Dotované poistenie proti suchu pre poľnohospodárov v Rakúsku

Očakáva sa, že zmena klímy zvýši frekvenciu a závažnosť poľnohospodárskeho a ekologického sucha (Seneviratne a kol., 2021). V Európe je riziko sucha obzvlášť akútne v stredomorskom regióne, ale postihuje aj iné regióny vrátane Rakúska. V Rakúsku bude región severne od Dunaja a východné Rakúsko, kde sa nachádzajú úrodné pšeničné polia, s najväčšou pravdepodobnosťou vážne zasiahnutý suchom (Kromp-Kolb a kol., 2014).

Rakúska vláda klasifikuje suchá ako udalosti s nízkou pravdepodobnosťou a veľkým vplyvom vzhľadom na ich pomerne zriedkavý výskyt, ale vysokú záťaž (BMNT, 2017). Posudzovanie pravdepodobnosti výskytu sucha a vyčíslenie výsledných vplyvov na odvetvie poľnohospodárstva je zložité, najmä na vnútroštátnej úrovni. Je to spôsobené špecifickým charakterom vplyvov sucha na plodiny, regionálnym rozsahom, v ktorom sa vyskytujú vplyvy sucha, a zložitosťou modelov predpovedania rizika.

Riadenie rizika sucha je súčasťou celkového prístupu k riadeniu poľnohospodárskych rizík. V posledných desaťročiach v Rakúsku suchá znížili výnosy potravinárskych a krmovinárskych plodín, čo poľnohospodárom spôsobilo hospodárske straty. To prinútilo rakúsku vládu zasiahnuť prostredníctvom ad hoc kompenzácií na podporu postihnutých poľnohospodárov. V mnohých krajinách sú poistné produkty pre odvetvie poľnohospodárstva často založené na kompenzačnom systéme podľa vzniknutých strát, hoci nedávno boli vyvinuté nové systémy spojené s úrovňou zrážok alebo počtom suchých alebo horúcich dní (t. j. poistenie založené na indexoch). Od 20. storočia rakúska vláda kompenzovala poľnohospodárske straty spôsobené suchom fiškálnymi a daňovými opatreniami a priamou kompenzáciou (doplnenou technickými opatreniami, ako je zavlažovacia infraštruktúra a regulačné opatrenia, ktoré umožňujú širšiu plochu na pestovanie plodín a obdobia zberu), pričom čerpala z kompenzačného fondu pre prírodné katastrofy. Vláda vynaložila najmä 57 miliónov EUR v roku 1992, 21 miliónov EUR v roku 1994, 32 miliónov EUR v roku 2003 a 35 miliónov EUR v roku 2013 na kompenzáciu hospodárskych strát poľnohospodárov v dôsledku sucha (IIASA, 2017). Vzhľadom na zvyšujúcu sa frekvenciu a rozsah sucha vyvinula rakúska vláda nový prístup k riadeniu rizika sucha. Nový prístup rozširuje existujúci verejno-súkromný systém poistenia škôd spôsobených krupobitím a mrazom, ktorý kombinuje produkty založené na odškodnení a indexe s prípadmi sucha.

Cieľom zavedenia verejno-súkromného systému poistenia, ktorý kombinuje produkty založené na odškodnení a indexe pre poľnohospodárske škody spôsobené suchom, je:

1. zabezpečiť spravodlivejšie a rýchlejšie pokrytie škôd pre poľnohospodárov, čo by malo viesť k tomu, že poľnohospodári budú menej závislí od verejných dotácií, menej náchylní na hospodárske obavy a ich vplyv na duševné zdravie a lepšie pripravení na prekonanie extrémnych udalostí;
2. vytvoriť finančný nástroj na riadenie rizík, ktorý vláde umožní pracovať s každoročne programovateľným rozpočtom (v porovnaní s nepredvídanými, ad hoc nákladmi) a ktorý bude založený na kombinácii verejných finančných prostriedkov, príspevkov súkromného sektora a platieb jednotlivých poľnohospodárov.

Systém poistenia strát súvisiacich so suchom má dve významné črty:

1. Pozostáva z nových produktov založených na indexoch, ktoré dopĺňajú klasické produkty založené na odškodnení (ktoré zohľadňujú preukázanú stratu obratu alebo výroby). Produkty založené na indexe zohľadňujú zmeny ukazovateľa počasia, ako je počet (po sebe nasledujúcich) dní bez dažďa alebo množstvo zrážok. Náhrada sa vyplatí, ak počet mokrých dní alebo celkový úhrn zrážok vo vopred určenom období zostáva nižší ako percentuálny podiel desaťročného priemeru za toto obdobie, a to bez ohľadu na škodu. Tieto indexové produkty vo všeobecnosti uľahčujú rýchlejšie vyplácanie kompenzácií, čím skôr uvoľňujú hospodársky tlak zo strany poľnohospodárov a znižujú vplyvy na duševné zdravie.
   
   
2. Ide o verejno-súkromne financovaný poistný systém, v ktorom sa vláda delí o rizikové náklady s poľnohospodármi na rozdiel od kompenzácie rizika sucha financovanej výlučne verejnými orgánmi. Štát financuje 55 % nákladov na poistné s cieľom znížiť celkové náklady daňových poplatníkov a zároveň podporiť poľnohospodárov. Systém dotácií na poistné umožňuje lepšie riadenie rozpočtu, a to tak pre vládu, ako aj pre poľnohospodárov, ktorí sú poistení, ktorí sú menej závislí od dotácií a lepšie pripravení na prekonanie extrémnych udalostí.

Tento nový systém sa vyvinul rozšírením existujúceho systému poistenia proti krupobitiu a mrazu tak, aby pokrýval riziká sucha (a búrky), čím sa nahradil starý systém ad hoc platieb z Národného poľnohospodárskeho fondu pre katastrofy v prípade strát súvisiacich so suchom.

V Rakúsku je väčšina poľnohospodárskych poistných produktov pripojená k Rakúskemu združeniu pre poistenie proti krupobitiu [Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV)], ktoré je združením viacerých rakúskych poisťovní založených na vzájomnosti, t. j. na poisťovacom obchodnom formáte v neziskovej organizácii. ÖHV spravuje poisťovací fond, zatiaľ čo predaj poistných zmlúv je zodpovednosťou jednotlivých poisťovní. Od roku 1995 sa do poistenia proti viacerým rizikám zaviedli okrem krupobitia aj nové riziká; v roku 2000 sa riziká sucha prvýkrát zahrnuli do výberu plodín. Z historického hľadiska ÖHV ponúkala len produkty založené na odškodnení, ako je jej hlavný produkt AGRAR Universal (Agricultural Universal), ktorý existuje dodnes.

V súčasnosti sú riziká sucha v poľnohospodárstve v Rakúsku kryté klasickým poistením založeným na výnosoch alebo odškodnení, AGRAR Universal, doplneným o indexový produkt na dodatočnú kompenzáciu.

• Odškodnenie založené na AGRAR Universal poisťuje mnoho rôznych plodín[1] proti dlhému zoznamu rizík, ako je krupobitie, mráz, sucho, tlak snehu, búrka a prívalové dažde. Konkrétne v prípade sucha poistenie pokrýva skutočné straty spôsobené suchom, ak výnosy na hektár zostanú pod stanovenou prahovou hodnotou výnosu („Ertragsgrenze“). Vzhľadom na zložitosť posudzovania referenčných výnosov na účely referenčného porovnávania strát v prípade trávnych porastov, cukrovej repy, vinohradov a sadov nie sú pre tieto plodiny k dispozícii klasické poistenia sucha AGRAR.
• Prvé poistenie založené na indexe, tzv. index sucha, bolo zavedené pre trávne porasty v roku 2015. V rokoch 2016 a 2017 sa toto poistenie rozšírilo na kukuricu, ozimnú pšenicu a cukrovú repu. V budúcnosti sa môžu pridať ďalšie plodiny. Index sucha zohľadňuje dva najdôležitejšie parametre škôd spôsobených suchom: nedostatok zrážok a tepla. Kompenzácia sa vypláca, ak úhrn zrážok v období relevantnom pre príslušný systém pestovania klesne pod stanovené percento desaťročného priemerného úhrnu zrážok; v prípade tepla sa pridáva dodatočná kompenzácia za každý deň presahujúci 30 °C počas toho istého obdobia. Percentuálny podiel, ktorý si zvolí účastník poistenia, určuje poistné aj vyplatenú náhradu.

Všetky poistené osoby dostávajú 55 % štátnu dotáciu na svoje poistenie proti rizikám krupobitia, mrazu, sucha, búrok a silného alebo pretrvávajúceho dažďa v rastlinnom sektore[2].

[1] obilniny, zemiaky, tekvice na výrobu oleja zo semien, sója, slnečnica, hrach

[2] pozri Österreichische Hagelversicherung

Vnútroštátne a regionálne orgány

Podľa rakúskeho zákona o dotáciách na poistenie proti krupobitiu( Hagelversicherungsförderungsgesetz)[1] musí spolková vláda v prípade extrémneho počasia ponúknuť odvetviu poľnohospodárstva kompenzáciu a poistné. V roku 2016 rakúska vláda nahradila svoj systém ad hoc platieb za škody súvisiace so suchom rozšírením existujúceho verejno-súkromného systému poistenia škôd spôsobených krupobitím a mrazom, ktorý kombinuje produkty založené na odškodnení a indexe tak, aby zahŕňali riziká súvisiace so suchom. Tento prístup je financovaný z fondu pre prírodné katastrofy (Katastrophenfonds), ktorý je financovaný ročnými daňami z príjmu a výnosmi z kapitálu a ziskov podnikov. Výdavky federálnej vlády na dotácie na poistenie (t. j. 27,5 % poistného) sú navýšené o dotácie provinčnej vlády.

Rakúske poistenie krupobitia (Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV).

ÖHV je vzájomné poisťovacie združenie, ktoré je vo vlastníctve poistníkov a má neziskový obchodný formát („Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit“). Združenie ponúka a spravuje poistenie, zatiaľ čo jednotlivé pridružené poisťovne predávajú poistky. Postupom času sa systém poistenia ÖHV založený na odškodnení vyvinul na zmiešaný systém zahŕňajúci produkty založené na odškodnení aj na indexe.

Poľnohospodári

V Rakúsku je približne 155 000 poľnohospodárskych podnikov (ŠtatistikaRakúska, 2022). Títo poľnohospodári nakupujú (dotované) poistné, pričom v roku 2016 bolo aktívnych približne 65 000 poistných zmlúv[2]. Poistné krytie v záhradníctve je takmer 100 %; 70 – 75 % v prípade ovocia a plodín pestovaných na ornej pôde; a približne 30 % v prípade trávnych porastov a hospodárskych zvierat (Sinabell a kol., 2016).

[1] zavedená od roku 1955, ale postupne rozšírená o niekoľko rizík okrem krupobitia

[2] Podľa Österreichische Hagelversicherung

Faktory úspechu zahŕňajú:

• Zložka poistenia založená na indexe: Rakúsky systém poistenia pre prípad sucha je inovatívny, pretože zahŕňa dva systémy, t. j. poistenie založené na odškodnení zohľadňujúce straty na výnosoch a doplnkové poistenie založené na indexe zohľadňujúce faktory fyzického počasia na dodatočnú kompenzáciu. Druhá zlúčenina ponúka poľnohospodárom relatívne bezproblémové a rýchle prostriedky na získanie kompenzácie za straty výnosov v porovnaní s produktom založeným na odškodnení. Poistné náhrady na základe indexu sa môžu vyplácať automaticky, pretože výpočet platby je založený na štandardných zaznamenaných údajoch o počasí namiesto komplexných odhadov strát na výnosoch. Okrem jednoduchého a transparentného odhadu kompenzácie a rýchlosti platby sú ďalšími výhodami poistných produktov založených na indexe oproti poistným produktom založeným na odškodnení nižšie administratívne náklady,znížený morálny hazard a lepší stav duševného zdravia poľnohospodárov ( Linnerooth-Bayer a Hochrainer-Stigler, 2015).
• Dotované poistenie: Skutočnosť, že štát pokrýva približne polovicu nákladov na poistné, motivuje poľnohospodárov, aby sa rozhodli pre poistenie proti suchu. Krytie rizika sucha dotovaním poistenia znamená, že vládne výdavky sú počas celého roka konzistentné – na rozdiel od podstatných ad hoc súm pridelených v rámci krízového riadenia počas nepredvídateľných období sucha. Okrem toho riziko sucha, ktoré predtým znášala výlučne vláda prostredníctvom vyplácania kompenzácií, je spojené s dotovaným systémom poistenia zdieľaným s odborníkmi v oblasti poľnohospodárstva, čo znižuje tlak na verejné financie a daňových poplatníkov.  

Medzi obmedzujúce faktory patria rastúce náklady na prémie – pre poľnohospodárov – a dotácie na prémie – pre štát – viacrizikových portfólií a portfólií s viacerými plodinami v kontexte zmeny klímy a rastúceho rizika. Poľnohospodári čelia komplexnému súboru rizík spôsobených nielen počasím a klímou, ale aj politickými zmenami a trhmi. Najmä pre malých poľnohospodárov môže byť ťažké financovať poistenie napriek (štedrým) dotáciám. Nestálosť cien, potreba doplniť príjmy poľnohospodárskych podnikov vstupmi z iných zdrojov, aby sa splnili požiadavky na financovanie, alebo zabezpečenie nástupníctva (t. j. kto bude pokračovať v podnikaní) sú príkladmi aspektov, ktoré zvyšujú tlak na duševné zdravie poľnohospodárov. Mnohí malí poľnohospodári by okrem toho uprednostnili riešenia riadenia rizík založené na výrobe (napr. zavlažovacia infraštruktúra na riadenie rizika sucha) pred inými možnosťami, ako je poistenie (Palka a Hanger-Kopp, 2020). Väčšina poľnohospodárov však kombinuje opatrenia založené na výrobe s poistnými produktmi vrátane poistného produktu založeného na viacnásobnom nebezpečenstve a odškodnení (ako napríklad „AGRAR Universal“) a indexového produktu špecifického pre sucho – okrem diverzifikácie príjmov mimo poľnohospodárskeho podniku alebo rokovaní o forwardových zmluvách a predajnej cene (Palka a Hanger-Kopp, 2020). S cieľom reagovať na výzvy súvisiace so zmenou klímy je potrebné ďalej zlepšovať zručnosti poľnohospodárov v oblasti riadenia rizík, napr. prostredníctvom verejnej podpory nad rámec rizikového financovania.

Potenciálne náklady sucha pre poľnohospodárstvo

Posudzovanie nákladov a prínosov dotovaného systému poistenia proti suchu je zložité, pretože je ťažké i) predpovedať výskyt extrémnych udalostí a ii) merať vplyv týchto udalostí. Napriek tomu spoločnosti Hochrainer-Stigler a Hanger-Kopp (2017) navrhujú hodnotenie nákladov na riziko (v prípade kukurice v Rakúsku), a teda ekonomickej váhy dotácie na poistenie proti suchu v strednodobom horizonte. Pri porovnaní súčasných a budúcich pravdepodobností výskytu sucha a súvisiacich nákladov vypočítali, že ročné náklady rakúskeho štátu na financovanie 50 % prémií indexu sucha za kukuricu (18 miliónov EUR v roku 2050 v porovnaní so súčasnými 13 miliónmi EUR) by predstavovali približne polovicu nákladov na kompenzáciu každoročne sa meniacich strát na výnosoch spôsobených suchom, t. j. fiškálne riziko pre štát (v rámci RCP 4.5).

Výhody pre vládu

Výhody systému založeného na poistení pre štát zahŕňajú schopnosť pracovať s ročným programovateľným rozpočtom, ktorý môže byť vyrovnaný počas fiškálneho roka (na rozdiel od nepredvídaných ad hoc kompenzácií). Systém riadenia poľnohospodárskych rizík založený na predvídaní a zdieľaní rizík takisto umožňuje zdieľať riziká so súkromnými subjektmi.

 Prínosy pre poľnohospodárov

Dôsledky poľnohospodárskych strát ovplyvňujú poľnohospodárov a poľnohospodárske komunity ekonomicky, ale môžu mať aj silný vplyv na ich duševné zdravie, čím sa zvyšuje stres, úzkosť, emocionálne a psychologické ťažkosti, ktoré môžu viesť k depresii, posttraumatickej stresovej poruche a samovražedným myšlienkam. Zavedenie doplnkového systému poistenia založeného na indexácii kompenzácie meteorologických faktorov zjednodušuje kompenzáciu a znižuje potenciálne účinky hospodárskej neistoty na duševné zdravie. Dotácie zvyšujú cenovú dostupnosť poistenia rizík pre poľnohospodárov a ako také môžu viesť k vyššiemu percentuálnemu podielu chránených poľnohospodárov. Poistné, ktoré vytvorila nezisková organizácia (ÖHV), nie je koncipované tak, aby bolo ziskové, a preto by malo byť pre poľnohospodárov cenovo dostupnejšie ako poistný produkt súkromného trhu. Miera penetrácie poistných produktov na trhu v Rakúsku je vysoká, s takmer 100 % poistným krytím v záhradníctve, medzi 70 – 75 % v prípade ovocia a ornej pôdy a približne 30 % v prípade trávnych porastov a hospodárskych zvierat (Sinabell a kol., 2016). Viac ako tri štvrtiny z 500 rakúskych poľnohospodárov, ktorí sa zúčastnili na prieskume, vyjadrili podporu verejne dotovanému systému poistenia proti suchu, či už v kombinácii s kompenzáciami založenými na odškodnení za veľké katastrofy alebo nie (Palka a Hanger-Kopp, 2020). 

Zapojenie rakúskeho štátu do financovania poistenia proti suchu sa dosiahlo zmenou zákona o dotáciách na poistenie proti krupobitiu (Hagelversicherungsförderungsgesetz) a zákona o fonde pre prírodné katastrofy (Katastrophenfonds) v roku 2016 s cieľom nahradiť ad hoc platby do fondu pre katastrofy poistiteľnými rizikami škôd spôsobených suchom (BMNT, 2017). Samotný fond je založený na zákone o dotáciách na poistenie proti krupobitiu( Hagelversicherungsförderungsgesetz) z roku 1955, ktorý sa postupne rozšíril o niekoľko rizík okrem krupobitia vrátane sucha v roku 2016.

Tento systém podporuje spoločná poľnohospodárska politika EÚ (SPP), ktorá nabáda vlády, aby dotovali riadenie poľnohospodárskych rizík.

V rokoch 2016 a 2017 sa v parlamente diskutovalo o schválení zmeny zákona o fonde pre prírodné katastrofy a o rozšírení poistenia proti krupobitiu na iné extrémne udalosti, ako je sucho, s cieľom nahradiť ad hoc kompenzácie dotovaným verejno-súkromným systémom poistenia proti suchu.

Systém poistenia stále existuje, pričom sa neustále vyvíja, a to vrátane vývoja poistenia indexu sucha pre nové plodiny, napr. pre trávne porasty v roku 2023, pre vinohrady v roku 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Poistenie poľnohospodárskeho sucha: Rakúsko ako prípadová štúdia – prehľad, Medzinárodný inštitút pre aplikovanú systémovú analýzu, Laxenburg, Rakúsko. Dostupné na adrese https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Zákon o dotáciách na poistenie krupobitia/Hagelversicherungsförderungsgesetz