Optimalisering av blandinga av privat og offentleg finansiering for å realisere klimatilpasningstiltak i Malmö

Malmö opplever negative effektar av klimaendringar på grunn av stigande temperaturar og overdriven nedbør. Følgjeleg har byen måtta handtere ulike flaumrelaterte problemer sidan tidleg på 1990-talet. Det mest problematiske problemet har vore det hyppige overløpet av kloakksystemer, som til dømes vart adressert gjennom ein berekraftig design for kvartalet Augustenborg, som involverte interessentpartnarskap. På slutten av 1990-talet stod Malmö overfor eit stort økonomisk skifte. Tradisjonelt har byens økonomi i stor grad vore avhengig av skipsverft og tungindustri. Nedlegginga av verftet på grunn av ei finansiell krise ga eit høve til å forandra den lokale økonomien. Byen sette difor i gang med å gjere overgangen frå ein industriby til ein berekraftig og kunnskapsbasert by. Malmö har flere gonger vorte anerkjend som ein leiar innan klimaovergang og har vorte kåra til Sveriges mest berekraftige kommune fem gonger sidan 2010. Likevel held fram byen å forbetra seg ved å møte sine største utfordringar i dag; Cloudburst-tilpasning, sosial ulikheit og bustadunderskotet.

Det økonomiske skiftet førte til store interne arbeid i kommunen på 1990-talet og ambisjon om å realisere 3 store investeringar; Øresundsbroen som forbind Malmö med København i 2001, etableringa av Malmö Universitet i 1998 og ombygginga av Western Harbour sidan 2001. Western Harbour-distriktet skulle utviklast som eit døme på berekraftig byutvikling. Når det gjeld klimatilpasning, inkludert dette ambisjonen om å skape eit distrikt som er cloudburst-motstandsdyktig. Men byen innsåg at sjølve bygginga av distriktet låg i hendene på utviklarar. Byen sette difor i gang med å utvikle ein interessentsamarbeidsprosess der dei kunne bringe inn byens berekraftige ambisjonar, medan dei faktisk ikkje finansierte bygginga av utviklinga. Det gjer det mogleg for byen å identifisere tiltaka som det er behov for ekstra offentleg finansiering for, og dermed den optimale blandinga av offentleg og privat finansiering for å realisere ei berekraftig byutvikling.

Malmö kommune har vald å realisere sine berekraftambisjonar (inkludert klimatilpasning) ved å fokusere på samskaping med private utviklarar gjennom organisering av såkalla «interessentpartnarskapsprosessar». Dette mogleggjer ei effektiv blanding av privat og offentleg finansiering. Tilnærminga inneber igangsetjing av dialogar med private utviklarar heilt frå starten av ein byutviklingsprosess. Gjennom dialogen skapast ein berekraftig byutviklingsmodell for ein bestemt stad. På denne måten sørgjer byen for at dei planlagde berekraftambisjonane tek form i bygginga av byutviklinga utan å ha det økonomiske ansvaret for gjennomføringa. I tillegg er byen i stand til å identifisere gjennom dialogen om ytterlegare (offentleg) finansiering må oppnåast for å realisere eit høgare nivå av miljøstandardar. Eit døme er realiseringa av grøne tak i Vesthamna som Malmö fekk nasjonal finansiering for. Dialogen gjev byen ei god kjensle av miljøambisjonane til utviklarane. Når byen føler at det må oppnåast eit høgare ambisjonsnivå, kan den bestemme seg for å ta høvet til å søkje om finansiering inn i dialogen.

Interessentsamarbeid har vore ein del av store byutviklingsprosjekter i Malmö sidan tidleg på 1990-talet. Ein interessentpartnarskapsprosess består vanlegvis av ei rekkje møter og workshops. Prosessen startar med ein felles studietur. Etterpå følgjer ei rekkje workshops der byen gjev temaa avhengig av dei planlagde berekraftsmåla. Kommunen tek initiativ til å starte prosessen. Denne involveringa avtek over tid etter kvart som interessentane tek over initiativet til møta. Partnarskapsprosessen avsluttast offisielt når byutviklinga er fullført. I nokre tilfelle heldt fram imidlertid dei private interessentane sine partnarskap på eige initiativ etter at den formelle ordninga var avslutta.

Western Harbour er eit døme på eit byutviklingsprosjekt i Malmö der interessentsamarbeid vart utnytta. Dette tidlegare brownfield-området vart ombygd til ein berekraftig «økoby». Utviklinga omfattar både klimatilpasning og klimatiltak. Døme på tilpasningstiltak er bruk av grøne tak, grøne område og overvasshandteringstiltak. Kvar utbyggjar knytte til utviklingsområdet som anten grunneigar eller kjøpar vart bede om å delta i interessentsamarbeidet. I tillegg inviterte byen andre interessentar som er relevante for prosjektets berekraftsmål; Energiselskapet E.on (tidlegare Sydkraft), Energistyrelsen i Sverige og Lunds Universitet.

Måten interessentanes deltakingsprosessar tek form på, varierer frå prosjekt til prosjekt. Kvart prosjekt består av flere fasar. Eit av dei første prosjekta i Vesthamn som bestod av bustadutvikling omfatta følgjande fasar:

• Fase 1: Denne fasen inkluderte utforminga av eit kvalitetsprogram, som bestod av eit sett med strenge retningslinjer for berekraft. Retningslinjene vart utvikla saman med eit utval utviklarar.
• Fase 2: Denne fasen dreide seg om dialog med interessentane. Det involverte alle dei private utviklarane knytte til området som kjøpar eller eigar av land. Gjennom dialogen utvikla interessentsamarbeidet fem til seks berekraftsmål for området.
• Fase 3: Når ei utvikling er bygget, gjennomførast ei evaluering for å sjekke om utviklarane har levd opp til sine lovnader frå dei to føregåande fasane.

Kvalitetsprogrammet er eit dokument utvikla spesielt for Western Harbour-saka. Dokumentet inneheldt eit felles grunnlag for utviklarar, eit minimalt kvalitetsnivå og kravstandardar for arkitektur, landskap, energi, vatn, avfallshandtering og biologisk mangfald. Den skisserte eit sett med retningslinjer som vart utvikla saman med alle interessentar for å sikre at høge miljøstandardar vart opprettheldt. Programmet vart utvikla gjennom eit sett med møter som refererast til som «Kreativ dialog» for å understreke den opne karakteren. Kvalitetsprogrammet fungerte som ein streng base for dei påfølgjande fasane av prosjektet.

Partnarskapsprosessen initierast av byplanleggingsavdelinga. Storleiken på partnarskapen varierer avhengig av prosjektet. Ei gruppe på 30 personar reknast som eit lite partnarskap. Ei slik gruppe kan bestå av 8-10 utviklarar, som kvar bringar 2 representantar i gjennomsnitt. Andre deltakarar er vanlegvis spesialistar frå energiselskapet, det kommunale avfallsselskapet eller andre relevante (kommunale) byråar. Samansetninga av ekspertar varierer per møte avhengig av emnet som diskuterast. Private partnarar kan òg få inn flere spesifikke ekspertar, til dømes arkitektar eller konsulentar. Så langt har partnarskapane ikkje inkludert nokon frivillige organisasjonar eller borgarar, sjølv om dette òg ville vere eit høve. Fokuset på samansetninga av partnarskapane held fram med å vere på utviklarar som byen har til hensikt å påverke aktørar som til slutt vil forma nettstaden og finansiere det. Derfor vil ein diskusjon med dei vera den mest effektive.

Det er flere aspektar som er avgjerande for realiseringa av eit vellukka partnarskap. Ein av dei viktigaste faktorane er tillit mellom partnarane. Tillit var ikkje tydeleg i starten av dei første interessentanes partnarskapsprosessar for byutviklinga i Augustenborg. I nokre tilfelle vart utviklarar funne å ha problemer med å stole på kvarandre sidan dei vanlegvis er konkurrentar. Nye interessentar er nokre gonger funne å vera mistru til byen. Ein interessentdeltakingsprosess bør derfor alltid starte med ei vitjing på staden for å engasjere alle på staden. Det er viktig å ikkje starte prosessen med eit vanleg møte, då dette har ein tendens til å føre til at deltakarane raskt blir låst inn i sine kjende stillingar. Vitjinga på nettstaden etterfølgjast av ei rekkje seminar og diskusjonar der interessentar er delt inn i undergrupper. Desse seminara og diskusjonane initierast av byen og fokuserer på eit bestemt tomt eller emne. Ettersom tillit må byggjast over tid, gjer det interessentpartnarskapsprosessen mindre eigna som ei løysing på kortsiktige (politiske) problemer. Men når tillit er oppnådd, er det eit svært kraftig verktøy for å realisere meir berekraftig utvikling ved avgrensa offentlege finansielle investeringar.

Det er òg eksterne faktorar utanfor byens kontroll som kan påverke suksessen til ein interessentsamarbeidsprosess. Miljømedvit blant interessentar er viktig for å lykkast med eit interessentpartnarskap. Ved starten av prosessen for Augustenborg vart dette medvitet funne å vera svært avgrensa. Andre faktorar som kan påverke suksessen til eit partnarskap er utviklinga i nasjonal lovgiving. Fram til 2016 vart prosessen for deltaking av interessentar supplert med «Environmental Building Code». Dette kommunale programmet inneheld ytterlegare tekniske bygningskrav, til dømes energinormer og krav til naturkompensasjon. Green Space Factor, eit verktøy brukt i Western Harbour-saka, har vorte integrert i programmet. Det var i bruk i nesten 10 år, men ei nyleg vedteke nasjonal lovgiving har gjort det umogleg å innføre strengare teknisk lovgiving på kommunalt nivå. Det er enno ikkje kjent korleis gjennomføringa av prosessen for partnarskap med råka partar utan «Environmental Building Code» vil påverke verknaden av den.

Ein interessentsamarbeidsprosess kan vere eit nyttig verkemiddel når ein by ikkje er økonomisk ansvarleg for gjennomføringa av ei byutvikling, men likevel ønskjer å utøve størst mogleg rettleiing mot målretta berekraftsmål for området. Interessentmedverknadsprosessen krev imidlertid ei investering av tid frå kommunen utan garanti for suksess. Det krev òg ei interesse frå private partar i utviklinga av nettstaden. Når det gjeld Malmö, har utviklinga av desse urbane områda av private utviklarar tradisjonelt vore ein standard praksis. Prosessen fungerer difor spesielt godt for byutviklingsprosjekter. Bortsett frå investering av tid og bruk av kommunale anlegg, inneber ikkje deltakingsprosessen nokon ekstra økonomiske investeringar. Det kan derfor vere eit vellukka verktøy for å setje i verk klimatilpasningstiltak når ein by er førebudd på å investere tilstrekkeleg tid og har tolmod til å sjå synlege resultater på lang sikt.

Nasjonal og europeisk finansiering kan gje interessentar i ein partnarskapsprosess ein komplementær finansieringskilde for å realisere miljøtiltak. Det er imidlertid ingen føresetnad for å lykkast. Når det gjeld Western Harbour, vart det oppnådd offentleg finansiering for å realisere dei tre første fasane av utviklinga. Fjerde fase, medan den generelt vart ansett som den mest berekraftige delen av Western Harbour, involverte ingen offentleg finansiering. Denne skilnaden kan forklarast med den generelt auka miljømedvitet i samfunnet då fjerde fase vart implementert. Gjennom interessentmedverknadsprosessen får byen eit godt innblikk i kva for intensjonar og verkemiddel utbyggjarane har for å realisere byens miljøvisjon. Interessentdeltakingsprosessen gjer det derfor mogleg for byen å identifisere meir spesifikt typen og mengda offentleg finansiering som trengst, noko som dermed aukar sjansen for å lukkast med å realisere berekraftig utvikling som føresett.

Kostnadane for kommunen til å gjennomføre ein partnarskapsprosess er avgrensa. Dei inkluderer tida som brukast av politiske offiserar som styrer prosessen og levering av ressursar for å lette møter og workshops. Private utviklarar er ansvarlege for alle kostnadar knytte til utviklinga av tomtene. Sjølv vegar, parkar og gater på staden, som er utvikla av byen, er inkludert i prisen på byggjeplassar og er difor indirekte betalt av utviklarar. Kostnadane ved utviklinga av sjølve byggjeplassen er heilt dekt av utviklarane.

Partnarskapsprosessen kan gje private partnarar eit høve til å redusere kostnadene ved å gjennomføre felles studiar. I Western Harbour var det tilsett ein berekraftkoordinator i kommunen og utbyggjarane for å gjere uttømmande energibereigningar. Kostnadane i denne leigeperioden vart delt mellom kommunen og utbyggjarane. Desse kostnadane ville ha vore mykje høgare i tilfelle kvar utviklar ville ha behov for å betale ein koordinator separat. Prosjekter, inkludert interessentpartnarskap, kan òg vera berettiget til ytterlegare finansiering. For Western Harbour fekk prosjektet støtte som eit europeisk FoU-prosjekt kalla SURE/RESECO innanfor EUs femte^{rammeprogram.}

Når det gjeld Western Harbour, søkte byen om finansiering frå både nasjonale og europeiske kilder for å forbetra energieffektiviteten, realisere grøne tak og organisere arrangementer for å auke medvitet (dvs. høgare nivåstandardar). Totalt vart SEK 250,000.000 (ca EUR 26,300.000) i nasjonal finansiering (Local Investment Fund) tildelt byen for gjennomføring av ulike miljøprosjekter i Western Harbour. Prosjekta varierte frå ei berekraftutstilling til å støtte utviklarar i realiseringa av grøne tak. Tilskota vart òg brukt til å byggja meir energieffektive bygningar. Ein søknad om europeisk finansiering vart vellukka oppnådd av systemet for å finansiere energisystemet i Western Harbour. Systemet gjer det mogleg for Western Harbour å produsere energi lokalt gjennom eit vindkraftverk, solenergiproduksjon og geotermisk oppvarming.

Involveringa av få og type interessentar i finansieringssøknaden varierer frå sak til sak. Søknaden om nasjonal finansiering for å skaffe energieffektive materiale til Western Harbour-utbygginga vart oppretta i samarbeid med utviklaren. Når det gjeld finansiering for grøne tak, klarte byen fullstendig søknaden og utviklarane søkte om finansiering frå byen. Denne skilnaden i tilnærming skyldtes hovudsakleg at beslutninga om å søkje om finansiering kom seinare inn i utviklingsprosessen. Den europeiske finansieringssøknaden for energisystemet vart utvikla av byen i samarbeid med energiselskapet. Utvalet av interessentar som skal involveres i finansieringssøknaden, gjerast vanlegvis av byen basert på innspel frå interessentdeltakingsprosessen. Dette gjer at kommunen kan kome med meir konkrete forslag til finansiering. Byen fungerer alltid som initiativtakar og hovudforfattar av finansieringssøknaden.

Deltaking i ein interessentsamarbeidsprosess er ikkje heilt frivillig. Byen kan inkludere spesielle forhold når det gjeld forpliktalse til partnarskap og berekraftskrav i salskontrakten for tomta. Denne tilnærminga er avgrensa til situasjonar der byen eig tomta som skal utviklast. Hittil har byen berre engasjert seg i éit partnarskap med ein interessent som allereie eigde landet som skulle utviklast. I dette tilfellet vart dialogprosessen funne å vere meir intensiv og vanskeleg. Til slutt vart det oppnådd ein avtale med støtte frå kjøparar av byggjeplassar frå den private grunneigaren.

Det første interessentsamarbeidet vart etablert for Augustenborg tidleg på 1990-talet. Western Harbour-utbygginga starta i 2001 og går føre seg framleis. Prosjektet består av flere fasar som det opprettast ulike interessentpartnarskap for.

Partnarskapsprosessen startar så snart tomter er seld til utbyggjar og sluttar når byutviklinga er realisert.

Byen Malmö