Fleirnivå- og sektorovergripande styringsordningar for klimatilpasning

Multi-level governance refererer til systemet som støttar politikk og beslutningsprosessar blant nasjonale, regionale og lokale styresmakter (OECD). I multi-level governance, ulike nivåer av regjeringa er gjensidig avhengig av kvarandre (GIZ, 2018). Dette anerkjennast som eit avgjerande element for å nå flere politiske mål, til dømes for å bevare og gjenopprette naturressursar (IUCN Natural Resource Governance Framework) eller for å fremje lokale tiltak for å fremje berekraftig utvikling (UN-HABITAT-programmet). Eit liknande konsept introdusert i den vitskaplege litteraturen er polysentrisk styring, ei kompleks form for styring med flere senter for beslutningstaking, som kan nestst i flere jurisdiksjonsnivå (t.d. Polysentriske eigenskapar kan vere i stand til å finne ein balanse frå fullt sentralisert og fullt desentralisert eller samfunnsbasert styring (Carlise and Grubby, 2019).

Tilpasning er ei typisk fleirnivå og tverrsektoriell styringsoppgåve. IPCC AR6-rapporten (samandrag for beslutningstakarar) seier at klimabestandig utvikling er mogleg når beslutningsprosessar, økonomi og handlingar integrerast på tvers av styringsnivå, sektorar og tidsrammer. Organisering av styring på tvers av sektorar og nivåer er ein del av tilpasningspolicysyklusen (ytterlegare informasjon i trinn 5 i Climate-ADAPT Adaptation Support Tool) for å sikre effektiv, samanhengjande og framleis implementering av tilpasningstiltak. Dette inkluderer horisontal og vertikal koordinasjon.

Når det gjeld vertikal koordinering, medan dei tek opp tilpasning til klimaendringar, er nasjonale styresmakter avhengige av regionale og lokale styresmakter for å omsetje nasjonale klimastrategiar til handlingar. Omvendt kan beslutningstakarar på lokalt nivå, sjølv om dei er betre eigna til å løyse spesifikke utfordringar, mangla makt til å løyse komplekse situasjonar som fell inn under regionale og nasjonale styresmakters ansvar. Lokale og regionale styresmakter påverkast av juridiske, institusjonelle og finansielle instrumenter og rammer sett på plass av høgare styringsnivå. Nasjonale rammer kan støtte, men avgrensar også visse tilpasningstiltak som sette i verk på lokalt plan. Til dømes kan gjenbruk av vatn vere ein lokalt favorisert strategi for å møte spesifikke vassmangelproblemer. Denne strategien kan bli hindra av lovgap som krev nasjonale tiltak som skal løysast. På same måte må god praksis, testa i pilotområde på svært lokal skala, støttast av regionale og nasjonale aktørar for å bli skalert opp og bli effektiv for å redusere klimaendringane. Vidare må tiltak som blir bede om av lokale styresmakter eller leia av lokalsamfunn, vera i samsvar med og riktig innramma i regionale og nasjonale strategiar og planar, også for å sikre langsiktig berekraftig tilpasning. Til dømes bør strandnæring og andre lokale tilpasningsalternativar for kystforsvar, implementert med kortsiktige mål og smale omfang, vere ein del av større skala Integrerte kystsonehandteringsplanar, for å vere effektive og berekraftige, og gjennomføre ei heilskapleg tilnærming til lokale problemar i eit langsiktig perspektiv.

Styring på flere nivåar omfattar òg horisontal koordinering av tilpasning gjennom samarbeid og utveksling mellom ulike departementer eller interessentar frå ulike økonomiske sektorar. Tverrsektoriell tilnærming er naudsynt fordi klimatilpasning krev systemiske tilnærmingar, og samlar kunnskap eid av ulike aktørar og vurderer behova til ulike politiske og økonomiske sektorar. Til dømes må styresmakter med ansvar for vassforvalting handtere motstridande bruk av knappe vassressursar frå flere sektorar, samstundes som vatn i miljøet bevarast for å oppretthalde biologisk mangfald. Tverrsektoriell styring kan bidra til å fremje «vinn-vinn»-løysingar med flere fordelar for flere sektorar, minimere konsekvensane for naturressursane og dermed unngå feiltilpasning.

Sidan klimaendringar ikkje anerkjenner administrative grenser, inkluderer horisontal koordinering òg samarbeid mellom naboregjeringar. Dette inneber koordinering mellom nabokommunar, regionar og til og med land i grenseoverskridande område. Det er relevant til dømes for vassforvalting i nedbørsfelt og for å handtere flaumrisiko. Vassdragsdistrikta er dei viktigaste forvaltningseiningane i samsvar med vassrammedirektivet og flaumdirektivet. Styringseiningar for spesielle føremål (styresmakter i elvebassengdistrikter) som går på tvers av jurisdiksjonar, kan opprettast for å utarbeida forvaltningsplanar for elvebasseng (RBMP) og planar for handtering av flaumrisiko (FRMP) for å gjennomføre dei tilhøyrande direktiva. Slike planar krev samarbeid mellom ulike nasjonale, regionale og lokale styresmakter. For vassdrag som kryssar nasjonale grenser, vert styringsstrukturar gradvis formalisert, og internasjonale RBMPs utviklast i aukande grad (COM (2019) 95 endeleg). Til dømes, i Sava River Basin, vart eit operativt system med flere verktøy utvikla i ein felles innsats av interessentar frå land som er ein del av bassenget for å lette ein koordinert respons på ekstreme flaum- og forureiningshendingar (Sava River Basin case study). Til trass for, ifølgje EUs medlemsland rapporteringssystem, styring resulterte i ein av dei viktigaste hindringane (COM (2021) 970 endeleg), når du implementerer vassrammeverket og flaumdirektiva.

Mekanismar for å setje fleirnivåstyring for klimatilpasning i praksis er mangfaldige og kan skje gjennom formelle (t.d. etablert ved lov, juridiske kontraktar og avtalar) eller uformelle (t.d. på grunn av relasjonar og tillit) kanalar. Døme (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) som er relevante for klimatilpasning er:

• Utvikling av relevante retningslinjer og lovgiving (inkludert tilpasningsstrategiar og planar). Desse retningslinjene krev handling frå aktørar som arbeider på ulike nivåer i offentlege og politiske sektorar.

• Opprettalse av mellomstatlege organar med representasjon av flere interessentar, som både involverer beslutningstakarar og andre interesserte partar. Vanlege døme er interdepartementale arbeidsgrupper for å ta opp den tverrgåande karakteren av tilpasning, multi-stakehaldar og multi-level permanente eller mellombelse komitear, konferansar og råd. Det er viktig å involvere lågare myndigheitsnivå i politikkutforminga for å sikre at subnasjonale prioriteringar vurderast, og at alle interessentar er om bord for å bidra til ei vellukka gjennomføring av politikken. Det kan også opprettast nye koordinerande styringseiningar (spesialstyringseiningar som går på tvers av jurisdiksjonar). Dei kan ta opp saker som går utover jurisdiksjonelle grenser og passar best til den nye analyseskalaen (elvbassengstyresmakter, kommuneunion).
• Utvikling av bilaterale eller multilaterale avtalar mellom regjeringsnivå eller mellom ulike interessentar. Dei involverte institusjonane (som til og med kan tilhøyre forskjellige land) er samde om å forfølgje eit kollektivt mål, og samle komplementær kunnskap og ansvar. Frivillige miljøavtalar eller -avtalar er verktøy som brukast til praktisk bruking av styringsprinsipper på flere nivåar på bestemte område. Dei er etablerte på frivillig basis, men dei er formelt vedteke (signert av alle partnarar) og bindande når det gjeld ansvar, finansiering og timing. Både offentlege og private aktørar kan vere underskrivarar av slike kontraktar. Dei kan vere elvekontraktar (elvekontraktar i Flandern, Belgia), våtmarkskontraktar (t.d. Styringskontraktar eller delegeringskontraktar kan vera andre former for fleirnivåavtalar, der lokale styresmakter gradvis gjevast eller delegerast av sentraladministrasjonen til å utføra visse oppgåver.
• Nettverk med andre lokale og regionale styresmakter. Deltaking i nettverk som internasjonale tematiske samarbeidsrammer og felles plattformer, kan tillate å finne nye partnarar og høve for samordna tilnærmingar til tilpasning gjennom interkommunalt og interregionalt samarbeid.

Interessentdeltaking er eit kjerneelement som mogleggjer styring på flere nivåar. Alle former for styring på flere nivåar som er oppførte i Beskrivelse-delen, inkluderer involvering av interessentar. Typar og få interessentar som skal involveres varierer basert på tematisk problemstilling og storleiken på området. Ulike nivåar av deltaking (ECNL, 2016) kan identifiserast: 1) grunnleggjande tilgang til informasjon for å informere offentlegheita om problema, alternativa og løysingane; 2) konsultasjonsprosessar for å sikre at tilbakemeldingar samlast inn for å påverke beslutningar; og til slutt 3) aktiv involvering og samutvikling av løysingar for å tillate ulike aktørar å proaktivt delta i beslutningsprosessen.

Bynettverk er eit sterkt element som støttar og fremjar fleirnivåstyring, og fremjar horisontalt samarbeid mellom kommunar. Ordførarar Adapt — EU Covenant of Mayors Initiative on Climate Change Adaptation vart lansert av EU-kommisjonen og støtta av Det europeiske miljøbyrået (EEA) i samanheng med EUs tilpasningsstrategi. Det vart implementert i Ordførarkonvensjonen, flaggskipet europeisk initiativ for byar for å redusere klimagassutsleppa. Ordførarar Adapt gjev eit rammeverk for lokale styresmakter til å setje i verk tiltak. Det gjev òg ei plattform for større engasjement og nettverk av byar, og aukar offentleg medvit om tilpasning og dei tiltak som trengst. EU-oppdraget om tilpasning til klimaendringar gjev utvalde europeiske regionar og lokale styresmakter høve til å oppnå klimabestandighet.

Vidare er nettverk av beskytta område nøkkelen til å støtte koordinert styring av naturressursar. Dei tillet økologisk tilkopling av økosystemar, opprettheld evna til enkeltpersonar eller populasjonar av artar til å bevege seg mellom stader, og dermed gje motstandskraft mot klimaendringar.

Ved etablering av kontraktar på tvers av nivåer av regjeringar for å mogleggjere horisontal og vertikal koordinering (OECD, 2022) kan suksessfaktorar omfatta:

• adressere informasjonsasymmetriar på ein transparent måte og med samspel mellom myndigheitsnivå,
• identifisere felles mål,
• tydeleg definere bidraga til partane, og sikre at dei er ansvarlege for sine bidrag,
• angi indikatorar for å vurdera gjennomføringa av dei avtala oppgåvene,
• innføre ein handhevingsmekanisme for å gjere forpliktinga truverdig (intern, ekstern eller av ein tredjepart).

Vidare er kapasitetsbygging, finanspolitisk desentralisering, interessentdeltaking, lokalt mandat for klimatiltak, datainnsamling og deling, samt støttande juridiske rammer viktige mogleggjerande forhold anerkjend av FNs habitat i fleirnivåstyring for lokal berekraftig utvikling (UN-HABITAT, 2022) Dei gjeld òg for tilpasning til klimaendringar.

Kunnskap og rettleiing for tilpasning, utvikla på kvart styringsnivå eller i enkeltsektorar, bør gjerast tilgjengeleg på ein samordna måte, til dømes ved å opprette ei felles informasjonsplattform eller kople saman ulike eksisterande plattformer for å unngå fragmentering av relevant informasjon. Tilpasningsfinansiering på kvart styringsnivå bør vera i samsvar med kvarandre for å sikra at dei same prioriteringane blir ivareteke (også for å unngå feiltilpasning). Koordinert policyrapportering mellom ulike styringsnivåer oppfordrast sterkt til å følgje tilpasningsframgangen på ein konsekvent måte.

Juridiske rammer har avgjerande roller i å etablere frivillige kontraktar eller avtalar (t.d. elvekontraktar, deltakontraktar, sjå Juridiske sider ved dette alternativet). Omvendt har lovgivingsgap vorte funne som ein barriere for full implementering av dei same mekanismane. Låg interesse eller låg medvit om verdien av deltakande prosessar kan òg avgrense gjennomføringa av styringsordningar på flere nivåar, spesielt i samanhengar som brukast til å bli styrt av tradisjonelle ovanfrå-og-ned-tilnærmingar. Hierarkiske relasjonar mellom institusjonar, med dominerande styresmakter og skarp ansvarsfordeling mellom ulike styringsnivåer hindrar vidare etablering av styringsgrupper på flere nivåar.

Å setje opp rammeverk for styring på flere nivåar kan vere tidkrevjande, spesielt viss dette er ei ny tilnærming for enkelte regionar. Beslutningar kan spreiast mellom ulike styresmakter, spesielt viss ingen klare reglar er sett. Det kan ta lengre tid å bli samde om felles mål og løysingar mellom ulike styringsnivå. Men viss prosessen lukkast med å finne samordna handlingar, forventast dette å vere meir legitimt og ha langsiktig arv.

Tilstrekkelege økonomiske og menneskelege ressursar er naudsynt for vellukka konsultasjon og koordinering av interessentar og styresmakter på alle styringsnivå. Dei bør vere kontinuerlege og institusjonaliserte prosessar heller ad hoc hendingar, finansiert innanfor tidsavgrensa prosjekter. Styringsmekanismar på flere nivåer kan medføra tilleggskostnader for etablering av ei koordinerande eining, gjennomføring av omfattande dialogprosessar, ekstern kompetanse og tenester, utgifter knytte til tilsette (nye faste eller mellombelse stillingar) og møter.

Alle styringsnivåer dreg nytte av horisontale og vertikale koordineringsmekanismar. Det er spesielt utfordrande å vurdere eller kvantifisere dei monetære fordelane ved prosessane. Fleirnivåstyring i Valencia (Valencian collaboration space case study) forventast å ha ei tverrgåande innflyting på framtidig klimahandling. I Tyskland viste Evolving Regions-prosjektet at samarbeidet mellom forbundsstaten, distrikta og kommunenivåa bidro til å skape føresetnader for å implementere forbundsstatens tilpasningslova på lokalt nivå. Vidare vart grunnlaget for aktiv klimatilpasning lagt i 100 kommunar med nesten 2,4 millionar innbyggjarar (Empowering rural small municipalities in North Rhine-Westphalia case study).

Utviklinga av politikk og lovgiving i EU er fleirnivåstyring i seg sjølv, sidan det krev samarbeid mellom ulike styringsnivå og samarbeid med sektorar. Lover kan skape juridisk bindande forpliktingar til vanlege klimaendringar i sektorpolitikk og å inkludere tilpasning i nasjonale og subnasjonale planar. Vidare er nye styringsorganer generelt etablert ved lov som klargjer og tildelar ansvar på tvers av styringsnivåer.

Høvet for å inngå frivillige kontraktar eller avtalar på flere nivåar er avgrensa av lovgivinga. Resultater frå TUNE UP (Promoting multilevel governance for tuning up biodiversity protection in marine areas) og WETNET-prosjekter tyder på at når juridiske hindringar hindrar høvet til å etablere juridisk bindande fleirnivåavtalar, kan moglege løysingar inkludere etablering av mellomliggande trinn som eit «Memorandum of Understanding» eller «Memorandum of Collaboration». Desse avtalane har imidlertid ikkje økonomiske forpliktingar for signatarane, og heller ikkje budsjettbestemmelser, så deira styrke er lågare enn ekte kontraktar (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Etableringa av fleirnivåstyringsordningar kan krevje rundt eitt år for gjennomføring. Ytterlegare tid kan vera naudsynt for å opprette eit eventuelt permanent samordningsorgan.

Endringar i styringsrammene for å handtere klimatilpasning bør ha ein langsiktig eller permanent karakter for å sikre effektivitet over tid. Utveksling mellom ulike styringsnivå og på tvers av sektorar bør vere kontinuerleg for å konsolidere relasjonar og kunnskapsutveksling. Dei nye styringsinnstillingane kan bli gjenstand for kontinuerlege forbetringar og oppdateringar, basert på ny vitskapleg kunnskap og praktiske bevis og lovendringar.