Private-offentlege partnarskap (PPP) for tilpasning og vedlikehald av infrastruktur og tenester

Klimaendringane skapar stadig større utfordringar for infrastrukturen. Det vil påverke alle typar infrastruktur, inkludert energi, transport og vatn. Døme inkluderer dikar, som kanskje ikkje toler aukande vasstand; hamner som kan bli oversvømde, vegar og jarnbaner som kanskje ikkje lenger er tilgjengelege, transporttenester som kan bli omplassert. Dette skjer både på grunn av langsame utbrot og plutselege ekstreme hendingar, og kan føra til høgare kostnadar. Ifølgje OECD, Verdsbanken og FNs miljøanalyse (Infrastruktur for ei klimarobust framtid, 2024), vil ei årleg investering på 6,9 billionar dollar (ca. 6,6 billionar euro) i infrastruktur vere naudsynt innan 2030 for å sikre at infrastrukturinvesteringar er kompatible med berekraftsmåla og Paris-avtalen.

Sidan offentleg finansiering for tilpasning til klimaendringar er avgrensa, er private investeringar og kompetanse, inkludert finansiering gjennom offentleg-private partnarskapsmodellar (PPP), nøkkelen til å tilpasse infrastruktur til klimaendringar. Regjeringar kan også kontrakt private selskapar til å levere visse offentlege tenester for å oppretthalde klimabestandig infrastruktur på lang sikt. Vidare kan private investorar støtte naturbaserte løysingar viss finansiering representerer ein barriere for deira utbreitt implementering.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) definerer kjøpekraftsparitetar som «langsiktige kontraktsmessige ordningar mellom staten og ein privat partnar der sistnemnde leverer og finansierer offentlege tenester ved hjelp av ein kapitalressurs, som deler dei knyta risikoane».

Hovudskilnaden mellom OPS og tradisjonelle finansieringsmodellar er risikodelinga mellom offentleg og privat partnar. I prinsippet bør risiko i eit OPS-prosjekt allokerast til den parten som er best eigna til å handtere dei, med sikte på å oppnå den optimale balansen mellom risikoforskyving og kompensasjon for den risikoberande parten. Den private partnaren er ofte ansvarleg for risiko knytte til design, konstruksjon, finansiering, drift og vedlikehald av infrastrukturen, medan den offentlege partnaren vanlegvis tek på seg regulatoriske og politiske risikoar. Vanlegvis inneber PPP òg å trekkje inntekter frå skattebetalarar og/eller brukarar for profitt i løpet av PPP-kontrakten.

OPS er eit viktig inngangspunkt for å mobilisere privat sektorfinansiering for å byggja bru over eit finansieringsgap i tilpasningstiltak. Dei må vere motstandsdyktige mot klimaendringar og jobbe for å byggja motstandskrafta til samfunna dei tener. Involvering av privat sektor kan føre, utover investeringskapasitet og finansiering, nytenking og ny kompetanse.

Klimatilpasning kan imidlertid vere ei utfordring, på grunn av svært usikre framtidige forhold. Dette kan hindra etableringa av PPS, sidan dei krev ein viss grad av føreseielegheit for å tiltrekkja seg investeringar og finansiering. PPS mellom bedrifter og lokale styresmakter kan bli avslørt som ein del av Corporate Social Responsibility (CSR) av bedrifter, for å ta felles tiltak for tilpasning av byar til klimaendringar. Vellukka døme har vorte vist fram av LIFE CITYAdaP3-prosjektet som hadde som mål å involvere EUs private sektor i finansiering av bytilpasning. Verdsbankens ressurssenter for offentleg-privat partnarskap gjev ei oversikt over ressursar for utforming og implementering av klimarobuste kjøpekraftsparitetar.

For tida er i kva grad interessentar er involvert i kontraktsmessige PPP-ar eit undervurdert aspekt (Nederhand og Klijn, 2019) av den vellukka gjennomføringa av desse prosjekta. Generelt er det behov for å skilje mellom aktøranes rolle i sjølve prosjektet (t.d. utvikling av infrastruktur) og deira rolle i opprettalsen av kjøpekraftsparitetsavtalen. Interessentar inkluderer dei som er formelle medlemmer av PPP og som direkte kontrollerer ressursar og dei som, til trass for at dei er "ekstarane" til prosjektet, er direkte råka av det og har interesse av dets suksess (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Nokre studiefunn indikerer at ein PPP gjer interessentmiljøet meir komplekst å administrere, på grunn av involvering av flere relasjonar i ein PPP-anskaffingsstruktur. Dette kan skape moglege motstridande interesser eller ulike forventingar til interessentar som er involvert i PPP-prosjekter. Den dårlege styringa av interessentrelasjonar resulterte i ein av hovudårsakene til svikt i PPP-prosjekter i ein global samanheng (Jayasuriya eit al., 2020). Sjølv om det er klaga over manglande studiar av interessentstyring i OPS, er det allereie kjent viktige aspektar for konfliktførebygging i OPS-prosjekter. Døme er gjennomføring av omfattande konsultasjon, semje om og klargjering av avtalte mål, og definering av roller og ansvar for offentlege og private aktørar. Viktige elementar i vellukka styring av interessentar er oppsummert i PPP Contract Management Tool av Global Infrastructure Hub og Verdsbanken (kapittel 3). Verktøyet inneheld ei rettleiing for å handtere relasjonar med det private selskapet i PPP, med andre private interessentar, med sluttbrukarar, bedrifter og samfunnet, og med offentlege etatar.

OPS tilbyr ein potensiell avenue for å levere offentleg infrastruktur og tenester for å tilpasse seg klimaendringar effektivt. Suksessen avheng av flere viktige faktorar.

• Klart definerte prosjektomfang, mål og leveransar gjev eit solid fundament.
• Implementering av vellukka PPP-prosjekter krev betydeleg administrativ evne. Dette kan berre sikrast gjennom eigna institusjonelle og juridiske rammer og langvarig erfaring i gjennomføringa av PPP-prosjekter. Vidare er effektive styringsrammer med klare roller, ansvar og beslutningsprosessar avgjerande for PPP-suksess.
• Effektiv risikoallokering, der risikoane delast rettferdig mellom offentleg og privat sektor, er avgjerande for prosjektets levedyktigheit. Dette kan òg vere ein utfordrande faktor, då risikoen kan endre seg over tid på grunn av klimaendringar.
• Å fremje sterke samarbeidsrelasjonar mellom partnarar er avgjerande for vellukka prosjektimplementering, samt å snakke i ei stemme til råka interessentar.
• Robuste finansielle strukturar, inkludert hensiktsmessige risikostyringsstrategiar, er avgjerande for å tiltrekkja seg private investeringar.
• Ved hjelp av MRE prosedyrar kan tillate å spore effektiviteten av tiltaka og justere pågåande prosjekter og å generere erfaringar for framtidige prosjekter. Administrere ytinga til ein privat partnar i PPP-prosjektet er spesielt viktig: tildeling av tilstrekkelege ressursar og tydeleg identifisering av sentrale ytingsindikatorar bør sikrast. Detaljert rettleiing om resultatovervåking finst i PPP Contract Management Tool i Global Infrastructure Hub og Verdsbanken (kapittel 3).

Utfordringar knytte til PPP er politisk ustabilitet, økonomiske nedgangstider og komplekse regulatoriske prosessar som kan ha betydeleg innverknad på prosjektgjennomføringa (t.d. tidslinjer, kostnadar). Utilstrekkeleg forståing av reglar og funksjonar i offentleg sektor av private investorar og vice versa kan hindre prosjektutvikling og gjennomføring. I tillegg kan negativ interessent/offentleg oppfatting og motstand mot privatisering skape hindringar.

Tradisjonelle prosjekter kan delast inn i mange for å tiltrekkja seg flere bodgivarar. PPP-prosjekter krev ein minimumsstorleik for å rettferdiggjere kostnadene ved innkjøp og legge til rette for stordriftsfordelar som er naudsynte for auka effektivitet i drift og vedlikehald. Imidlertid kan det svært store omfanget av potensielle prosjekter nokre gonger redusere konkurransenivået, då få selskapar generelt har økonomisk høve til å sende inn bod. Med svært høg verdi kontraktar, berre nokre få operatørar, kanskje så få som éin, er i stand til å tilby alle produkter eller tenester forespurt. Dette kan setja oppdragsgjevar i ein avhengnadsposisjon (Revisordomstolen, 2018).

For å overvinne desse utfordringane er nøye planlegging, effektiv risikostyring og sterkt interessentengasjement avgjerande. Ved å adressere desse faktorane kan regjeringar og private partnarar auka sannsynet for vellukka PPP-tilpasningsprosjekter som gjev verdi for pengane og forbetra offentlege tenester.

PPP-ar kan tilby ei dual-edged tilnærming til kvart og eit tilpasningsprosjekt. På den eine sida akselererer dei prosjektleveransen ved å utnytte privat sektor effektivitet og kapital. På den andre sida kan PPP-ar introdusere innovative løysingar og potensielt forbetre servicekvaliteten. OPS tillet å finansiere prosjekter som elles ikkje ville vere gjennomførbare, på grunn av begrensningar i offentlege budsjetter.

Men desse fordelane kjem til ein pris. Prosjektkostnader eller vedlikehaldskostnader overstig ofte tradisjonelle offentlege modellar på grunn av fortenestemarginar i privat sektor. Kompleksiteten i kontraktsforhandlingar og langsiktige økonomiske forpliktingar for regjeringar er betydelege ulemper. I tillegg kan overføring av visse risikoar til privat sektor føre til uføresette utfordringar og konfliktar mellom offentlege og private partnarar.

EU regulerer PPP gjennom bruk av direktivar, som implementerer og utvidar prinsippa og fridomane fastsett av EU-traktatane. Desse direktiva har som mål å gjere prosedyrane for tildeling av kontraktar om offentlege innkjøp transparente og opne for alle leverandørar i heile EU. Desse leverandørane kan derfor tilby sine tenester og produkter til offentlege styresmakter i heile EUs indre marknad.

I mars 2014 vart to EU-direktivar av relevans for OPS vedtatt av EU på innkjøpsområdet: Spesielt offentlege anskaffingar og innrømmingar. Direktivet om offentlege anskaffingar (2014/24/EU) og konsesjonsdirektivet (2014/23/EU) gjenspeglar EUs ønske om å regulere konsesjonar nærare (Den europeiske investeringsbanken, 2016). Begge direktiva må innarbeidast i nasjonal lovgiving. Den faktiske gjennomføringa av PPP er også avgrensa av nasjonale eller subnasjonale juridiske rammer. Desse kan fastsetje særlege reglar for kontraktar, begrensningar i verkeområdet og ulike typar av samband mellom offentleg og privat sektor.

Tidsramma for å setje opp ein PPP kan variere betydeleg, avhengig av flere faktorar:

• Kompleksiteten i prosjektet: Større, meir komplekse prosjekter tek naturlegvis lengre tid å forhandle og gjennomføre.
• Regelverksmiljø: Eit klart og effektivt regelverk kan framskynde prosessen.
• Prosedyrar for offentlege anskaffingar: Kompleksiteten i offentlege anskaffingsprosessar kan påverke tidslinjene.
• Forhandlingsferdigheiter: Effektive forhandlingar mellom offentlege og private partnarar kan akselerere prosessen.
• Økonomiske tilhøve: Økonomiske faktorar kan påverke tilgjengelegheita av privat finansiering og prosjektets gjennomførbarhet.

Samla sett kan det ta omtrent to til fem år eller endå lenger å setja opp ein PPP.

PPS er vanlegvis langsiktige avtalar. Avhengig av kva type prosjekt som styrast av PPP, varierer levetida frå 20 til 30 år, men kan vere lengre eller kortare avhengig av det spesifikke prosjektet. OPS dekkjer ikkje berre byggefasen a av ein infrastruktur. Den dekkjer òg drift og vedlikehald, derfrå dei oppnår økonomisk avkasting gjennom brukaravgifter eller offentlege betalingar.