Plany zarządzania ryzykiem powodziowym

Według Europejskiej Agencji Środowiska skutki powodzi opadowych, rzecznych i przybrzeżnych w Europie ogólnie pogorszą się w wyniku wzrostu intensywności i częstotliwości powodzi spowodowanych zmianą klimatu (EEA, 2016 r., 2020 r.). W dotychczasowym scenariuszu postępowania do 2050 r. może nastąpić prawie pięciokrotny wzrost rocznych strat gospodarczych wynikających z powodzi w Europie (SWD(2019) 439).

Powodzie mogą być spowodowane przez: obfite opady deszczu lub wody roztopowej w przypadku przekroczenia zdolności infiltracji gleby; (ii) rzeki, w przypadku gdy zrzuty przekraczają przepustowość cieków wodnych i wypływy wody ze zwykłych koryt rzek, rozprzestrzeniające się po całym lądzie, (iii) lub fale sztormowe odpowiedzialne za powodzie przybrzeżne. Oczekuje się, że zmiana klimatu zwiększy częstotliwość i skalę ekstremalnych opadów, podniesie średnie i ekstremalne temperatury (które są ważne dla lodu i topnienia śniegu), podniesie poziom mórz i nasili sztorm, co będzie miało negatywny wpływ na ekstremalne poziomy mórz, a tym samym jeszcze bardziej pogorszy ryzyko powodzi. Z drugiej strony zmiana użytkowania gruntów i presja antropologiczna wywierana na rzeki stale wpływają na naturalną retencję i zdolność odwadniania ich obszarów zlewni. Może to przełożyć się na znaczny wzrost odpływów powierzchniowych, a w konsekwencji zrzutów szczytowych rzek, które prawdopodobnie wzrosną w różnych częściach północno-zachodniej Europy (Blöschl i in., 2019). Na nisko położonych obszarach przybrzeżnych współwystępowanie wysokiego poziomu morza i opadów powodujących duże odpływy może powodować powodzie złożone (Bevaqua i in., 2019).

W ostatnich latach zarządzanie powodziami przeszło od czystej ochrony przeciwpowodziowej do zintegrowanego zarządzania ryzykiem powodziowym. W Europie zmiana ta znajduje odzwierciedlenie w unijnej dyrektywie powodziowej, która ma zostać wdrożona w koordynacji z ramową dyrektywą wodną UE. Dyrektywa powodziowa zobowiązuje państwa członkowskie do opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym spójnych z planami gospodarowania wodami w dorzeczu zawartymi w ramowej dyrektywie wodnej. W tym procesie wzywa się kraje do oceny ryzyka powodziowego w skali zlewni rzek, opracowania map obszarów podatnych na powodzie i informowania społeczności lokalnych o tych zagrożeniach. Mapy ryzyka powodziowego muszą obejmować obszary geograficzne, które mogą zostać zalane w przypadku zdarzeń o niskim (scenariusz zdarzenia ekstremalnego), średnim (np. o okresie powrotu ≥ 100 lat) i wysokim prawdopodobieństwie. W odniesieniu do każdego z tych zdarzeń ocena powinna dostarczyć informacji na temat przestrzennego zasięgu powodzi, poziomu wody i prędkości przepływu wody. Mapy ryzyka powodziowego są również bardzo przydatne do informowania zainteresowanych stron o narażeniu i podatności obszarów podatnych na powodzie.

Oczekuje się, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym będą uwzględniać wszystkie istotne aspekty zarządzania ryzykiem, koncentrując się na zapobieganiu, ochronie, gotowości oraz planowaniu średnio- i długoterminowym, z uwzględnieniem cech charakterystycznych konkretnego dorzecza lub zlewni, których dotyczą. W planach zarządzania ryzykiem powodziowym można uwzględnić połączenie środków ekologicznych i szarych w celu złagodzenia problemów związanych z powodzią w skali dorzecza. Tradycyjne rozwiązania ochrony przeciwpowodziowej (szarej) obejmują zapory, wały, kanały, zabezpieczenia przeciwprzepięciowe i bariery w ogóle. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym mogą również obejmować promowanie środków ekologicznych, w tym: zrównoważone praktyki użytkowania gruntów, zarządzane wycofywanie się z obszarów narażonych na powodzie, poprawa retencji wody poprzez zachowanie i przekwalifikowanie obszarów zalewowych i terenów podmokłych, a także kontrolowane zalewanie niektórych obszarów w przypadku powodzi. Ważne rozwiązania, które mogą zmniejszyć narażenie ludzi i mienia na powodzie, obejmują również podnoszenie świadomości, wczesne ostrzeganie i korzystanie z systemów ubezpieczeniowych.

Wdrożenie unijnej dyrektywy powodziowej wymaga ustanowienia mechanizmów udziału społeczeństwa w celu zapewnienia zaangażowania obywateli w cykl zarządzania powodziowego. Wszystkie oceny, mapy i plany przygotowane zgodnie z dyrektywami powodziowymi i ramową dyrektywą wodną muszą być udostępniane publicznie i umieszczane we wspólnym repozytorium cyfrowym WISE, zarządzanym przez Europejską Agencję Środowiska.

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym wymagają wkładu różnych szczebli instytucji (krajowych i regionalnych) oraz szerokiego zestawu kompetencji. Wykorzystano różne kanały konsultacji ze społeczeństwem i zainteresowanymi stronami oraz, ogólnie rzecz biorąc, w przygotowanie pierwszych planów zarządzania ryzykiem powodziowym zaangażowano szerokie grono zainteresowanych stron (które miały zostać opracowane do 2015 r.). Wśród odpowiednich zainteresowanych stron bardzo ważne jest również zaangażowanie podmiotów prywatnych, ponieważ bardzo często wdrażanie środków przewidzianych w planach zarządzania ryzykiem powodziowym ma bezpośredni lub pośredni wpływ na nieruchomości prywatne.

W niektórych przypadkach wdrożenie dyrektywy w sprawie żywności przyczyniło się do poprawy i wzmocnienia braku koordynacji i współpracy między różnymi sektorami (np. ochroną przeciwpowodziową, planowaniem kryzysowym, ochroną ludności, planowaniem przestrzennym, ubezpieczeniem, odbudową rzek), decydentami i zainteresowanymi stronami działającymi w różnych skalach przestrzennych. Pomimo tak istotnych wysiłków brak koordynacji między różnymi tematami, a w szczególności między planami zarządzania ryzykiem powodziowym a krajowymi strategiami lub planami przystosowania się do zmiany klimatu, nadal stanowi istotną lukę w zarządzaniu dzielonym ryzykiem powodziowym.

W wyniku procesu mapowania powodzi zmapowano i oceniono podatność na zagrożenia wielu europejskich cieków wodnych i obszarów przybrzeżnych, zapewniając w ten sposób bardzo przydatną wiedzę na potrzeby zarządzania obszarami zagrożonymi powodzią. W pierwszym cyklu planów zarządzania ryzykiem powodziowym ryzyko powodzi pluwialnych (ze względu na obfite opady przekraczające zdolność infiltracji gleby) nie zostało jednak uznane za równie istotne, a jego ocena była mniej szczegółowa w porównaniu z oceną ryzyka rzecznego i przybrzeżnego.

Dostępność danych oraz zasoby ludzkie i finansowe niezbędne do wdrożenia procesu mapowania i oceny powodzi, również z uwzględnieniem prognoz dotyczących zmiany klimatu, należą do głównych ograniczeń w odniesieniu do planów zarządzania ryzykiem powodziowym.

W dyrektywie powodziowej przyjęto skalę dorzecza jako jednostkę zarządzania i przyjęto wielopoziomowe podejście do ustalania celów i norm, co jest pozytywnym atrybutem zarządzania adaptacyjnego, w szczególności w świetle zmian klimatu. Brak odpowiednich instrumentów formalnie wbudowanych w system prawny, które wspierałyby mechanizm współpracy, mógłby jednak ograniczyć współpracę transgraniczną. Ponadto różnice w ramach prawnych, poglądy polityczne na temat zarządzania ryzykiem powodziowym oraz uwarunkowania gospodarcze, społeczne i fizyczne mogą utrudniać właściwą koordynację i współpracę między skalami.

Przygotowanie planu zarządzania ryzykiem powodziowym następuje zwykle po 6-letnim cyklu planowania, który wymaga zaangażowania wielu różnych ekspertów, w tym planistów lądowych i przybrzeżnych, hydrologów, modelarzy, naukowców zajmujących się ochroną środowiska, inżynierów itp. Wysiłki w zakresie zasobów i czasu, które należy poświęcić na opracowanie planu, zależą od skali analizy, strategicznych celów i założeń planu oraz dostępności danych i narzędzi do ich analizy. Biorąc pod uwagę jego znaczenie, należy również przeznaczyć konkretne zasoby na zaangażowanie zainteresowanych stron i konsultacje z nimi.

Unijna dyrektywa powodziowa zobowiązuje państwa członkowskie do oceny, czy obszary w pobliżu cieków wodnych i linii brzegowych są zagrożone powodzią, do mapowania zasięgu powodzi, aktywów i ludzi zagrożonych na tych obszarach oraz do podjęcia odpowiednich i skoordynowanych środków w celu zmniejszenia tego ryzyka powodziowego. Dyrektywa zobowiązuje również państwa członkowskie do uwzględnienia wpływu zmiany klimatu na skalę, częstotliwość i lokalizację powodzi, a zatem do włączenia takich skutków do oceny ryzyka powodziowego, ochrony, zapobiegania i gotowości.

Poza samymi planami zarządzania ryzykiem powodziowym wpływ zmiany klimatu i długoterminowych zmian na występowanie powodzi stanowi część 2 poprzedzających etapów procesu planowania i wymogów sprawozdawczych: zarówno wstępna ocena ryzyka powodziowego, jak i mapy zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego powinny jasno określać, w jaki sposób zmiana klimatu została uwzględniona (lub nie) w mapowanych scenariuszach.

Dyrektywę powodziową przeprowadza się w koordynacji z ramową dyrektywą wodną, w szczególności poprzez koordynację planów zarządzania ryzykiem powodziowym i planów gospodarowania wodami w dorzeczu oraz poprzez koordynację procedur udziału społeczeństwa w przygotowaniu tych planów. Obie dyrektywy wzmacniają prawa obywateli do dostępu do tych informacji i do zabierania głosu w procesie planowania. W celu wsparcia tej koordynacji opracowano osobny dokument zawierający wytyczne pt. „Zarządzanie dorzeczami w zmieniającym się klimacie”.

Przygotowanie planu zarządzania ryzykiem powodziowym opiera się na trzech głównych etapach, z których każdy trwa dwa lata: (i) wstępna ocena ryzyka powodziowego (PFRA); (ii) mapowanie zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego, (iii) opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Czas realizacji planu jest w dużym stopniu uzależniony od ustalonych celów i wartości docelowych oraz powiązanych zidentyfikowanych środków.

Zgodnie z dyrektywą powodziową plany zarządzania ryzykiem powodziowym należy poddawać przeglądowi co 6 lat. Jeśli chodzi o wdrażanie, okres obowiązywania konkretnych środków zawartych w planach zależy od typologii środków, która waha się od miesięcy do dziesięcioleci.