Offentleg-privat samarbeid for eit nytt flaumsikkert distrikt i Bilbao, Spania

Bilbao ligg i Nerbioi-dalen der elva Nerbioi renn gjennom, påverka av tidvatnet i havet.

I dag er elveflom allereie den vanlegaste trusselen i dalen forårsaka hovudsakleg av auka avrenning på grunn av endringar i arealdekket knytte til utilstrekkeleg skogforvalting, intensiv storfeoppdrett og rekreasjonspraksis, samt av Bilbaos urbane sprawl. Kostnadar som påløpar Bilbaos storbyområde knytte til elvflomhendingar, er anslått til EUR 5,5 millionar for ein gong i 10 års nedbørshending (T = 10), EUR 241 millionar for ein gong i 100 årshending (T = 100), og EUR 444 millionar for ein gong i 500 års nedbørshending (T = 500) (lågare estimat).

Bilbao er ein by med ein blømande økonomi og ein veksande servicesektor. Byen står overfor ein høg etterspørsel etter nye bustader og tilhøyrande infrastrukturar. Ligg i ein dal, har Bilbao liten plass til å utvide og løysingar må finnast innanfor dagens bygde miljø. Zorrotzaurre er ei tidlegare forlate industriell halvøy som ligg i Bilbao Ría, den felles elvemunningen eller elvane Nerbioi e Ibaizábal, på viss breidder byen Bilbao ligg. Derfor representerer det eit interessant høve for byutvikling, føresett at det er sikra mot noverande og framtidige klimarisiko.

Basert på tidlegare regionale klimaprognosar, fann ei økonomisk vurdering av klimaendringar på byen at dei forventa skadekostnadane som påløpar av den auka flaumrisikoen i Bilbaos storbyområde, kan auke betydeleg samanlikna med dei noverande estimata som er oppførte ovanfor.

Klimasårbarheitsvurderinga som inngår i tilpasningsplanen for Bilbao (2019), framhevar at flaumrisikoen for byen skyldast den felles effekten av tre farar forårsaka av klimaendringar: heving av havnivået, oversvømming av elvar og pluviale oversvømmingar:

• Havnivåstiging kan resultere i høgare vasstand i Biscayabukta og følgjeleg langs kysten av Bilbao Ría som strøymer gjennom byen, med forventa aukar frå 0,45 m (under RCP4.5) til 0,65 m (under RCP 8.5) innan slutten av århundret.
• Elveflom i Ría kan gjera noverande T100-hendingar (100 års returnivå) til T10-hendingar innan slutten av århundret.
• Dette forsterkast ytterlegare av ein forventa auke i nedbør på 21 % innan midten av århundret og 15 % innan slutten av århundret, i eit RCP8.5-scenario.

På grunn av sin posisjon og konformasjon er Zorrotzaure svært utsett for desse trefarane. Men i oktober 2018 har opninga av Deusto-kanalen og omforminga av halvøya til ei øy betydeleg redusert flaumrisikoen for denne delen av byen og andre kystbyområde langs Ría.

Målet med ombyggingsprosjektet er å gjere Zorrotzaurre frå eit for det meste forlate og forureina industriområde til eit bustadsområde og eit livleg rom for Bilbaos innbyggjarar og vitjande. Utviklingsplanen føreset bygging av 5.473 nye bustader og 202.129 kvadratmeter konstruksjon for økonomisk aktivitet (25 % av det totale overflatearealet).

Dette krev mellom anna tilstrekkeleg beskyttelse mot den auka risikoen for flaum forårsaka av klimaendringar. Mål med omsyn til flaum er definert som:

• Eksisterande hus i Zorrotzaurre bør vere godt beskytta for T100 nedbørshendingar (det vil seie flaumhendingar av ein storleiksorden som historisk er registrert for å skje kvart 100. år).
• Nye bygningar/bustader skal tole T500 hendingar (enda sjeldnare, meir katastrofale hendingar, gjentas kvart 500 år).
• Desse måla er i samsvar med Master Plan for byplanlegging i Bilbao, Master Plan for Zorrotzaurre og Bilbao Adaption Plan (sjå avsnittet Juridiske aspektar nedanfor for meir informasjon).

For å skape ei balansert byutvikling av Zorrotzaurre-området, er 50 % av nye bustader allokert til sosiale bustader og seljast separat under eit beskytta marknadssystem. Planen føreset eit nytt nabolag med gode samband til resten av byen, utstyrt med rimelege bustader og område for miljøvennlege økonomiske aktivitetar. To tredelar av Zorrotzaurre-området er reservert for offentleg bruk, inkludert opne grøne område som skal nytast av lokalsamfunnet og vitjande og offentlege fasilitetar for utdanning, helse, sport og kulturell bruk. Denne blandinga av bustader, offentlege og økonomiske aktivitetar har som mål å redusere mobilitetsbehovet for øyas innbyggjarar og stimulere rom for kunstnarisk og kreativ innovasjon. Zorrotzaurre har derfor som mål å vekse til ei «kreativ øy». For å beskytte det nye bustadsområdet Zorrotzaurre mot flaum, vert det teke flere tiltak:

• Opning av Deusto-kanalen mellom fastlandet og Zorrotzaurre-halvøya (oktober 2018). Opninga av kanalen reduserer flaumpotensialet ved å skape auka vasskapasitet og dermed redusere høgda på vassoverflata. Undersøkingar viser at opninga av kanalen i stor grad reduserer risikoen for oversvømmingar i Zorrotzaurre samt andre byområde (t.d Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra og Campo Volantín), inkludert det historiske sentrum av Bilbao høgare oppstraums. Med dette tilpasningsmålet på plass kan ein oppnå ein flaumnivåreduksjon mellom 1 og 0,5 meter. På same måte har Research Center for Climate Change, BC3, gjennomført ein studie som konkluderer med at opninga av kanalen vil generere ein betydeleg reduksjon i den forventa økonomiske skaden frå flaumhendingar i Bilbao (Martinez-Juarez,2020). Opninga av kanalen gjer halvøya til ei øy, kopla til fastlandet ved hjelp av nye bruer.
• høgde på bakkenivå. I den første fasen av prosjektet er overflata i aust og vest for Zorrotzaurre-halvøya/øya blitt heva med 1,5 meter slik at nye bygningar kan byggjast på eit høgare nivå. Dette skal beskytte dei nye bygningane mot T=500 nedbørshendingar.
• Bygginga av ein flaumvernvegg (starta i august 2023). For å beskytte dei 47 eksisterande bygningane (inkludert 352 leilegheiter) på halvøya, som for det meste ligg ved sida av elva, er ein 1 meter høg flaumvernbarriere under bygging. Denne barrieren skal sikre at eksisterande bygningar er beskytta mot flaum frå T = 100 nedbørshendingar.
• Grøne, opne område. Den 7,5 km lange elvebreidda vil for det meste (95 %) bli eit 20 meter breitt offentleg rom for fotgjengarar og syklistar, delvis på dagens nivå og delvis på forhøgde nivå. Ein del av dette området kan brukast som overløpsområde for elva. Dei grøne opne områda er konsentrert på begge kantar av øya. På kanalsida er det store gangvegar på begge sider av kanalen, samt ein lineær park på 40.000 kvadratmeter i det sentrale området av øya. Hagane i Botica Vieja på motsett side av kanalen vil bli utvida og auka i storleik og forbunde med dei nye bruene til dei opne områda på øya Zorrotzaurre. Nettverket kompletterast med”grøne fingrar” på meir enn 5.000 kvadratmeter som strekkjer seg over øya frå kanalen til stien som ligg på elvebreidda.
• Levering av stormvassstankar. I tillegg til tiltaka ovanfor vart bygginga av tre stormvassstankar for å lagre overflødig vatn lansert i oktober 2022, ein i San Ignacio (620 kubikkmeter) og to i Ribera de Duesto (2.100 kubikkmeter kvar) (to nabolag på den andre sida av kanalen).

Spesifikke styringsinstitusjonar er oppretta for å styre implementeringsprosessen av dette komplekse prosjektet. Dei private grunneigarane i Zorrotzaurre sit saman med offentlege styresmakter i «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», Zorrotzaurres forvaltningskommisjon.

Privat sektor initierte partnarskapen, og på grunn av prosjektets betydning og mengda land eid av offentlege styresmakter (hamn, by og provins), slutta offentleg sektor seg til «Comisión Gestora».

I tillegg til denne kommisjonen vart òg «Juntade Concertación»,ein organisasjon definert i baskisk lov for urbanisme, oppretta for å utvikle prosjektets første fase.

Begge organisasjonane (Comisión Gestora og Junta de Concertación) er ikkje-for-profit, sidan det endelege målet er å balansere kostnadene med investeringar gjort av eigarane.

Dei viktigaste interessentane i ombyggingsprosjektet er grunneigarane i Zorrotzaurre. Dei er ein aktiv del av det offentleg-private partnarskapen «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» (Se Løsningar). Dei noverande medlemmane av denne forvaltingskommisjonen eig 65 % av landet i Zorrotzaurre. Dette er: Den regionale baskiske regjering (gjennom departementet for territoriell planlegging, bustad og transport og det offentleg åtte selskapet Visesa), Bilbaos byråd, Bilbaos hamnestyresmakt og private føretak «Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.» og «Vicinay Cadenas S.A.». «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» fører tilsyn med nyutviklingsplanen for Zorrotzaurre («hovudplanen Zorrotzaurre»).

Innbyggjarane i Zorrotzaurre er ekskludert frå medlemskap som dei ikkje er meint å betale for eventuelle kostnadar ved prosjektet. Saman med nabolagsforeininga har dei imidlertid vore involvert i utforminga og utviklinga av planane gjennom ulike samspel med prosjektleiarane. Blant resultata av desse diskusjonane er det etablert eit program av «Society for Municipal Restoration», eller Surbisa, med eit avgrensa budsjett (gjeve 50 % av utviklarane av det generelle prosjektet og 50 % av kommunen) for å støtte og hjelpe eksisterande eigarar og leigetakarar til å restaurere sine bygningar med spesiell merksemd for å forbetra tilgjengelegheit og energisparing. Surbisa er eit kommunalt selskap som eigest 100 % av byen.

I tillegg har ombyggingsplanen hatt to periodar med offentleg høyring der høvesvis 38 og 10 krav vart motteke frå innbyggjarane i Bilbao. Som eit resultat av krava vart det innført ei rekkje modifikasjonar i den første planleggingsmetoden, nokre av mindre art og andre meir grunnleggjande. Til dømes heldt fram med å vere den tidlegare industribygningen kjend som «Papelera», som ligg på Deusto-elva, på plass, sidan innbyggjarane uttrykkeleg ønskte å halde denne historiske bygningen no omgjort til eit universitet.

Ombygginga av Zorrotzaurre er eit langsamt og komplekst prosjekt som òg vart påverka av den generelle økonomiske krisa i 2007-2008. Difor, i staden for å gjennomføre heile prosjektet på ein gong, vart det beslutta å dele planen for halvøya/øya i to område, og desse to romplanane er då vidare delt inn i fasa utbyggingar. Flere faktorar utgjer kompleksiteten i prosjektet og forseinkar gjennomføringa:

• Det store talet på interessentar involvert, inkludert kommunen, grunneigarar og innbyggjarar.
• Forureining av jord: På grunn av tidlegare industriverksemd er jorda i enkelte område forureina og må dekontaminerast før anleggsarbeidet kan starte. Jordgjenvinning for to tredjedelar av området (tilsvarande den første utbyggingseininga) vart ferdigstilt i 2021. Gjenvinning blir betalt av selskapa som forårsaka det, eller av dei noverande grunneigarar viss den tidlegare ikkje eksisterer lenger.
• Flytting av næringar: Planen inneber òg riving av flere bygningar og flytting av 30 selskapar til andre stader utanfor Zorrotzaurre. For dette er det utarbeidd ein eigen plan og eit delprosjekt, det såkalla «Re-Allotment-prosjektet», som også bestod i å samle inn midlar innanfor «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» for å kompensere dei involverte partane. Kompensasjonen og god førebulsestid for flyttinga medførte at det til slutt har vore svært få problemar med dei råka partane.

På den andre sida er ein av dei største eigedelane til prosjektet investeringskøyretøyet som er avslutta: det store talet på grunneigarar av alle storleikar samla i det offentleg-private partnarskapet («Comisión Gestora de Zorrotzaurre»). Partnarskapen inkluderer eit koordineringsstyre og eit styre som fører tilsyn med utføringa av arbeida og lettar koordineringa og drifta av prosjektet.

 

 

Dei endelege kostnadene for å opne Deusto var ca EUR 21 millionar, nesten det dobbelte av det opphavlege estimatet (EUR 12.1). Bystyret tek opp desse utgiftene då dei kom til semje med den baskiske regjeringa om at det baskiske landet i sin tur vil finansiere kostnadene ved ei av dei nye bruene. Kommunen vil òg betale for flaumvernbarrieren (1,68 millionar euro) og stormvasstankane (med eit budsjett på 5,7 millionar euro), som avtalt mellom kommunen og «Comisión Gestora de Zorrotzaurre». Kostnadane for bakkenivåhøgde og offentlege grøne område (samt dei andre ombyggingskostnadane) betalast av «Comisión Gestora de Zorrotzaurre», det offentleg-private partnarskapen som er oppretta for ombygginga av Zorrotzaurre. Medlemmene av kommisjonen betaler for alle utgiftene til prosjektet og bidreg økonomisk i forhold til andelen land dei eig (51 % offentleg, 49 % privat).

Ifølgje BC3-studien om kostnadene og fordelane ved å opne Deusto-kanalen, har det vorte anslått at dei samla flaumsikringsløysingane er i stand til å: i) eliminere skadekostnadane forbunde med T = 10 nedbørshendingar; og (ii) redusere skadekostnadane for T=100 og T=500 hendingar med høvesvis ca. 67 % og 30 %. Forutan dei direkte fordelane når det gjeld redusert eksponering for flaum, gjev rekvalifiseringa av øya også fordelar når det gjeld å redusere bustadbehovspresset, redusere trafikkbelastninga og ved å auke dei grøne områda og kulturområda som er tilgjengelege i Bilbao.

Det rettslege grunnlaget for gjennomføringa av tilpasningstiltaka i Zorrotzaurre er hovudplanen for byplanlegging i Bilbao (godkjend i 1995 og revidert i 2016) og hovudplanen for Zorrotzaurre (utarbeidd i 2004 og revidert i 2007). Det første dokumentet ga det juridiske grunnlaget for arealbruk endring av Zorrotzaurre frå industri til bustad. Det andre dokumentet definerer ombyggingsdesignet av distriktet. Den vart designa av den prestisjetunge arkitekten Zaha Hadid og offisielt godkjend av Bilbao City Council i 2012.

«Comisión Gestora de Zorrotzaurre» har ei leiande rolle når det gjeld å fremje arbeidet og no planens mål, samt å løyse problemar som kan oppstå under gjennomføringa. Dei utøvande beslutningene treffast av medlemmene av organisasjonens styre, som på høgaste nivå er representantar for grunneigarane. Koordineringsstyret er derimot ansvarleg for den daglege drifta og rapporterer regelmessig til styret.

Måla for tilpasninga i «hovudplanen Zorrotzaurre» støttast av nasjonale og regionale tilpasningsstrategiar. Miljøverndepartementet i Spania la fram ein «Spanskstrategi for klimaendring og rein energi» i 2007 med planar fram til 2020. Baskarland har følgd etter og vedtok i 2015 den baskiskeklimastrategien 2050. Medan konsekvensane av sistnemnde for dei baskiske kommunane enno ikkje er sett, gjev begge strategiane eit incitament til å gjere meir på lokalt nivå for å forhindre konsekvensar av klimaendringar.

I 2019 vart tilpasningsplanen for byen Bilbao utstedt. Denne planen legg fram handlingslinjene på kort og mellomlang sikt for å gje ein omfattande reaksjon på klimaproblema i byen, med tanke på retningslinjene for den spanske nasjonale tilpasninga i 2014 og klimaendringsstrategien til 2050 i Baskarland. Restaureringa av Zorrotzaurre som beskrive i strategien for berekraftig byutvikling i byen Bilbao er ein av byggesteinane i planen og hovudlinja for å takle flaumrisiko. 

Arbeidet starta i 2016 med bygginga av Frank Gehry-broen over kanalen, som vart opna i 2018. Dekontamineringa av jorda i den større bustaddelen er fullført. Flere delar av prosjektet er for tida i byggefasen, og den komplette byutviklinga av øya forventast å ta meir enn 30 år for ferdigstillinga.

Det er også teke betydeleg tid ved å setje opp styringsorgana med ansvar for gjennomføringa av prosjektet (Juntas de Concertación). Medan dei nordlege og sørlege delane av øya vart lansert i 2013, forventast den for den sentrale delen av øya å bli etablert ti år seinare, i november 2023.

Den private-offentlege partnarskapen og Comisión Gestora de Zorrotzaurre vil bli opprettheldt for heile prosjektets varigheit.

Oversvømmelsestiltaka forventast å vare i bygninganes levetid. Heile utbyggingsplanen for området forventast å vare på ubestemt tid.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Smart byutvikling i Zorrotzaurre, Bilbao ein case analyse

Hotell i nærleiken av Urbana de Zorrotzaurre