Dotowane ubezpieczenie na wypadek suszy dla rolników w Austrii

Oczekuje się, że zmiana klimatu zwiększy częstotliwość i dotkliwość susz rolniczych i ekologicznych (Seneviratne i in., 2021). W Europie zagrożenie suszą jest szczególnie dotkliwe w regionie Morza Śródziemnego, ale dotyka również inne regiony, w tym Austrię. W Austrii, regionie na północ od Dunaju i we wschodniej Austrii, w którym znajdują się wydajne pola pszenicy, susza jest najbardziej narażona na skutki suszy (Kromp-Kolb i in., 2014).

Rząd austriacki klasyfikuje susze jako zdarzenia o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia i dużym wpływie, biorąc pod uwagę ich stosunkowo rzadkie występowanie, ale duże obciążenie (BMNT, 2017). Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia suszy i ilościowe określenie wynikających z niej skutków dla sektora rolnego jest złożone, zwłaszcza na szczeblu krajowym. Wynika to z specyficznego dla upraw charakteru skutków suszy, skali regionalnej, w której występują skutki suszy, oraz złożoności modeli przewidywania ryzyka.

Zarządzanie ryzykiem suszy jest częścią ogólnego podejścia do zarządzania ryzykiem w rolnictwie. W ostatnich dziesięcioleciach susze w Austrii zmniejszyły plony roślin spożywczych i pastewnych, powodując straty gospodarcze dla rolników. Zmusiło to rząd austriacki do interwencji w postaci doraźnych rekompensat w celu wsparcia poszkodowanych rolników. W wielu krajach produkty ubezpieczeniowe dla sektora rolnego często opierają się na systemie odszkodowań w zależności od poniesionych strat, chociaż ostatnio opracowano nowe systemy związane z poziomem opadów deszczu lub liczbą dni suchych lub gorących (tj. ubezpieczenia oparte na indeksach). Od XIX wieku rząd austriacki rekompensował straty rolne spowodowane suszą środkami fiskalnymi i podatkowymi oraz bezpośrednimi rekompensatami (uzupełnionymi środkami technicznymi, takimi jak infrastruktura nawadniająca i środki regulacyjne umożliwiające zwiększenie powierzchni upraw i okresów zbiorów), korzystając z funduszu kompensacyjnego na wypadek klęsk żywiołowych. W szczególności rząd wydał odpowiednio 57, 21, 32 i 35 mln EUR w latach 1992, 1994, 2003 i 2013, aby zrekompensować rolnikom straty gospodarcze spowodowane suszą (IIASA, 2017). Ze względu na rosnącą częstotliwość i skalę susz rząd austriacki opracował nowe podejście do zarządzania ryzykiem suszy. Nowe podejście rozszerza istniejący publiczno-prywatny system ubezpieczeń od szkód spowodowanych przez grad i mróz, który łączy produkty oparte na odszkodowaniach i indeksach w przypadku suszy.

Celem wprowadzenia publiczno-prywatnego systemu ubezpieczeń łączącego produkty odszkodowawcze i indeksowe z tytułu szkód w rolnictwie spowodowanych suszą jest:

1. zapewnienie rolnikom sprawiedliwszego i szybszego pokrycia szkód, co powinno sprawić, że rolnicy będą mniej zależni od dotacji publicznych, mniej podatni na problemy gospodarcze i ich wpływ na zdrowie psychiczne oraz lepiej przygotowani do przezwyciężania ekstremalnych zdarzeń;
2. stworzenie instrumentu finansowego zarządzania ryzykiem, który umożliwia rządowi pracę z rocznym budżetem programowalnym (w porównaniu z nieprzewidzianymi kosztami ad hoc) i opiera się na połączeniu funduszy publicznych, wkładów sektora prywatnego i płatności indywidualnych rolników.

System ubezpieczeń od strat spowodowanych suszą ma dwie istotne cechy:

1. Składa się on z nowatorskich produktów opartych na indeksach, które uzupełniają klasyczne produkty oparte na odszkodowaniach (które uwzględniają udowodnioną utratę obrotów lub produkcji). Produkty oparte na wskaźnikach uwzględniają zmiany wskaźnika pogody, takie jak liczba (kolejnych) dni bez deszczu lub ilość opadów. Rekompensata jest wypłacana, jeżeli liczba dni mokrych lub suma opadów w ustalonym z góry okresie pozostaje poniżej odsetka średniej z 10 lat dla tego okresu, niezależnie od szkody. Te produkty oparte na wskaźnikach zasadniczo ułatwiają szybszą wypłatę rekompensaty, a tym samym wcześniej uwalniają presję ekonomiczną ze strony rolników i zmniejszają wpływ na zdrowie psychiczne.
   > <br>
2. Jest to system ubezpieczeń finansowany ze środków publicznych i prywatnych, w którym rząd dzieli koszty ryzyka z rolnikami w przeciwieństwie do rekompensat z tytułu ryzyka suszy finansowanych wyłącznie przez organy publiczne. Państwo finansuje 55% kosztów składek ubezpieczeniowych, mając na celu zmniejszenie ogólnych kosztów ponoszonych przez podatnika, a jednocześnie wspieranie rolników. System dopłat do składek umożliwia lepsze zarządzanie budżetem, zarówno dla rządu, jak i dla profesjonalistów rolnych objętych ubezpieczeniem, którzy są mniej zależni od dotacji i lepiej przygotowani do przezwyciężenia ekstremalnych zdarzeń.

Ten nowy system ewoluował poprzez rozszerzenie istniejącego systemu ubezpieczenia od gradu i mrozu na ryzyko suszy (i burzy), zastępując tym samym stary system płatności ad hoc z Krajowego Funduszu Rolniczego na wypadek klęsk żywiołowych związanych z suszą.

W Austrii większość produktów ubezpieczeniowych związanych z rolnictwem jest związana z Austriacką Izbą Ubezpieczeń Zdrowotnych (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), która jest stowarzyszeniem kilku austriackich zakładów ubezpieczeń opartym na zasadzie wzajemności, tj. w formie działalności ubezpieczeniowej w organizacji nienastawionej na zysk. ÖHV zarządza funduszem ubezpieczeniowym, natomiast odpowiedzialność za sprzedaż polis ponoszą poszczególne zakłady ubezpieczeń. Od 1995 r. w ubezpieczeniach od wielu rodzajów ryzyka wprowadzono nowe rodzaje ryzyka poza gradobiciem; w 2000 r. ryzyko suszy zostało po raz pierwszy uwzględnione w odniesieniu do wybranych upraw. W przeszłości ÖHV oferowała wyłącznie produkty oparte na odszkodowaniach, takie jak jej główny produkt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), który istnieje do dziś.

Obecnie ryzyko suszy rolniczej w Austrii jest objęte klasycznym ubezpieczeniem opartym na plonach lub odszkodowaniach, AGRAR Universal, uzupełnionym o produkt indeksowy w celu uzyskania dodatkowej rekompensaty.

• Oparty na odszkodowaniach AGRAR Universal ubezpiecza wiele różnych upraw[1] przed długą listą zagrożeń, takich jak grad, mróz, susza, ciśnienie śniegu, burza i ulewne deszcze. W szczególności w przypadku suszy ubezpieczenie obejmuje rzeczywiste straty spowodowane suszą, jeżeli plony z hektara pozostają poniżej określonej wartości progowej plonu („Ertragsgrenze”). Ze względu na złożoność oceny plonów referencyjnych na potrzeby analizy porównawczej strat w odniesieniu do użytków zielonych, buraków cukrowych, winnic i sadów klasyczne ubezpieczenia na wypadek suszy AGRAR nie są dostępne dla tych upraw.
• Pierwsze ubezpieczenie oparte na wskaźnikach, tzw. wskaźnik suszy, wprowadzono w odniesieniu do użytków zielonych w 2015 r. W latach 2016 i 2017 ubezpieczenie to zostało rozszerzone na kukurydzę, pszenicę ozimą i buraki cukrowe. Inne uprawy mogą być dodawane w przyszłości. Wskaźnik suszy uwzględnia dwa najważniejsze parametry szkód spowodowanych suszą: brak opadów i upałów. Rekompensata jest wypłacana, jeżeli opady deszczu w okresie istotnym dla danego systemu upraw spadną poniżej ustalonego odsetka średnich opadów z 10 lat; w przypadku ciepła dodaje się dodatkową kompensację za każdy dzień przekraczający 30 °C w tym samym okresie. Procent, wybrany przez subskrybenta ubezpieczenia, określa zarówno składkę, jak i wypłaconą rekompensatę.

Wszystkie osoby ubezpieczone korzystają z dotacji rządowej w wysokości 55 % na ubezpieczenie od ryzyka gradu, mrozu, suszy, burz oraz ulewnych lub trwałych opadów deszczu w sektorze roślin[2].

[1] zboża, ziemniaki, dynie do produkcji oleju z nasion, soja, słonecznik, groch

[2] Patrz Österreichische Hagelversicherung

Władze krajowe i regionalne

Zgodnie z austriacką ustawą o dotacjach na ubezpieczenie od gradobicia( Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] w przypadku wystąpienia ekstremalnych warunków pogodowych rząd federalny musi zaoferować sektorowi rolnemu odszkodowania i składki ubezpieczeniowe. W 2016 r. rząd austriacki zastąpił swój system płatności ad hoc za szkody spowodowane suszą, rozszerzając istniejący publiczno-prywatny system ubezpieczenia od gradu i mrozu, który łączy produkty odszkodowawcze i indeksowe w celu uwzględnienia ryzyka związanego z suszą. Podejście to jest finansowane z funduszu klęsk żywiołowych (Katastrophenfonds), który jest zasilany rocznymi podatkami od dochodu oraz zwrotami z kapitału i zysków przedsiębiorstw. Wydatki rządu federalnego na dotacje do ubezpieczeń (tj. 27,5% składek ubezpieczeniowych) są uzupełniane dotacjami rządu prowincji.

Austriackie ubezpieczenie od gradobicia (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV jest towarzystwem ubezpieczeń wzajemnych, którego właścicielami są ubezpieczający i które prowadzi działalność o charakterze niezarobkowym („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit”). Stowarzyszenie oferuje i zarządza ubezpieczeniami, podczas gdy powiązane poszczególne firmy ubezpieczeniowe sprzedają polisy. Z biegiem czasu system ubezpieczeń ÖHV oparty na wypłacie odszkodowań przekształcił się w system mieszany obejmujący zarówno produkty oparte na wypłacie odszkodowań, jak i na indeksach.

Rolnicy

W Austrii istnieje około 155 000 gospodarstw rolnych (StatisticsAustria, 2022). Rolnicy ci kupują (dotowane) składki ubezpieczeniowe, przy czym w 2016 r. około 65 000 aktywnych polis ubezpieczeniowych[2]. Ochrona ubezpieczeniowa w ogrodnictwie wynosi prawie 100 %; 70–75 % w przypadku owoców i roślin uprawnych; oraz około 30 % w przypadku użytków zielonych i zwierząt gospodarskich (Sinabelli in., 2016).

[1] obowiązujący od 1955 r., ale stopniowo rozszerzany o kilka rodzajów ryzyka oprócz gradu

[2] Według Österreichische Hagelversicherung

Czynniki sukcesu obejmują:

• Składnik ubezpieczeniowy oparty na indeksach: Austriacki system ubezpieczeń na wypadek suszy jest innowacyjny, ponieważ obejmuje dwa systemy, tj. ubezpieczenie odszkodowawcze uwzględniające straty plonów oraz uzupełniające ubezpieczenie indeksowe uwzględniające fizyczne czynniki pogodowe w celu uzyskania dodatkowej rekompensaty. Drugi związek oferuje stosunkowo bezproblemowe i szybkie środki dla rolników, aby uzyskać rekompensatę za straty plonów, w porównaniu z produktem opartym na odszkodowaniach. Rekompensaty ubezpieczeniowe oparte na indeksach mogą być wypłacane automatycznie, ponieważ obliczanie płatności opiera się na standardowych zapisanych danych pogodowych zamiast na złożonych szacunkach utraty plonów. Oprócz prostego, przejrzystego szacowania rekompensaty i szybkości płatności, niższe koszty administracyjne, ograniczona pokusa nadużycia i lepszy stan zdrowia psychicznego rolników to inne zalety produktów ubezpieczeniowych opartych na wskaźnikach w porównaniu z produktami ubezpieczeniowymi opartymi na odszkodowaniach( Linnerooth-Bayer i Hochrainer-Stigler, 2015).
• Dotowane ubezpieczenie: Fakt, że państwo pokrywa około połowy kosztów składki ubezpieczeniowej, zachęca rolników do wyboru ubezpieczenia na wypadek suszy. Pokrycie ryzyka suszy poprzez dotowanie ubezpieczeń oznacza, że wydatki rządowe są spójne przez cały rok – w przeciwieństwie do merytorycznych, doraźnych kwot przydzielanych w ramach zarządzania kryzysowego podczas nieprzewidywalnych epizodów suszy. Ponadto ryzyko suszy, wcześniej ponoszone wyłącznie przez rząd poprzez wypłatę odszkodowań, wiąże się z dotowanym systemem ubezpieczeń dzielonym z rolnikami, co zmniejsza presję na finanse publiczne i podatników.  

Czynniki ograniczające obejmują rosnące koszty premii – dla rolników – oraz dopłat do premii – dla państwa – portfeli obejmujących wiele rodzajów ryzyka i wiele upraw w kontekście zmiany klimatu i rosnącego ryzyka. Rolnicy stoją w obliczu złożonego zestawu zagrożeń spowodowanych nie tylko pogodą i klimatem, ale także zmianami polityki i rynkami. Szczególnie drobnym rolnikom może być trudno finansować ubezpieczenie pomimo (hojnych) dotacji. Zmienność cen, potrzeba uzupełnienia dochodu gospodarstwa wkładem z innych źródeł w celu zaspokojenia potrzeb finansowych lub zapewnienie sukcesji (tj. kto będzie nadal prowadził działalność) to przykłady aspektów, które zwiększają presję na zdrowie psychiczne rolników. Ponadto wielu drobnych producentów rolnych wolałoby rozwiązania oparte na produkcji w zakresie zarządzania ryzykiem (np. infrastruktura nawadniająca do zarządzania ryzykiem suszy) niż inne opcje, takie jak ubezpieczenie (Palka i Hanger-Kopp, 2020). Niemniej jednak większość rolników łączy środki oparte na produkcji z produktami ubezpieczeniowymi, w tym zarówno produktem ubezpieczeniowym opartym na wielu ryzykach, odszkodowaniu (np. „AGRAR Universal”), jak i produktem indeksowym specyficznym dla suszy – oprócz dywersyfikacji dochodów poza gospodarstwem lub negocjowania umów terminowych i ceny sprzedaży (Palka i Hanger-Kopp, 2020). Aby sprostać wyzwaniom związanym ze zmianą klimatu, należy dalej doskonalić umiejętności rolników w zakresie zarządzania ryzykiem, np. poprzez wsparcie publiczne wykraczające poza finansowanie ryzyka.

Potencjalne koszty susz dla rolnictwa

Ocena kosztów i korzyści dotowanego systemu ubezpieczeń na wypadek suszy jest skomplikowana, ponieważ trudno jest (i) przewidzieć wystąpienie zdarzeń ekstremalnych oraz (ii) zmierzyć wpływ tych zdarzeń. Hochrainer-Stigler i Hanger-Kopp (2017r.)proponują jednak ocenę kosztów ryzyka (w przypadku kukurydzy w Austrii), a tym samym znaczenia gospodarczego dotacji na ubezpieczenie od suszy w perspektywie średnioterminowej. Porównując obecne i przyszłe prawdopodobieństwo wystąpienia suszy i związanych z nią kosztów, obliczyli, że roczny koszt ponoszony przez państwo austriackie w związku z finansowaniem 50 % premii z tytułu wskaźnika suszy w odniesieniu do kukurydzy (18 mln EUR w 2050 r., w porównaniu z 13 mln EUR obecnie) stanowiłby około połowy kosztu rekompensaty rocznych strat plonów spowodowanych suszą, tj. ryzyka fiskalnego dla państwa (w ramach RCP 4.5).

Korzyści dla rządu

Zalety systemu opartego na ubezpieczeniach dla państwa obejmują możliwość pracy z rocznym programowalnym budżetem, który można wygładzić w ciągu roku podatkowego (w przeciwieństwie do nieprzewidzianych, doraźnych rekompensat). System zarządzania ryzykiem w rolnictwie oparty na przewidywaniu i podziale ryzyka umożliwia również dzielenie się ryzykiem z podmiotami prywatnymi.

 Korzyści dla rolników

Konsekwencje strat w rolnictwie dotykają rolników i społeczności rolnicze gospodarczo, ale mogą również mieć silny wpływ na ich zdrowie psychiczne, zwiększając stres, niepokój, stres emocjonalny i psychiczny, co może prowadzić do depresji, zespołu stresu pourazowego i myśli samobójczych. Wprowadzenie uzupełniającego systemu ubezpieczeń, opartego na indeksacji odszkodowań do czynników meteorologicznych, upraszcza wypłacanie odszkodowań i zmniejsza potencjalne skutki niepewności ekonomicznej dla zdrowia psychicznego. Dotacje sprawiają, że ubezpieczenie od ryzyka jest bardziej przystępne cenowo dla rolników, i jako takie mogą prowadzić do zwiększenia odsetka rolników chronionych. Składka ubezpieczeniowa, tworzona przez organizację nienastawioną na zysk (ÖHV), nie ma być rentowna, a zatem powinna być bardziej przystępna cenowo dla rolników niż produkt ubezpieczeniowy na rynku prywatnym. Wskaźniki penetracji rynku produktów ubezpieczeniowych w Austrii są wysokie i obejmują prawie 100 % produktów ubezpieczeniowych w ogrodnictwie, 70–75 % w przypadku owoców i gruntów ornych oraz około 30 % w przypadku użytków zielonych i zwierząt gospodarskich (Sinabelli in., 2016). Ponad trzy czwarte z 500 ankietowanych austriackich rolników wyraziło poparcie dla dotowanego ze środków publicznych systemu ubezpieczenia od suszy, niezależnie od tego, czy w połączeniu z odszkodowaniami opartymi na odszkodowaniach za duże klęski żywiołowe (Palka i Hanger-Kopp, 2020). 

Zaangażowanie państwa austriackiego w finansowanie ubezpieczenia od suszy osiągnięto poprzez zmianę ustawy o dotacjach na ubezpieczenie od gradobicia (Hagelversicherungsförderungsgesetz ) i ustawy o funduszu klęsk żywiołowych(Katastrophenfonds) w 2016 r. w celu zastąpienia doraźnych płatności z funduszu katastrofalnego ubezpieczanym ryzykiem szkód spowodowanych suszą (BMNT, 2017). Sam fundusz opiera się na ustawie o dotacjach na ubezpieczenie od gradu (Hagelversicherungsförderungsgesetz) z 1955 r., którą stopniowo rozszerzono o kilka rodzajów ryzyka oprócz gradu, w tym suszę w 2016 r.

System ten jest wspierany przez wspólną politykę rolną UE (WPR), która zachęca rządy do dotowania zarządzania ryzykiem w rolnictwie.

W 2016 i 2017 r. w parlamencie toczyły się dyskusje na temat zatwierdzenia zmiany ustawy o funduszu klęsk żywiołowych i rozszerzenia zakresu ubezpieczenia od gradu na inne zdarzenia ekstremalne, takie jak susza, w celu zastąpienia odszkodowań ad hoc dotowanym publiczno-prywatnym systemem ubezpieczenia od suszy.

System ubezpieczeń nadal istnieje i stale się rozwija, w tym w 2024 r. opracowuje się ubezpieczenia od wskaźnika suszy dla nowych upraw, np. dla użytków zielonych w 2023 r., dla winnic.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017 r., Agricultrual drought insurance: Austria jako studium przypadku – zestawienie informacji, Międzynarodowy Instytut Stosowanej Analizy Systemowej, Laxenburg, Austria. Dostępne pod adresem https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Ustawa o dotacjach na ubezpieczenie od gradobicia/Hagelversicherungsförderungsgesetz