Økonomien i å handtere kraftig regnvêr og overvatn i København — The Cloudburst Management Plan

København har opplevd fire store nedbørshendingar dei siste seks åra. Den største, i 2011, forårsaka skadar på til saman meir enn 6 milliardar danske kroner. Dette inkluderer ikkje direkte kostnadar for reparasjon av kommunal infrastruktur eller indirekte kostnadar som tap av inntening, tap av forretningsdrift, stigande forsikringspremiar eller selskapar som vel å flytte bort frå København.

Ifølgje Københavns klimatilpasningsplan er ei primær utfordring for København i lys av klimaendringar flere og tyngre regnskyll i framtida. Nedbør forventast å auke, medan samstundes regn hendingar vil avta, noko som resulterer i meir intense regn hendingar og påfølgjande flaum. Ved å bruke IPCC-prognosane under A2-scenariet, prosjekterer det danske meteorologiske instituttet at det vil vere 25-55 % meir nedbør i vintermånadane i 2100, med avtakande hendingar om sommaren med 0-40 %. Samstundes kan intensiteten av kraftig nedbør auke med 20-50 %. Tilpasningsplanen peikar på at intensiteten av regn med 10 års avkasting vil auke rundt 30 % innan 2100, ei endring som vil overvelde eksisterande kloakk- og avløpssystemer.

Ei økonomisk vurdering av kostnadene ved skade på København viss ikkje noko gjerast for å tilpasse dagens avløps- og kloakksystem er anslått til kring 16 milliardar danske kroner over 100 år. Opptil 9 milliardar danske kroner av denne summen er allereie «brukt opp» i dei siste store nedbørshendingane.

Mike URBAN, ein matematisk avrenningsmodell, vart brukt til å analysere eksisterande forhold og projisere verknaden av klimaendringar på flaum i København. Flere scenari vart vurdert ved hjelp av tidsrammene 2010 (som grunnlinje), 2060 og 2110 og ser på hyppigheita av framtidige flaumhendingar (10, 20, 100 år) og om klimatilpasningstiltak gjennomførast eller ikkje. Resultata av berekningane presenteres som sårbarheitskart som viser variasjonen i vassdjupn for dei oversvømde områda. Resultata av modellsimuleringane for 2060 viser at 10-årige regnhendingar ville overfløymde eit område større enn i 2010 (58 versus 48 hektar), men at implementeringa av nye tiltak ville minimere flaum som oppstår på grunn av 100-årige regnhendingar. Resultata av scenariet i 2110 såg på 100-års regnhendingar og skilnadane i flaum med eller utan klimatilpasning. Utan tilpasning ville 742 hektar av byen bli overfløymd, med tilpasning berre 235 hektar ville bli påverka.

Målet med Cloudburst Management Plan er å redusere konsekvensane av pluvial flaum på grunn av kraftig regn, som forventast å auke i frekvens som følgje av klimaendringar. Planen byggjer på ei detaljert samfunnsøkonomisk vurdering for å fastslå om skybrot og overvasshandtering kan løna seg for samfunnet som heilskap. Tidlegare vart kloakkutslepp tillate til bakkenivå ein gong kvart 10. år. Med den nye forvaltningsplanen vil kloakkutslepp framleis berre få lov til å nå bakkenivå ein gong kvart 10. år, men gjennomsnittleg vasstand vil einsam få lov til å overskride bakkenivå med 10 cm ein gong kvart 100. år (bortsett frå område som er utpeikt for flaumkontroll).

København kommune har verken kapasitet eller økonomiske ressursar til å setje i verk alle tiltak på ein gong. Cloudburst Management Plan opererer med ei minimum tidsramme på 20 år, noko som krev prioritering av individuelle prosjekter i tråd med Københavns klimatilpasningsplan.

Pluvial flaumrisiko vil bli adressert gjennom adaptive tiltak for å lagra eller drenera overflødig vatn på bakkenivå, til dømes gjenopning av bekkar, bygging av nye kanalar eller etablering av innsjøar og flere grøne område, og bruk av vegar med høge kantsteinar for å leia pluvial flaumvatn inn i desse. I tillegg, i det tettast bebygde området i sentrale København, kan vatnet leiast til hamna gjennom store røyr. Cloudburst Management Plan består spesielt av fire overflateløysingar samt røyrbaserte løysingar, inkludert:

• Stormwater vegar og røyr som transporterer vatn mot innsjøar og hamna;
• Detention vegar for lagring av vatn;
• Detention område for å lagre svært store mengder vatn, t.d parkar som kan slå inn innsjøar under flaum hendingar;
• Grøne vegar for å anhalde og halde tilbake vatn i mindre sidegater.

300 prosjekter er planlagde, og kommunen vil ein gong i året bestemme kva for prosjekter som skal gjennomførast gjennom eit prioriteringsval, med tanke på:

• Område med høg risiko: I samband med Københavns klimatilpasningsplan vart det utarbeidd ein risikoanalyse. Resultata vart presentert som eit risikokart som kartlegg dei byområda med høgast risiko for flaum (uttrykt i DKK) og følgjeleg der tilpasningstiltak vil ha størst effekt.
• Område der det er enkelt å setje i verk tiltak: Område der, ved å bruke relativt enkle tiltak, pluvial flaumvatn kan drenerast til stader der det ikkje vil påverke. Dette ville vere område nær hamna som Ny Kongensgade og Ved Stranda der pluviale flaumprosjekter vart gjennomført i 2012 for å beskytte områda mot flaum ved å lage opningar i kaia og dermed la regnvatnet renne inn i hamna.
• Område med pågåande byutviklingsprosjekter: Kostnadane ved pluviale flaumprosjekter kan ofte reduserast betydeleg viss dei gjennomførast i samband med renoveringsprosjekter og nye byutviklingsprosjekter (t.d. vegrenovering).
• Område der synergieffektar kan oppnåast, til dømes ved å kombinere flaumrisikoinitiativar med andre urbane ordningar som kommunale vassdirektivar.

Det er anslått at rundt 15 prosjekter i året vil bli gjennomført i løpet av dei neste 20-30 åra. I tillegg til prioritering av prosjekter når det gjeld betydning for flaumførebygging, vart det gjennomført ei samfunnsøkonomisk vurdering. Vurderinga består av:

• Ei vurdering av risikoen for oversvømming i tilfelle meir regn og valdsame regnskyll, samt kostnadene ved skade det kan føre til i løpet av dei neste 100 åra viss vi ikkje gjer noko («business as usual»).
• Ei berekning av bygge- og driftskostnader i den tradisjonelle løysinga (spyd) og den kombinerte alternative løysinga.
• Ei samanlikning av kostnadane i dei to løysingane og gevinstane ved å redusere skadeomfanget i byen i forhold til”business as usual” (kostnads-nytte-analyse). Denne berekninga gjev svar på spørsmålet om løysingane er fordelaktige i forhold til å ikkje gjere noko («business as usual»).
• Ei samanlikning av den tradisjonelle løysinga og den alternative løysinga i forhold til dei spesifiserte tenestemåla (kostnadseffektivitetsanalyse), som gjev svar på spørsmålet om kva løysing som er mest fordelaktig viss det er eit ønske om å oppfylle kommunens tenestemål.

Vurderinga tok omsyn til ein netto avgiftsfaktor på 17 % og eit skattevridningstap på 20 % innanfor dei estimerte byggekostnadane. Sidan løysingane implementerast gradvis over 20 år, leggjast 1 % per år i driftskostnader for overflateløysingane og 0,5 % per år for andre løysingar.

Vurderinga viste at medan både den tradisjonelle kloakkløysinga og den alternative løysinga oppfyller kommunens mål om overvatn og skybrot, gjev den alternative løysinga høgare nettogevinstar. Den tradisjonelle kloakkløysinga er estimert til å koste 20 milliardar danske kroner samanlikna med 13 milliardar danske kroner av den alternative løysinga. Begge løysingane vil redusere skadekostnadane med 16 milliardar danske kroner. Netto gevinst av den alternative løysinga er dermed 3 milliardar danske kroner samanlikna med netto tap av den tradisjonelle løysinga på 4 milliardar danske kroner.

For å illustrere usikkerheita i den økonomiske vurderinga vart det gjort ei supplerande berekning av alternativet basert på Finansdepartementets retningslinjer frå 2013 om samfunnsøkonomisk diskontering. Berekninga viser at den totale skaden aukar frå 16 milliardar DKK til 18 milliardar DKK over 100 år, og at nettogevinsten òg stig frå 3 milliardar DKK til 5 milliardar DKK. Dette resultatet skyldast særleg at Finansdepartementets diskontering tillegg skadereduksjonar større vekt i framtida.

Cloudburst Management Plan utvikla av København by vart koordinert med Køben-havns Energi (København Energi), Frederiksberg by og Frederiksberg Forsyning (Frederiksberg forsyningsselskap), sidan alt regnvatn som fell i Frederiksberg under ei ekstrem nedbørshending fører til anten eit kloakkreinseanlegg eller i sjøen via København by. Vidare vart det initiert samarbeid med nærliggande lokale styresmakter som fører overflatevatn og avløpsvatn gjennom byen til dei vanlege kloakkreinseanlegga eller til felles vassdrag og innsjøar.

Det er identifisert ei rekkje utfordringar med å implementere prosjekta i Cloudburst Management Plan:

• Prosjekter må gjennomførast på private vegar. 132 km private vegar (rundt 30 %) er inkludert i planen, og vegeigarar kan bestemme om prosjekter skal gjennomførast. Det kan vera naudsynt å kjøpa vegar som ans som avgjerande for leiinga (for tida er 9 km vegar identifisert).
• Planen kan ha innverknad på bevaringsmåla. Ein innleiande analyse av miljøkonsekvensane av planen har funne stad, og det er høve for å få unntak frå Naturvernrådet på eit par område.
• Prioriteringa av prosjekta vektlegg store prosjekter, noko som vil krevje samarbeid mellom kommunar og private grunneigarar.
• Overvatn må handsamast for å sikre ein riktig vasskvalitet; Løysingar vert testa.

Kostnader

Konstruksjonsøkonomi bereknast i forhold til kva det ville kosta å etablere eit system for skybrot og overvasshandtering i København viss det vart bygget i morgon. Det totale estimatet av byggekostnader avvik dermed frå samfunnsøkonomiske kostnader ved tiltak der kostnadene bereknast i forhold til dagens verdi over ei lengre tidsramme med eit tillegg på 37 % i avgifter og skattevridning. Byggeestimatet inneheld 20 % for prosjektplanlegging og 20 % for uføresetja utgifter. Anslaget inneheld ikkje avskrivingar og driftskostnader. Det vil koste DKK 11 milliardar i 2015-prisar å konstruere den kombinerte løysinga:

• Overflateløysingar vil koste anslagsvis 4,975 milliardar danske kroner. Kostnadane til kommunale og private samfinansieringsprosjekter vil bli refundert gjennom vassavgifter.
• Cloudburst-røyr vil koste anslagsvis 2,66 milliardar danske kroner, dekt gjennom vassavgifter (HOFOR).
• Fråkopling og tilkopling utanfor eigedomsgrensa vil koste kring 1 milliard danske kroner, dekt gjennom vassavgifter (HOFOR).
• Beskyttaringa av bustader med tilbakevassventilar mot oversvømming og fråkopling innanfor eigedomsgrensa er berekna til kring 2,4 milliardar danske kroner, finansiert av grunneigarar.

Høvet for byromsforbetringar vil koste kring 1 milliard danske kroner og vil bli finansiert av København kommune.

Estimatet dekkjer dei totale kostnadene som København kommune, Capital Area Supply Company (HOFOR) og private grunneigarar pådrar seg. Forsyningsselskapa Frederiksberg Forsyning og Nordvand er ein del av løysinga i København fordi cloudburst-leiinga i desse kommunane er avhengig av København-løysinga og omvendt. Viss desse forsyningsselskapa bidreg med 900 millionar danske kroner, utgjer byggjeestimatet for den kombinerte løysinga 12 milliardar danske kroner.

Den delen av den kombinerte løysinga som utelukkande gjeld vassbehandling (hydraulisk funksjon), kan finansierast gjennom vassavgiftene. Vassforbruket vil auke for å dekke desse kostnadene. Det er anslått at vassforbruket til eit hushald som brukar 110 kubikkmeter vatn årleg, vil auke med eit gjennomsnitt på DKK 890 per år.

Den kombinerte løysinga gjer det òg naudsynt for privatpersonar å investere i tilbakestraumsventilar mot flaum etc. og lokal drenering av overvatn. Viss implementeringa av cloudburst- og overvasshandteringa koordinerast med andre byggjeprosjekter i byen, kan opptil 1 milliard danske kroner sparast over heile implementeringsperioden.

Fordelar

Cloudburst forvaltningsplanen vil bidra til auke i eigedomsverdiar og auka sysselsetting. Det er anslått at byromsforbetringar med rekreasjonsverdi vil auke eigedomsprisane i København på i underkant av 1,4 milliardar danske kroner. Oppgradering av byrom kan òg auka inntektene frå eigedomsskatt på grunn av ein betydeleg auke i verdien av dei eigedomane som ligg ved sida av parkane. Over 100 år vil desse ekstra inntektene utgjere ein verdi i dagens prisar på 1 milliard danske kroner. Utjamningssystemet er imidlertid i dag strukturert slik at 66 % av eigedomsskatteinntektene i København inngår i utjamninga og dermed går til andre kommunar.

Samla sysselsetting på meir enn 13.000 årsverk med 1,6 milliardar danske kroner i skatteinntekter kan skapast i byggefasen. Skatteinntektene som skapast som følgje av auka sysselsetting i bygg- og anleggsbransjen fell alltid til den kommunen der arbeidstakaren er busett. Det har derfor ikkje vore mogleg å berekne effekten berre i København by. Viss bygging av anlegg for forbetring av byrom i tillegg er inkludert, vil få nye årsverk stige til meir enn 15000 og skatteinntekter til rundt DKK 2 milliardar.

Vurderinga viser at vi under dagens omstende kan forvente ein samla fordel på 5 milliardar danske kroner frå den kombinerte løysinga i København i forhold til ein situasjon der byen ikkje gjer noko. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å velje den kombinerte løysinga samanlikna med den tradisjonelle kloakkløysinga ligg på kring 9 milliardar danske kroner. Den sosioøkonomiske vurderinga gjer ei samanlikning av kostnadene ved dei to løysingane og fordelane som skal gjerast ved å redusere skade i byen i forhold til business as usual-tilnærminga, samt analyserer kostnadseffektiviteten for å takle stormvassproblemer.

Gjeldande lovgiving om miljø og avløpsvatn gjev ikkje tilstrekkeleg for optimal handtering av aukande mengder flaumvatn sett frå eit miljømessig og økonomisk perspektiv. København kommune har derfor lagt fram ei rekkje forslag til endringar som skal handsamast av det danske Miljøverndepartementet. København kommunes forslag til endringar gjeld først og fremst endringar i betalingsreglane for avløpsvatn og planlova i Danmark. Eksisterande lovgiving hindrar gjennomføring av tiltak der eksisterande vegar vil bli brukt som flaum måtar for pluvial flaumvatn. Dette skyldast at forsyningsselskapa berre har lov til å finansiere prosjekter knytte direkte til handtering av avløpsvatn. Ei flaumrisikoløysing der vegar til dømes skulle brukast til å drenera pluvialt flaumvatn, kan ikkje med dagens lovgiving finansierast av inntekter frå avgifter. Viss Københavns Energi (København Energi) og Frederiksberg Forsyning (nytteselskap) skal setje i verk desse tiltaka, vil det vere naudsynt å utpeika vegane, delvis, som avløpsanlegg. Dette er imidlertid ikkje mogleg med dagens betalingslova, veglova og miljøvernlova.

Frå 2013-2014 vart forvaltningsplanen detaljert, inkludert forslag til løysingar i kvart av dei 7 vassdraga. Dei foreslåtte løysingane er delt inn i 300 prosjekter, som berre byrjar å bli implementert no på årleg basis.

Rundt 100 år for kloakksystemet; på ubestemt tid for parkane som er oppretta.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
Technical and Environmental Administration
PO box 457
DK - 1505 København V
E-mail: jrasmu@tmf.kk.dk

Generic e-mail contact

Byen København