Dotowane ubezpieczenie od suszy dla rolników w Austrii

Oczekuje się, że zmiana klimatu zwiększy częstotliwość i dotkliwość susz rolniczych i ekologicznych (Seneviratne i in., 2021). W Europie ryzyko suszy jest szczególnie dotkliwe w regionie Morza Śródziemnego, ale dotyka również inne regiony, w tym Austrię. W Austrii region położony na północ od Dunaju i wschodnia Austria, gdzie znajdują się pola uprawne pszenicy, są najprawdopodobniej poważnie dotknięte suszą (Kromp-Kolb i in., 2014).

Rząd austriacki klasyfikuje susze jako zdarzenia o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia i dużym wpływie ze względu na ich stosunkowo rzadkie występowanie, ale duże obciążenie (BMNT, 2017). Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia suszy i ilościowe określenie wynikających z niej skutków dla sektora rolnego jest skomplikowane, zwłaszcza na szczeblu krajowym. Wynika to ze specyficznego dla upraw charakteru skutków suszy, regionalnej skali występowania skutków suszy oraz złożoności modeli prognozowania ryzyka.

Zarządzanie ryzykiem suszy jest częścią ogólnego podejścia do zarządzania ryzykiem w rolnictwie. W ostatnich dziesięcioleciach susze w Austrii zmniejszyły plony żywności i pasz, powodując tym samym straty gospodarcze dla rolników. Zmusiło to rząd austriacki do interwencji z doraźnymi rekompensatami w celu wsparcia poszkodowanych rolników. W wielu krajach produkty ubezpieczeniowe dla sektora rolnego często opierają się na systemie odszkodowań w zależności od poniesionych strat, chociaż ostatnio opracowano nowe systemy związane z poziomem opadów lub liczbą suchych lub gorących dni (tj. ubezpieczenia oparte na wskaźnikach). Od XX wieku rząd austriacki rekompensował straty rolne spowodowane suszą środkami fiskalnymi i podatkowymi oraz bezpośrednią rekompensatą (uzupełnioną środkami technicznymi, takimi jak infrastruktura nawadniająca i środki regulacyjne umożliwiające zwiększenie powierzchni upraw i okresów zbiorów), korzystając z funduszu kompensacyjnego na wypadek klęsk żywiołowych. W szczególności rząd wydał 57, 21, 32 i 35 mln EUR odpowiednio w 1992 r., 1994 r., 2003 r. i 2013 r. na zrekompensowanie rolnikom strat gospodarczych spowodowanych suszą (IIASA, 2017 r.). Ze względu na rosnącą częstotliwość i skalę suszy rząd austriacki opracował nowe podejście do zarządzania ryzykiem suszy. Nowe podejście rozszerza istniejący publiczno-prywatny system ubezpieczeń od szkód spowodowanych gradobiciem i mrozem, który łączy produkty oparte na odszkodowaniach i indeksach z suszami.

Celem wprowadzenia publiczno-prywatnego systemu ubezpieczeń łączącego produkty oparte na odszkodowaniach i wskaźnikach z tytułu szkód w rolnictwie spowodowanych suszą jest:

1. zapewnienie sprawiedliwszego i szybszego pokrycia szkód poniesionych przez rolników, co powinno doprowadzić do tego, że rolnicy będą mniej uzależnieni od dotacji publicznych, mniej podatni na problemy gospodarcze i ich wpływ na zdrowie psychiczne oraz lepiej przygotowani do przezwyciężenia ekstremalnych zdarzeń;
2. stworzenie instrumentu finansowego zarządzania ryzykiem, który umożliwia rządowi pracę z corocznie programowalnym budżetem (w porównaniu z nieprzewidzianymi kosztami ad hoc) i opiera się na połączeniu funduszy publicznych, wkładów sektora prywatnego i płatności indywidualnych rolników.

System ubezpieczeń od strat spowodowanych suszą ma dwie istotne cechy:

1. Składa się z nowatorskich produktów opartych na indeksach, które uzupełniają klasyczne produkty oparte na odszkodowaniu (uwzględniające udowodnioną utratę obrotu lub produkcji). Produkty oparte na wskaźnikach uwzględniają różnice we wskaźniku pogody, takie jak liczba (kolejnych) dni bez deszczu lub ilość opadów. Rekompensata jest wypłacana, jeżeli liczba dni wilgotnych lub całkowite opady deszczu w ustalonym okresie pozostają poniżej wartości procentowej średniej z 10 lat dla tego okresu, niezależnie od szkód. Te produkty oparte na wskaźnikach zasadniczo ułatwiają szybszą wypłatę odszkodowań, co wcześniej uwalnia presję gospodarczą ze strony rolników i zmniejsza wpływ na zdrowie psychiczne.
   
   
2. Jest to system ubezpieczeń finansowany ze środków publiczno-prywatnych, w którym rząd dzieli koszty ryzyka z rolnikami, w przeciwieństwie do rekompensat z tytułu ryzyka suszy finansowanych wyłącznie przez organy publiczne. Państwo finansuje 55% kosztów składek ubezpieczeniowych, mając na celu zmniejszenie ogólnych kosztów ponoszonych przez podatników, a jednocześnie wspieranie rolników. System dopłat do składek umożliwia lepsze zarządzanie budżetem, zarówno dla rządu, jak i dla pracowników rolnych zapisujących się na ubezpieczenie, którzy są mniej zależni od dotacji i lepiej przygotowani do przezwyciężenia ekstremalnych zdarzeń.

Ten nowy system ewoluował poprzez rozszerzenie istniejącego systemu ubezpieczeń od gradobicia i mrozu w celu pokrycia ryzyka suszy (i burzy), zastępując w ten sposób stary system płatności ad hoc z Krajowego Rolniczego Funduszu Klęsk Żywiołowych za straty związane z suszą.

W Austrii większość produktów ubezpieczeniowych związanych z rolnictwem jest powiązana z Austriacką Izbą Ubezpieczeń Zdrowotnych (Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)), która jest stowarzyszeniem kilku austriackich zakładów ubezpieczeń opartym na wzajemności, tj. w formie działalności ubezpieczeniowej w organizacji non-profit. ÖHV zarządza funduszem ubezpieczeniowym, natomiast sprzedaż polis leży w gestii poszczególnych zakładów ubezpieczeń. Od 1995 r. w ubezpieczeniach od wielu rodzajów ryzyka wprowadzono nowe rodzaje ryzyka oprócz gradu; w 2000 r. po raz pierwszy uwzględniono ryzyko suszy w odniesieniu do wybranych upraw. Historycznie rzecz biorąc, ÖHV oferował tylko produkty oparte na odszkodowaniu, takie jak jego główny produkt, AGRAR Universal (Agricultural Universal), który istnieje do dziś.

Obecnie zagrożenia suszą rolniczą w Austrii są objęte klasycznym ubezpieczeniem opartym na plonach lub odszkodowaniach, AGRAR Universal, uzupełnionym o produkt oparty na indeksach w celu uzyskania dodatkowej rekompensaty.

• Oparty na odszkodowaniach AGRAR Universal ubezpiecza wiele różnych upraw [1] przed długą listą zagrożeń, takich jak grad, mróz, susza, ciśnienie śniegu, burza i ulewne deszcze. W szczególności w przypadku suszy ubezpieczenie obejmuje rzeczywiste straty spowodowane suszą, jeżeli plony z hektara pozostają poniżej określonej wartości progowej plonów („Ertragsgrenze”). Ze względu na złożoność oceny plonów referencyjnych na potrzeby analizy porównawczej strat w odniesieniu do użytków zielonych, buraków cukrowych, winnic i sadów klasyczne ubezpieczenia AGRAR od suszy nie są dostępne dla tych upraw.
• Pierwsze ubezpieczenie oparte na wskaźniku – „wskaźnik suszy” – wprowadzono w odniesieniu do użytków zielonych w 2015 r. W latach 2016 i 2017 ubezpieczenie to rozszerzono na kukurydzę, pszenicę ozimą i buraki cukrowe. Inne uprawy mogą być dodawane w przyszłości. Indeks suszy uwzględnia dwa najważniejsze parametry szkód spowodowanych suszą: brak opadów i upałów. Rekompensata jest wypłacana, jeżeli opady deszczu w okresie istotnym dla danego systemu upraw spadną poniżej ustalonego odsetka średnich opadów z 10 lat; w przypadku ciepła dodaje się dodatkową rekompensatę za każdy dzień przekraczający 30 °C w tym samym okresie. Procent, wybrany przez abonenta ubezpieczenia, określa zarówno składkę, jak i wypłacone odszkodowanie.

Wszyscy ubezpieczeni korzystają z 55% dotacji rządowej na ubezpieczenie od ryzyka gradu, mrozu, suszy, burz oraz ulewnych lub uporczywych deszczy w sektorze roślinnym [2].

[1] zboża, ziemniaki, dynie do produkcji oleju z nasion, soja, słonecznik, groch

[2] patrz Österreichische Hagelversicherung

Władze krajowe i regionalne

Zgodnie z austriacką ustawą o dopłatach do ubezpieczeń od gradobicia (Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] w przypadku ekstremalnych warunków pogodowych rząd federalny musi oferować sektorowi rolnemu odszkodowania i składki ubezpieczeniowe. W 2016 r. rząd austriacki zastąpił swój doraźny system płatności za szkody związane z suszą, rozszerzając istniejący publiczno-prywatny system ubezpieczenia od gradobicia i mrozu, który łączy produkty oparte na odszkodowaniach i wskaźnikach w celu uwzględnienia ryzyka związanego z suszą. Podejście to jest finansowane przez Fundusz na rzecz Klęsk Żywiołowych (Katastrophenfonds), który jest zasilany rocznymi podatkami od dochodów i zwrotów z kapitału i zysków przedsiębiorstw. Wydatki rządu federalnego na dotacje ubezpieczeniowe (tj. 27,5 % składek ubezpieczeniowych) są uzupełniane dotacjami rządu prowincji.

Austriackie ubezpieczenie od gradobicia (Österreichische Hagelversicherung VVaG - ÖHV).

ÖHV jest towarzystwem ubezpieczeń wzajemnych, które jest własnością ubezpieczających i ma formę działalności o charakterze niezarobkowym („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit”). Stowarzyszenie oferuje i zarządza ubezpieczeniami, podczas gdy powiązane indywidualne firmy ubezpieczeniowe sprzedają polisy. Z czasem system ubezpieczeń ÖHV oparty na odszkodowaniach przekształcił się w system mieszany, obejmujący zarówno produkty oparte na odszkodowaniach, jak i na indeksach.

Rolnicy

W Austrii istnieje około 155 000 gospodarstw rolnych (Statistics Austria, 2022). Rolnicy ci kupują (dotowane) składki ubezpieczeniowe, przy czym w 2016 r. około 65 000 aktywnych polis ubezpieczeniowych [2]. Ochrona ubezpieczeniowa w ogrodnictwie wynosi prawie 100%; 70–75 % w przypadku owoców i roślin uprawnych; oraz około 30 % w przypadku użytków zielonych i zwierząt gospodarskich (Sinabell i in., 2016).

[1] Obowiązujące od 1955 r., ale stopniowo rozszerzane o kilka rodzajów ryzyka oprócz gradu

[2] Według Österreichische Hagelversicherung

Czynniki sukcesu obejmują:

• Składnik ubezpieczeniowy oparty na indeksie: Austriacki system ubezpieczeń od suszy jest innowacyjny, ponieważ obejmuje dwa systemy, tj. ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej uwzględniające straty plonów oraz uzupełniające ubezpieczenie oparte na wskaźnikach uwzględniające fizyczne czynniki pogodowe w celu uzyskania dodatkowej rekompensaty. Drugi związek oferuje stosunkowo bezproblemowe i szybkie środki dla rolników, aby uzyskać rekompensatę za straty plonów, w porównaniu z produktem opartym na odszkodowaniach. Rekompensaty ubezpieczeniowe oparte na indeksach mogą być wypłacane automatycznie, ponieważ obliczenie płatności opiera się na standardowych zarejestrowanych danych pogodowych, a nie na złożonych szacunkach utraty plonów. Oprócz prostego, przejrzystego oszacowania odszkodowania i szybkości płatności, niższych kosztów administracyjnych, zmniejszonej pokusy nadużycia i lepszego stanu zdrowia psychicznego rolników istnieją inne zalety produktów ubezpieczeniowych opartych na indeksach w porównaniu z ubezpieczeniami od odpowiedzialności cywilnej ( Linnerooth-Bayer i Hochrainer-Stigler, 2015).
• Ubezpieczenie dotowane: Fakt, że państwo pokrywa około połowy kosztów składki ubezpieczeniowej, zachęca rolników do wyboru ubezpieczenia na wypadek suszy. Pokrycie ryzyka suszy poprzez dotowanie ubezpieczeń oznacza, że wydatki rządowe są stałe przez cały rok – w przeciwieństwie do znacznych, doraźnych kwot przydzielanych w ramach zarządzania kryzysowego w przypadku nieprzewidywalnych susz. Ponadto ryzyko suszy, ponoszone wcześniej wyłącznie przez rząd poprzez wypłatę odszkodowań, dotyczy dotowanego systemu ubezpieczeń dzielonego z rolnikami, co zmniejsza presję na finanse publiczne i podatników.  

Czynniki ograniczające obejmują rosnące koszty premii – dla rolników – oraz dotacje do premii – dla państwa – portfeli obejmujących wiele rodzajów ryzyka i wiele upraw w kontekście zmiany klimatu i rosnącego ryzyka. Rolnicy stoją w obliczu złożonego zestawu zagrożeń spowodowanych nie tylko pogodą i klimatem, ale także zmianami polityki i rynkami. Zwłaszcza drobni rolnicy mogą mieć trudności z finansowaniem ubezpieczeń pomimo (hojnych) dotacji. Zmienność cen, konieczność uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych wkładem z innych źródeł w celu spełnienia wymogów finansowych lub zapewnienie sukcesji (tj. kto będzie nadal prowadził działalność gospodarczą) to przykłady aspektów, które zwiększają presję na zdrowie psychiczne rolników. Ponadto wielu drobnych producentów rolnych wolałoby rozwiązania oparte na produkcji w zakresie zarządzania ryzykiem (np. infrastrukturę nawadniającą do zarządzania ryzykiem suszy) niż inne opcje, takie jak ubezpieczenie (Pałka i Hanger-Kopp, 2020). Niemniej jednak większość rolników łączy środki związane z produkcją z produktami ubezpieczeniowymi, w tym zarówno produktem ubezpieczeniowym opartym na ubezpieczeniach od odpowiedzialności cywilnej w przypadku wielu zagrożeń (takim jak „AGRAR Universal”), jak i produktem indeksowym specyficznym dla suszy – oprócz dywersyfikacji dochodów poza gospodarstwem rolnym lub negocjowania umów terminowych typu forward i ceny sprzedaży (Palka i Hanger-Kopp, 2020). Aby sprostać wyzwaniom związanym ze zmianą klimatu, należy jeszcze bardziej poprawić umiejętności rolników w zakresie zarządzania ryzykiem, np. poprzez wsparcie publiczne wykraczające poza finansowanie ryzyka.

Potencjalne koszty susz dla rolnictwa

Ocena kosztów i korzyści subsydiowanego systemu ubezpieczeń od suszy jest złożona, ponieważ trudno jest (i) przewidzieć wystąpienie zdarzeń ekstremalnych oraz (ii) zmierzyć wpływ tych zdarzeń. Hochrainer-Stigler i Hanger-Kopp (2017 r.) proponują jednak ocenę kosztów ryzyka (dla kukurydzy w Austrii), a tym samym znaczenia gospodarczego dotacji na ubezpieczenie od suszy w perspektywie średnioterminowej. Porównując obecne i przyszłe prawdopodobieństwo wystąpienia suszy i związane z tym koszty, władze austriackie obliczyły, że roczny koszt dla państwa austriackiego związany z finansowaniem 50 % premii z tytułu wskaźnika suszy dla kukurydzy (18 mln EUR w 2050 r. w porównaniu z 13 mln EUR obecnie) wyniósłby około połowy kosztów kompensowania corocznie różnych strat plonów spowodowanych suszą, tj. ryzyka fiskalnego dla państwa (w ramach RCP 4.5).

Korzyści dla rządu

Zalety systemu opartego na ubezpieczeniach dla państwa obejmują możliwość pracy z corocznie programowanym budżetem, który można wygładzić w ciągu roku podatkowego (w przeciwieństwie do nieprzewidzianych, doraźnych rekompensat). System zarządzania ryzykiem w rolnictwie oparty na przewidywaniu i podziale ryzyka umożliwia również dzielenie się ryzykiem z podmiotami prywatnymi.

Korzyści dla rolników

Konsekwencje strat w rolnictwie wpływają ekonomicznie na rolników i społeczności rolnicze, ale mogą również mieć silny wpływ na ich zdrowie psychiczne, zwiększając stres, niepokój, stres emocjonalny i psychiczny, co może prowadzić do depresji, zespołu stresu pourazowego i myśli samobójczych. Wprowadzenie dodatkowego systemu ubezpieczeń, opartego na indeksacji odszkodowań do czynników meteorologicznych, upraszcza odszkodowanie i zmniejsza potencjalne skutki niepewności ekonomicznej dla zdrowia psychicznego. Dotacje sprawiają, że ubezpieczenie od ryzyka jest bardziej przystępne cenowo dla rolników, i jako takie mogą prowadzić do wyższego odsetka rolników chronionych. Składka ubezpieczeniowa, stworzona przez organizację nienastawioną na zysk (ÖHV), nie jest pomyślana jako rentowna, a zatem powinna być bardziej przystępna cenowo dla rolników niż produkt ubezpieczeniowy na rynku prywatnym. Wskaźniki penetracji rynku przez produkty ubezpieczeniowe w Austrii są wysokie i obejmują prawie 100 % ubezpieczeń w ogrodnictwie, 70–75 % w przypadku owoców i gruntów ornych oraz około 30 % w przypadku użytków zielonych i zwierząt gospodarskich (Sinabell i in., 2016). Ponad trzy czwarte z 500 ankietowanych austriackich rolników wyraziło poparcie dla dotowanego ze środków publicznych systemu ubezpieczeń od suszy, niezależnie od tego, czy w połączeniu z odszkodowaniami opartymi na odszkodowaniach za duże klęski żywiołowe (Palka i Hanger-Kopp, 2020). 

Zaangażowanie państwa austriackiego w finansowanie ubezpieczeń od suszy osiągnięto w 2016 r. poprzez zmianę ustawy o dopłatach do ubezpieczeń od gradobicia ( Hagelversicherungsförderungsgesetz) i ustawy o funduszu na wypadek klęsk żywiołowych (Katastrophenfonds) w celu zastąpienia doraźnych płatności z funduszu na wypadek katastrof ryzykiem podlegającym ubezpieczeniu w związku ze szkodami spowodowanymi suszą (BMNT, 2017). Sam fundusz opiera się na Hagelversicherungsförderungsgesetz (ustawie o ubezpieczeniu od gradobicia) z 1955 r., która była stopniowo rozszerzana na szereg zagrożeń oprócz gradu, w tym w 2016 r. na suszę.

System ten jest wspierany przez unijną wspólną politykę rolną (WPR), która zachęca rządy do subsydiowania zarządzania ryzykiem w rolnictwie.

W latach 2016 i 2017 w parlamencie toczyły się dyskusje nad zatwierdzeniem nowelizacji ustawy o funduszu klęsk żywiołowych oraz rozszerzeniem ochrony ubezpieczeniowej od gradobicia na inne ekstremalne zdarzenia, takie jak susza, w celu zastąpienia doraźnych odszkodowań dotowanym publiczno-prywatnym systemem ubezpieczenia od suszy.

System ubezpieczeń nadal istnieje, z ciągłym rozwojem, w tym rozwojem ubezpieczeń na wypadek suszy dla nowych upraw, np. dla użytków zielonych w 2023 r., dla winnic w 2024 r.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Ubezpieczenie od suszy rolniczej: Austria jako studium przypadku – zestawienie informacji, Międzynarodowy Instytut Analizy Systemów Stosowanych, Laxenburg, Austria. Dostępne pod adresem: https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Ustawa o dotacji na ubezpieczenie od gradobicia/Hagelversicherungsförderungsgesetz