Styrking av små landlege kommunar gjennom fleirnivåstyring for tilpasning i Nordrhein-Westfalen, Tyskland

Klimaendringane skjer, og effektane er allereie synlege. Auken i frekvens og intensitet av ekstreme vêrforhold er òg i den tyske delstaten Nordrhein-Westfalen(NRW) (Tholen eit al., 2022):

•  Ekstreme hetebølgjer har slått temperaturrekordar flere gonger dei siste åra. Den høgaste temperaturen som nokon gong er målt i Tyskland (41,2 grader Celsius) vart registrert i NRW sommaren 2019. 14 av dei 20 høgaste årlege gjennomsnittstemperaturane ligg dei siste 20 åra (DWD2019; LANUV 2022a).
• Dei siste åra har lokale kraftige nedbørshendingar ført til flaum over heile NRW. Samstundes endrar nedbørsmengdene seg i løpet av året. Medan somrane vert tørrare, aukar den gjennomsnittlege nedbøren om vinteren (LANUV2022b).
• På grunn av den globale og lokale temperaturauken i kombinasjon med eit endra nedbørsregime, har få og intensitet av tørke og tørre stavar i NRW òg auka. Dei siste åra var blant dei tørraste til dags dato (LANUV2022c).

Som alle desse fenomena forventast å intensivere i framtida, forventast flere negative verknader på samfunnet. Varmebølgjer forårsaka helseproblemar for menneske, dyreliv og husdyr, og ekstrem tørke har allereie resultert i avlingssvikt og storskala skogdød i fortida. Farane ved kraftige nedbørshendingar vart nyleg demonstrert av dei katastrofale flaumane i Vest-Tyskland i 2021. Varmebølgjer, tørke og flaum påverkar ikkje berre byar og regionar med høg folkesetnadstettleik, men òg landlege område, og krev aktiv og presserande tilpasning. Offentlege og private aktørar i mindre byar i distrikta står imidlertid overfor ei rekkje utfordringar som kan hindre tilpasning. Dette gjeld òg kommunane i dei deltakande distrikta i Evolving Regions-prosjektet:

• Den vidare klimautviklinga og dens direkte og indirekte konsekvensar er vanskeleg å føreseie. Tilpasningstiltak må derfor alltid gjerast under ein viss grad av usikkerheit.
• Spesielt mindre byar og kommunar på landsbygda manglar ofte tilstrekkeleg bemanning eller økonomisk kapasitet. Gjennomføring av klimatilpasningstiltak er imidlertid ofte knytt til tilsvarande ressursbehov. I tillegg må mindre byar og kommunar i distrikta handtere flere utfordringar: pågåande demografiske og økonomiske strukturelle endringar (aldersbefolkning, tap av arbeidsplassar) samt avgrensa tilgang til mobilitet, helse eller forsyningstenester, ytterlegare forverra av det endra klimaet.
• Som ei utfordring for heile samfunnet krev klimatilpasning samarbeid mellom alle relevante aktørar på tvers av kommunar og tematiske område. I mange tilfelle samsvarar dette imidlertid ikkje med dei etablerte arbeids- og samordningsformene, særleg i offentleg forvalting, men også utover.
• Vidare finn klimatilpasning (i beste fall) stad på alle romlege og administrative nivåar; Frå føderalt nivå, til dei enkelte føderale statane, til nivået på distriktsregeringane, til kommunane, til aktivitetane til individuelle privatpersonar eller selskapar. På den eine sida krev dette koordinering av individuelle mål, strategiar og tiltak. Det krev også fordeling av oppgåver og ansvar på ein slik måte at tiltak kan settast i verk så effektivt som mogleg. Generelt ligg utfordringa i å integrere temaet klimatilpasning i komplekse eksisterande styringssystemer på flere nivåar.

For å møte desse utfordringane var NRW den første føderale staten i Tyskland for å vedta si eiga klimatilpasningslova for å fremje aktiv tilpasning til klimaendringar. Men føderale statlege data viser at berre 22 % av kommunane og 45 % av distrikta har utvikla eit klimatilpasningskonsept så langt (LANUV,2022d).

Over ein periode på fire år støtta LIFE-prosjektet Evolving Regions, leia av Social Research Centre ved TU Dortmund University (sfs), sju distrikter i den føderale delstaten NRW i å aktivt nærme seg tilpasning til klimaendringar.

Prosjektmåla inkluderte:

• Forbetre motstandskrafta til dei deltakande distrikta mot verknadene av klimaendringar,
• integrere og integrere temaet klimatilpasning i kommunale og regionale planprosessar og
• støtte regionale aktørar i å tileigna seg den naudsynte kompetansen for sjølvstendig å kunne halde fram med klimatilpasningsaktivitetane utover prosjektets levetid.

Hovudkomponenten i prosjektet var implementering av integrerte samarbeidsprosessar for klimatilpasning i dei sju deltakande distrikta i NRW, etter metoden Evolving Roadmapping.

Effektiv klimatilpasning krev eit rammeverk av tverrfaglegdom, samarbeid, koordinering og integrasjon. Evolving Roadmapping adresserer dette behovet for integrasjon og gjev eit praktisk handlingsramme for trinna i tilpasningsprosessen (analyse, planlegging, implementering og evaluering).

Evolving Roadmapping-metoden

Evolving Roadmapping-metoden består av følgjande seks trinn for å nærme seg den komplekse og langsiktige oppgåva med klimatilpasning. Ei meir detaljert beskriving finst i Evolving regions prosjektretningslinjer

• Trinn 1: Setje rammene og definere mål som engasjement for prosessen;
• Trinn 2: Analyse av den noverande situasjonen, inkludert ein detaljert analyse av relevante aktørar, spesifikke regionale rammebetingingar og forventa klimatiske, romlege og sosiale endringar  
• Trinn 3: Utvikling av ein felles visjon om ei ønskeleg framtid og identifisering av regionale behov for tiltak;
• Trinn 4:  Utvikling av generelle strategiar og utarbeiding av ein tiltakskatalog som er skreddarsydd for å identifisere handlingsbehov. Arbeidet vart delt i ulike”tverrsektorielle tematiske felt” for å kunne arbeide med ei tverrgåande tilnærming. Temafeltet «landskap under klimaendringar» omfattar til dømes sektorane landbruk, skogbruk, naturvern og rekreasjon.
• Trinn 5: Etablering av vegkartet som eit avtalt, praktisk og fleksibelt arbeidsdokument for framtidig bruk i klimatilpasning av alle lokale/regionale aktørar;
• Trinn 6: Overvåking for evaluering av gjennomføringa og for å mogleggjere ein framtidig orientert utviklingsprosess.

Den praktiske anvendelsen av Evolving Roadmapping

Vegkartleggingsmetoden vart nytta i distrikta gjennom tilrettelegging av ei rekkje verkstader, over ein periode på om lag halvtanna år.

Basert på ein interessentanalyse vart dei mest relevante aktørane, institusjonane og organisasjonane for klimatilpasning identifisert for kvart distrikt og invitert til workshops. Totalt var meir enn 600 personar aktivt involvert i prosjektet (rundt 90 per region).

Produkter og effektar av Evolving Roadmapping

I kvart distrikt vart det utvikla ein individuell integrert klimatilpasning Roadmap, som inkluderer:

• ein visjon, vegleiande prinsippar eller mål for klimatilpasning,
• ei oversikt over verknadene av klimaendringar, som illustrerer samspelet mellom klimapåverknader og romlege eller sosiale kjenslevare. Ein detaljert distriktsomfattande klimapåverknadsanalyse vart levert av Institutt for romplanlegging ved TU Dortmund (Institut für Raumplanung der Universität Dortmund IRPUD), som var basert på offentleg tilgjengelege data frå LANUV,
• tiltak som er utvikla i samarbeid, herunder prosedyretrinn, ansvarsområde og opplysningar om moglege førarar og hindringar,
• opplysningar om vurdering av verknader og overvåking
• ytterlegare behov for tiltak med omsyn til ei aktiv tilpasning til konsekvensane av klimaendringar.

Eit døme på eit slikt vegkart for eit distrikt er tilgjengeleg her.

Prosjektmidla gjorde det mogleg for distrikta å etablere ein stabsposisjon i løpet av prosjektet for å koordinere klimatilpasninga (den såkalla «regionale promotoren»). Posisjonen til arrangørane er hovudsakleg lokalisert i administrasjonen av distrikta, hovudsakleg innan miljøplanlegging eller klimavern. Arrangørane var ein del av ein nyoppretta stabsstruktur som følgde prosessen, tilpassa dei ulike regionale styringsrammene.

I tillegg vart regionale ekspertar frå alle dei sju distrikta samla i eit kjerneteam. Oppgåva til dette kjerneteamet var å støtte prosessen og multiplisere resultata i sine respektive kompetanseområde eller arbeid. For å informere ålmenta om kurset og innhaldet i prosessane, vart dei regionale arrangørane trena av medieekspertar frå ZDF Digital, eit selskap finansiert av den føderale offentlege kringkastinga, i bruk av ulike sosiale medieplattformer og opprettalse av videoar. Nokre få grøne, grå og mjuke tilpasningstiltak på ulike tematiske område vart samla inn, diskutert i dei regionale prosessane og tilpassa regionens sosioøkonomiske og klimatiske tilhøve. Desse tiltaka omfattar auka medvitet blant publikum og beslutningstakarar, gjennomføring av strukturelle og tekniske tiltak, tilpassa planlegging/bygging/landforvalting samt økonomisk støtte/finansieringsprogram.

Ei detaljert oppdatert romleg oversikt over omfanget av tilpasningskonseptar på kommunalt og distriktsnivå er gjeven i Interactive Climate Atlas North Rhine Westphalia (Klimaatlas) av Statens byrå for natur, miljø og forbrukarvern NRW (LANUV). Karta oppdaterast jamleg, fangar opp eventuelle framsteg, og gjenspeglar òg potensielle framtidige konsekvensar av Evolving Regions-prosjektet.

Den sentrale ideen bak Evolving Roadmapping-metoden er samarbeid mellom ulike samfunnsaktørar for felles utvikling av strategiar, mål og tiltak for klimatilpasning. Tiltaka foreslås ikkje berre av eksterne rådgjevarar, men utviklast i fellesskap av dei regionale aktørane. Denne bottom-up tilnærminga involverer direkte dei relevante personane i utarbeidinga av strategiar og tiltak. Denne tilnærminga sikrar at generiske tiltak kan tilpassast nøyaktig til regionale behov og styringsrammer. Det aukar òg eigarskapen og sjansane for implementering, då aktørane som skal vere involvert er ved bordet heilt frå byrjinga. Denne tilnærminga krev imidlertid ei adekvat og tidleg kartlegging av interessentane. I workshopene vart det lagt særleg vekt på samarbeid 'på augenivå'. Alle meiningar og idear vart diskuterte ope, uavhengig av den samfunnsmessige posisjonen til dei respektive deltakarane. Som ein stor del av dei regionale prosessane fann stad under Covid-19-pandemien, vart nesten alle arrangementer heldt online. Desse formata vart for det meste evaluert positivt av deltakarane.

Prosessane vart organiserte og moderert av Social Research Centre ved TU Dortmund University og det tyske instituttet for urbane saker (Deutsches Institut für Urbanistik, difu), ledsaga av ei rekkje støttetenester, levert av prosjektpartnarar som den (nasjonale) tyske vêrtenesta for medvitegjering, og Prognos AG for overvåking av prosjektets framgang.

Den praktiske gjennomføringa av roadmapping-tilnærminga innebar deltaking frå interessentar som kjem frå ulike sektorielle arbeidsområde og ulike politiske beslutningsorganer og administrative nivåar. Dei inkluderte til dømes:

• distriktsadministrasjonar (herunder departementer for regional utvikling, vassforvalting, sivil beredskap eller naturvern),
• byar og kommunar (herunder t.d. avdelingar for by- og arealplanlegging, næringsutvikling eller turisme),
• Distrikts- og kommunepolitikk,
• ei rekkje ideelle organisasjonar og bransjeorganisasjonar,
• ulike typar verksemder,
• forskings- og utdanningsinstitusjonar,
• offentlege og private aktørar frå jordbruk, skogbruk og naturvern.

Gjennomføringa av samarbeidande og tverrfaglege klimatilpasningsprosessar gjev mange fordelar, men er òg ledsaga av ei viss tid og krefter. Gjennom heile prosjektet vart det identifisert flere moglege drivarar og barrierar.

Barrierar

• Samarbeidsutviklinga av eit integrert, men også detaljert klimatilpasningskonsept var tidkrevjande og kravde deltakaranes tid. Men då slike prosessar er sterkt avhengige av kunnskap og deltaking frå dei ulike aktørane, var det avgjerande å halde motivasjonen til deltakarane høg. Dette var ikkje alltid mogleg, men kunne støttast av ei personleg tilnærming med fokus på å synleggjera dei individuelle og samfunnsmessige fordelane ved eins deltaking.
• Ifølgje deltakarane hadde samarbeidet gjennom nettmøte og felles arbeidsplattformer nokre ulemper, til dømes tap av personleg utveksling. Men ifølgje mange deltakarar vart desse ulempene utlikna av fordelar, til dømes tidsbesparingar på grunn av eliminering av reiseinnsats eller høvet til å kommentere foreløpige resultater mellom to workshops via samarbeidande online plattformer. Ved implementering av elektroniske formater vart dei ulike ferdigheitene til deltakarane tekne i betraktning, og tilgangen vart gjort så enkel som mogeleg.
• Ulike mål, meiningar og idear kan føra til konfliktar, også i klimatilpasning. For å unngå dette starta dei regionale prosessane med å definere felles mål. Ulike synspunkter vart alltid diskutert under prosessen for å finne ei felles løysing.
• Ikkje alle relevante deltakarar kunne alltid rekrutterast til prosessen, noko som nokre gonger førte til kunnskapshull som forhindra meir konkrete diskusjonar, til dømes om gjennomføring av tiltak. Dette vart kompensert av ein fokusert involvering av relevante aktørar parallelt med verkstadane.
• Avgrensa høve for å handle på regionalt/lokalt nivå for nokre deltakarar og emne skjedde, til dømes for landbruksbedrifter, hovudsakleg dominert av EUs felles landbrukspolitikk (CAP). Desse aktørane såg ikkje høve for å integrere sine beslutningar i eit regionalt eller kommunalt vegkart. Kommunisere desse spesifikke behova til føderale statlege, føderale og EU-nivå vil vere avgjerande for å møte regionale og lokale tilpasningsbehov for desse sektorane.

Suksessfaktorar

• Eksisterande nettverk (til dømes frå berekraftig utvikling) og tilpasningsarbeid var ein stor ressurs. Å knyte prosessen til etablerte styringsstrukturar og prosjekter sikra ikkje berre konsistens, men gjorde det òg mogleg å utnytte den eksisterande kunnskapen best mogleg.
• Ettersom samarbeidsprosessar er sterkt avhengig av aktiv deltaking frå dei ulike aktørane, er ein høg grad av motivasjon av stor verdi. Dette gjeld spesielt personar med relevante oppgåver, ansvarsområde eller personlege nettverk. Desse potensielle «multiplikatorane» av kunnskap vart aktivt adressert (t.d. ved å nærme seg dei personleg) og heldt så nært som mogleg i tilpasningsprosessen.
• Den aukande relevansen av temaet klimatilpasning i politikk og samfunn var ei viktig drivkraft. I dei seinare år har det vore ein merkbar auke i merksemda mot klimavern og tilpasningsproblemer. Flaumkatastrofen i den vestlege delen av Tyskland sommaren 2021 ga til dømes temaet kraftig nedbørsførebygging ei særleg betydning i desse regionale prosessane. Slike hendingar kan brukast til å kritisk undersøke eksisterande strukturar og prosessar og å auke medvitet blant ulike grupper (utan å bli alarmistisk).
• Utforminga og gjennomføringa av verkstadane "i augehøgde", dvs. at alle deltakarane kunne jobbe saman på eit likeverdig nivå, førte til auka motivasjon og til (minst mellombels) suspensjon av eksisterande konfliktar.
• For å sikre deira uavhengige og kontinuerlege bruk utover prosjektet, vart tilbodet av klimakonsekvensanalysen og ei praktisk overvåkingsordning utforma for kvart distrikt så praktisk og tilgjengeleg som mogleg. Desse tenestene vart utvikla i nært samarbeid med utøvarane.
• Politisk støtte spela òg ei viktig rolle i tilpasningsprosessane som vart forårsaka av Evolving Regions-prosjektet. Vegkart vart offisielt vedteken av distriktsråda, det høgaste politiske nivået i kvart av distrikta i Nordrhein-Westfalen. Prosjektet har òg fått merksemd i den føderale statens politikk og backup frå den føderale statsregeringa gjennom å gje prosjektfinansiering og sikre det vitskaplege samarbeidet med miljøbyrået (LANUV) og andre relevante aktørar i den føderale staten NRW (til dømes den offentlege finansieringa føderale statsbanken, NRW.BANK).

Til slutt vart kunnskapen som vart oppnådd gjennom prosjektet vidareført til andre regionar i Tyskland, så vel som til andre regionar i Europa og aktørar, hovudsakleg gjennom formidling av rapportar og organisering av ulike arrangementer og bidrag i internasjonale konferansar. Opplæringskurs for konsulentar og tilsette i andre distrikters administrasjonar vart organiserte for å gjere dei merksame på Roadmapping-konseptet i Evolving Region-prosjektet og for å anvende det på sitt ansvarsområde. Desse kursa vart drive i fellesskap av Social Reasearch Centre ved TU Dortmund University, difu og Education Centre for Supply and Waste Management Industry (Bildungszentrum für die Ver- und Entsorgungswirtschaft gGmbH, BEW, ein ideell organisasjon, som opptrer på føderalt nivå).

Saman med interessentar frå den nederlandske regionen West-Overijssel/Ijssel Vechtdelta og Universitetet i Twente i Enschede vart fellestrekka og skilnadane mellom dei ulike tilnærmingane diskutert i utvekslingsrundar for å kunne gje eigna politiske rådingar.

Kostnader

Då prosjektet fokuserte på samarbeidsutvikling i staden for implementering av konkrete tiltak, vart prosjektets økonomiske ressursar (totalt budsjett EUR 2,9 millionar), som kom frå EU LIFE-programmet og den føderale staten NRW, brukt til å implementere prosjektkomponentane. Bydelane måtte bidra med 1 000 EUR kvar for å vere ein del av LIFE-prosjektet.

I tillegg vart det i nesten alle distrikter sett av eigne ressursar til å etablere og halde ved like dei nye stabsstillingane for klimatilpasninga «promotørar», som opphavleg vart finansiert av prosjektet.

Aktørar som er interessert i å gjennomføre ein tilpasningsprosess i samsvar med Evolving Roadmapping-metoden, bør forventa kostnadar for etablering av ei koordinerande eining, gjennomføring av ein omfattande dialogprosess, utarbeiding av ein klimakonsekvensanalyse samt potensielt for ytterlegare ekstern kompetanse og tenester (t.d. for prosjektovervåking). I prosjektet vart desse kostnadene i stor grad dekt for dei deltakande regionane.

Fordelar

Distriktar og kommunar kan få flere fordelar ved å ta i bruk og implementere Evolving Roadmapping-metoden.

Gjennom implementeringa av integrerte, samarbeidande klimatilpasningsprosessar i Evolving Regions-prosjektet, vart dei sju deltakande distrikta i stand til aktivt å takle konsekvensane av klimaendringar. I tillegg kan regionale aktørar dra nytte av relevante støttetenester som vart leverte av prosjektet. Den detaljerte distriktsomfattande klimakonsekvensanalysen gjorde det mogeleg for regionale aktørar å forstå dei konkrete konsekvensane av klimaendringar og å identifisere dei områda og sektorane som er mest råka. Det praksisorienterte overvåkingskonseptet gjev ei enkel tilnærming for å vurdere verknaden av eit tiltak før det implementerast. For dette føremålet er det utvikla effektkjeder i form av intervensjonslogikk som illustrerer dei positive (og negative) effektane av eit tiltak. Desse var knytte til indikatorar som kan brukast til å overvaka og evaluere tiltaka som er oppførte i vegkartet.

Desse tenestene og det etablerte nettverket gjorde det mogleg for dei regionale aktørane å integrere temaet klimatilpasning i sitt daglege arbeid og sjølvstendig halde fram med det initierte arbeidet. Denne kapasitetsbygginga er eit grunnleggjande mål for Evolving Roadmapping-metoden. I mange distrikter vil nettverket av aktørar oppretta under prosessen sannsynlegvis bli brukt utover prosjektet, då etterspurnaden etter vidareføring av dei oppretta nettverka vart uttrykt av deltakarane i alle distrikter. I enkelte distrikter, til dømes i Minden-Lübbecke, vart prosjektnettverket overført til ei nyoppretta arbeidsgruppe om klimatilpasning, som møtest regelmessig. På grunn av dei positive resultata og erfaringane med å bruke eit nytt prosjekt, vart seks av sju prosjektfinansierte stillingar for å koordinere klimatilpasning (den såkalla «regionale promotoren») permanent etablert av distrikta etter prosjektets slutt.

Vidare dannar utviklinga av eit integrert plandokument som regionale aktørar er samde om, grunnlaget for framtidig klimatilpasning i regionane.

Samla sett var prosessane i stand til å løyse nokre viktige utfordringar knytte til tilpasning til klimaendringar direkte. Faktisk reduserte klimakonsekvensanalysen usikkerheita om eksisterande og forventa klimaendringar, og dialogprosessane gjorde det mogleg for relevante aktørar å samarbeide på tvers av tematiske og administrative grenser. På denne bakgrunn kan framtidige klimatilpasningsaktivitetar koordinerast eller kombinerast tettare, og ressursar kan brukast på ein meir målretta måte.

Til slutt gjorde den integrerande og samarbeidande tilnærminga til Evolving Roadmapping det mogleg å jobbe med ulike tema saman og dermed vurdere moglege konfliktar, men òg synergier heilt frå byrjinga av prosessen.

Ved å gje grunnlag for aktiv integrert og samarbeidande tilpasning til verknadene av klimaendringar, bidro prosjektet Evolving Regions til måla i European Green Deal og måla i EUs strategi for tilpasning til klimaendringar, samtidig som det adresserte prioriteringane i den (nasjonale) tyske strategien for tilpasning til klimaendringar (DAS) (BMUV2020)og den eine av forbundsstaten NRW (MKULNV2015). I Tysklands første klimatilpasningslova frå 2021 definerte den føderale staten NRW sine mål for klimatilpasning. Den fastslår: "Dei negative konsekvensane av klimaendringar skal avgrensast av ansvarlege offentlege styresmakter gjennom utvikling og gjennomføring av tilpasningstiltak som er spesifikke for kvart handlingsområde og skreddarsydd for den respektive regionen" (§ 3 (1) Klimaanpassungsgesetz NRW, eiga oversetjing, NRW 2021). Lova legg vekt på offentlege styresmakters rolle i aktivt å ta klimatilpasningstiltak og forpliktar dei til å ta omsyn til klimatilpasningshensyn når dei utfører sine oppgåver.  Ved å støtte dette LIFE-prosjektet hadde den føderale statsregeringa i NRW til hensikt å gje ei bevist praktisk tilnærming og inspirasjon for kommunar og distrikter i NRW for å implementere tilpasningslova.

Prosjektets varigheit var 2019-2023

Dei regionale prosessane tok omtrent éit og eit halvt år kvar, inkludert førebulser, dialog og arbeidsfase og politiske beslutningar.

Prosjektresultata forventast å skape langsiktige eller varige endringar i distriktas styringsrammer, gjennom etablering av nye dedikerte stabsstillingar og igangsetjing av nettverksstrukturar og medverknadsprosessar. Det forventast å mogleggjere gjennomføring av klimatilpasningstiltak på lang sikt.

Ministry of the Environment, Nature and Transport of the State of North Rhine-Westphalia

Dr.-Ing. Kathrin Prenger-Berninghoff

Referat VIII B 2 Anpassung an den Klimawandel,

Koordinierung Klimaschutz

Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr des Landes NRW

E-Mail:  kathrin.prenger-berninghoff@munv.nrw.de

Interactive Climate Atlas (Klimaatlas NRW)

Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV)

Fachbereich 37: Klimaschutz, Klimawandel Koordinierungsstelle

Email: klimaatlas@lanuv.nrw.de 

Direct information on the implementation of the Evolving roadmapping approach

Jürgen Schultze

Social Research Centre (sfs)

TU Dortmund University/ Department of Social Sciences (sfs)

Email: juergen.schultze@tu-dortmund.de 

Vegkart for utvikling

Evolving Regions Layman Report (engelsk)

Den klimavenlege bydelen Minden-Lübbecke