årlege skattar på inntekter og avkasting på kapital og bedriftsresultatar. Utgifter frå den føderale regjeringa på forsikringssubsidiar (dvs. 27,5 % av forsikringspremiane) toppast av provinsielle statstilskot.

Austerriksk haglforsikring (Österreichische Hagelversicherung VVaG — ÖHV).

ÖHV er ei gjensidig forsikringsforeining som eigest av forsikringstakarane og har eit non-profit forretningsformat («Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit»). Foreininga tilbyr og administrerer forsikring, medan knyta til individuelle forsikringsselskaper sel retningslinjene. Over tid utvikla ÖHVs skadeserstatningsbaserte forsikringssystem seg til eit blanda system som omfatta både skadeserstatnings- og indeksbaserte produktar.

Bønder

Det er omtrent 155000 jordbruksbedrifter i Austerrike (StatistikkAusterrike, 2022). Desse bøndene kjøper dei (subsidierte) forsikringspremiane, med i 2016 rundt 65000 aktive forsikringar[2]. Forsikringsdekninga er nesten 100 % i hagebruk; 70-75 % for frukt og dyrkbare avlingar; og rundt 30 % for gressletter og husdyr (Sinabelleit al., 2016).

[1] på plass sidan 1955, men gradvis utvida til å omfatte flere risikoar forutan hagl

[2] Ifylgje Österreichische Hagelversicherung

Suksessfaktorar inkluderer for:

• Den indeksbaserte forsikringskomponenten: Det austerrikske tørkeforsikringssystemet er nyskapande då det involverer to systemar, det vil seie ei erstatningsbasert forsikring som vurderer avkastingstap og ein komplementær indeksbasert forsikring som vurderer fysiske vêrfaktorar for ytterlegare kompensasjon. Det andre sambandet tilbyr eit relativt problemfritt og raskt middel for bønder å få kompensasjon for utbyttetap, samanlikna med eit erstatningsbasert produkt. Indeksbaserte forsikringskompensasjonar kan utbetalast automatisk, då berekninga av betalinga er basert på standard registrerte vêrdata i staden for komplekse berekningar av avkastingstap. Ved sida av enkel, gjennomsiktig estimering av kompensasjon og betalingssnøggleik, lågare administrasjonskostnader, redusert moralsk fare og betre mental helse status for bønder er andre fordelar med indeksbaserte over erstatningsbaserte forsikringsprodukter (Linnerooth-Bayerog Hochrainer-Stigler, 2015).
• Den subsidierte forsikringa: Det faktum at staten dekkjer omtrent halvparten av forsikringspremiekostnaden, oppfordrar bønder til å velje tørkeforsikring. Å dekkje tørkerisiko ved å subsidiere forsikring betyr at offentlege utgifter er konsistente gjennom året — i motsetnad til materielle, ad hoc-beløp tildelt som ein del av krisehandteringa under uføreseielege tørkeepisodar. I tillegg er tørkerisikoen, tidlegare bore utelukkande av regjeringa via utbetaling av kompensasjon, med den subsidierte forsikringsordninga delt med oppdrettspersonell, noko som reduserer presset på offentlege finansar og skattebetalarar.  

Avgrensande faktorar inkluderer dei aukande kostnadene ved premier — for bønder — og premiesubsidiar — for staten — av multi-risiko og multi-crop porteføljar i ein samanheng med klimaendringar og aukande risiko. Bønder står overfor eit komplekst sett av risikoar forårsaka ikkje berre av vêr og klima, men òg av politiske endringar og marknader. Spesielt småbønder kan finne det vanskeleg å finansiere forsikring til trass for (generelle) subsidiar. Prisvolatilitet, behovet for å supplere gardsinntekt med innspel frå andre kilder for å møte finansieringskrav, eller sikre suksess (dvs. kven som vil halde fram med å drive verksemda) er døme på aspektar som aukar psykisk helsepress for bønder. Vidare vil mange småbønder føretrekke produksjonsbaserte løysingar for risikostyring (til dømes vatningsinfrastruktur for å handtere tørkerisiko) over andre alternativ som forsikring (Palkaog Hanger-Kopp, 2020). Likevel kombinerer dei fleste bønder produksjonsbaserte tiltak med forsikringsprodukter, inkludert både multi-peril, erstatningsbasert forsikringsprodukt (som "AGRAR Universal") og eit tørkespesifikt indeksprodukt — i tillegg til inntektsdiversifisering utanfor garden eller forhandling av terminkontraktar og salspris (Palkaog Hanger-Kopp, 2020). For å møte klimautfordringane må bøndenes ferdigheiter innan risikostyring forbetrast ytterlegare, t.d. gjennom offentleg støtte utover risikofinansiering.

Potensielle tørkekostnader for landbruket

Vurdering av kostnadene og fordelane ved det subsidierte tørkeforsikringssystemet er komplisert fordi det er vanskeleg (i) å føreseie førekomsten av ekstreme hendingar, og (ii) å måle verknaden av desse hendingane. Likevel foreslår Hochrainer-Stigler og Hanger-Kopp (2017)ei vurdering av kostnaden for risikoen (for mais i Austerrike) og dermed av den økonomiske vekta av tørkeforsikringstilskot på mellomlang sikt. Når ein samanliknar noverande og framtidige sannsyn for tørkehendingar og tilhøyrande kostnadar, berekna dei at den årlege kostnaden til den austerrikske staten for finansiering av 50 % av tørkeindekspremiane for mais (EUR 18 millionar i 2050, samanlikna med EUR 13 millionar i dag) ville vere omtrent halvparten av kostnaden for å kompensere årleg varierande tørkeindusert avkastingstap, dvs. den skattemessige risikoen for staten (under RCP 4.5).

Fordelar for regjeringa

Fordelane med eit forsikringsbasert system for staten inkluderer høvet til å jobbe med eit årleg programmerbart budsjett som kan jamnast ut over eit rekneskapsår (i motsetnad til uføresette, ad hoc-kompensasjonar). Risikohandteringssystemet i landbruket, som er basert på å føresjå og dele risiko, gjer det òg mogleg å dele risiko med private aktørar.

 Fordelar for bøndene

Konsekvensane av landbrukstap påverkar bønder og jordbrukssamfunn økonomisk, men kan òg ha ein sterk innverknad på deira mentale helse, aukande stress, angst, kjenslemessig og psykologisk naud, noko som kan føre til depresjon, posttraumatisk stressliding og sjølvmordsstankar. Innføringa av eit supplerande forsikringssystem, basert på indeksering av kompensasjon til meteorologiske faktorar, forenklar kompensasjonen og reduserer potensielle psykiske helseeffektar av økonomisk usikkerheit. Subsidiar gjer risikoforsikringa rimelegare for bønder, og kan i og for seg føre til ein høgare prosentandel av beskytta bønder. Som skapt av ein ideell organisasjon (ÖHV), er forsikringspremien ikkje designa for å vere lønsam og bør derfor vere rimelegare for bønder enn eit privatmarknadsforsikringsprodukt. Marknadspenetrasjonsratene for forsikringsprodukta i Austerrike er høge, med nesten 100 % forsikringsdekning i hagebruk, mellom 70-75 % for frukt og dyrkbar jord, og rundt 30 % for grasmark og husdyr (Sinabelleit al., 2016). Meir enn tre fjerdedelar av 500 undersøkte austerrikske bønder uttrykte sin støtte til det offentleg subsidierte tørkeforsikringssystemet, anten i kombinasjon med erstatningsbaserte kompensasjonar for store katastrofar (Palkaog Hanger-Kopp, 2020). 

Den austerrikske statens engasjement i finansiering av tørkeforsikring vart oppnådd gjennom ei endring i Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz)og Natural Disaster Fund Act (Katastrophenfonds)i 2016 for å erstatte ad hoc katastrofefondbetalingar med forsikringsrisiko for tørkeskade (BMNT,2017). Fondet sjølv er basert på Hail Insurance Subsidy Act (Hagelversicherungsförderungsgesetz)frå 1955, som gradvis har vorte utvida til å inkludere flere risikoar i tillegg til hagl, inkludert i 2016 til tørke.

Systemet støttast av EUs felles landbrukspolitikk (CAP), som oppfordrar regjeringar til å subsidiere risikostyring i landbruket.

I 2016 og 2017 var det diskusjonar i parlamentet for å godkjenne endringa i naturkatastrofefondslova og utvidinga av haglforsikringsdekning til andre ekstreme hendingar som tørke, for å erstatte ein ad hoc-kompensasjon med eit subsidiert offentleg-privat tørkeforsikringssystem.

Forsikringssystemet eksisterer framleis, med kontinuerleg utvikling, inkludert utvikling av tørkeindeksforsikringar for nye avlingar, til dømes for gressletter i 2023, for vingardar i 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual tørkeforsikring: Austerrike som ein case-studie — faktaark, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austerrike. Tilgjengeleg på https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hail Insurance Subsidy Act/Hagelversicherungsförderungsgesetz