Verejno-súkromné partnerstvo pre novú protipovodňovú oblasť v Bilbau (Španielsko)

Bilbao sa nachádza v údolí Nerbioi, cez ktoré preteká rieka Nerbioi, ovplyvnená oceánskymi prílivmi.

V súčasnosti sú už najčastejšou hrozbou v údolí riečne záplavy spôsobené najmä zvýšeným odtokom v dôsledku zmien krajinnej pokrývky súvisiacich s nedostatočným obhospodarovaním lesov, intenzívnym chovom hovädzieho dobytka a rekreačnými postupmi, ako aj rozrastaním miest v Bilbau. Náklady, ktoré vznikli metropolitnej oblasti Bilbaa v súvislosti s riečnymi povodňami, sa odhadujú na 5,5 milióna EUR v prípade zrážky raz za 10 rokov (T = 10), 241 miliónov EUR v prípade zrážky raz za 100 rokov (T = 100) a 444 miliónov EUR v prípade zrážky raz za 500 rokov (T = 500) (nižší rozsah odhadov).

Bilbao je mesto s prosperujúcou ekonomikou a rozširujúcim sa sektorom služieb. Mesto čelí vysokému dopytu po nových bytových jednotkách a súvisiacej infraštruktúre. Leží v údolí, Bilbao má málo priestoru na rozšírenie a riešenia musia byť nájdené v súčasnom zastavanom prostredí. Zorrotzaurre je predtým opustený priemyselný polostrov, ktorý sa nachádza v Bilbao Ría, spoločnom ústí alebo riekach Nerbioi e Ibaizábal, na brehoch ktorého leží mesto Bilbao. Preto predstavuje zaujímavú príležitosť na obnovu miest za predpokladu, že je zabezpečená pred súčasnými a budúcimi klimatickými rizikami.

Na základe predchádzajúcich regionálnych klimatických prognóz sa v ekonomickom posúdení vplyvov zmeny klímy na mesto zistilo, že očakávané náklady na škody spôsobené zvýšeným povodňovým rizikom metropolitnej oblasti Bilbaa sa môžu v porovnaní so súčasnými odhadmi uvedenými vyššie výrazne zvýšiť.

V posúdení zraniteľnosti voči zmene klímy zahrnutom do adaptačného plánu pre Bilbao (2019) sa zdôrazňuje, že povodňové riziko pre mesto vyplýva zo spoločného účinku troch nebezpečenstiev vyvolaných zmenou klímy: zvyšovanie hladiny morí, riečne a lužné povodne:

• Zvýšenie hladiny morí môže viesť k vyšším hladinám vody v Biskajskom zálive a následne pozdĺž pobrežia rieky Bilbao Ría pretekajúcej mestom s očakávaným nárastom od 0,45 m (pod RCP 4.5) do 0,65 m (pod RCP 8.5) do konca storočia.
• Záplavy na rieke Ría môžu do konca storočia zmeniť súčasné udalosti T100 (100 rokov návratová úroveň) na udalosti T10.
• Okrem toho sa podľa scenára RCP8.5 očakáva 21 % nárast zrážok do polovice storočia a 15 % do konca storočia.

Vzhľadom na svoju polohu a mäsitosť je Zorrotzaure vysoko vystavená týmto nebezpečenstvám stromov. V októbri 2018 sa však otvorením kanála Deusto a premenou polostrova na ostrov výrazne znížili riziká záplav pre túto časť mesta a ďalšie pobrežné mestské oblasti pozdĺž rieky Ría.

Cieľom projektu prestavby je premeniť Zorrotzaurre z prevažne opusteného a kontaminovaného priemyselného areálu na obytnú oblasť a živý priestor pre obyvateľov a návštevníkov Bilbaa. V jej pláne rozvoja sa predpokladá výstavba 5 473 nových obydlí a výstavba 202 129 metrov štvorcových na hospodársku činnosť (25 % celkovej plochy).

To si okrem iného vyžaduje primeranú ochranu pred zvýšeným rizikom záplav spôsobených zmenou klímy. Ciele týkajúce sa povodní boli vymedzené takto:

• existujúce domy v Zorrotzaurre by mali byť dobre chránené pred zrážkami T100 (t. j. záplavami takého rozsahu, ktorý sa historicky zaznamenáva každých 100 rokov).
• Nové budovy/bývanie by mali odolať udalostiam T500 (ešte menej častým, katastrofickejším udalostiam, ktoré sa opakujú každých 500 rokov).
• Tieto ciele sú v súlade s hlavným plánom mestského plánovania v Bilbau, hlavným plánom pre Zorrotzaurre a plánom adaptácie na zmenu klímy v Bilbau (ďalšie podrobnosti sú uvedené v časti Právne aspekty).

S cieľom vytvoriť vyvážený mestský rozvoj oblasti Zorrotzaurre sa 50 % nových bytových jednotiek prideľuje na sociálne bývanie a predáva sa samostatne v rámci chráneného trhového systému. V pláne sa predpokladá nová štvrť dobre prepojená so zvyškom mesta, vybavená cenovo dostupným bývaním a oblasťami pre hospodárske činnosti šetrné k životnému prostrediu. Dve tretiny oblasti Zorrotzaurre sú vyhradené na verejné účely vrátane otvorených zelených plôch pre miestnu komunitu a návštevníkov a verejných zariadení na vzdelávacie, zdravotné, športové a kultúrne účely. Cieľom tejto kombinácie rezidenčných (bývanie), verejných a hospodárskych činností je znížiť potreby mobility obyvateľov ostrova a stimulovať priestor pre umelecké a kreatívne inovácie. Zorrotzaurre sa preto snaží vyrásť na „kreatívny ostrov“. Na ochranu novej obytnej štvrte Zorrotzaurre pred povodňami sa prijíma niekoľko opatrení:

• Otvorenie kanála Deusto medzi pevninou a polostrovom Zorrotzaurre (október 2018). Otvorenie kanála znižuje povodňový potenciál tým, že vytvára zvýšenú kapacitu vody, a tým znižuje výšku vodnej hladiny. Štúdie ukazujú, že otvorenie kanála výrazne znižuje riziko záplav v Zorrotzaurre, ako aj v iných mestských oblastiach (napr. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra a Campo Volantín) vrátane historického centra Bilbaa vyššie proti prúdu. Vďaka tomuto adaptačnému opatreniu je možné dosiahnuť zníženie hladiny povodní o 1 až 0,5 metra. Podobne aj Výskumné centrum pre zmenu klímy BC3 vypracovalo štúdiu , v ktorej dospelo k záveru, že otvorenie kanála by viedlo k značnému zníženiu očakávaných hospodárskych škôd spôsobených povodňami v Bilbau (Martinez-Juarez, 2020). Otvorenie kanála zmení polostrov na ostrov, ktorý je spojený s pevninou prostredníctvom nových mostov.
• Nadmorská výška terénu. Počas prvej fázy projektu sa plocha na východe a západe polostrova Zorrotzaurre/ostrova zvýšila o 1,5 metra, aby bolo možné postaviť nové budovy na vyššej úrovni. To by malo chrániť nové budovy pred T = 500 zrážkami.
• Výstavba protipovodňového ochranného múru (začala sa v auguste 2023). Na ochranu 47 existujúcich budov (vrátane 352 bytov) na polostrove, ktoré sa väčšinou nachádzajú vedľa rieky, je vo výstavbe 1 meter vysoká protipovodňová bariéra. Táto bariéra by mala zabezpečiť, aby existujúce budovy boli chránené pred povodňami pred zrážkami T=100.
• Zelené, otvorené priestory. Riečny breh dlhý 7,5 km sa väčšinou (95 %) stane 20 metrov širokým verejným priestorom pre chodcov a cyklistov, čiastočne na súčasnej úrovni a čiastočne na zvýšenej úrovni. Niektoré z týchto oblastí môžu byť použité ako prepadová oblasť pre rieku. Zelené otvorené priestranstvá sú sústredené na oboch okrajoch ostrova. Na strane kanála sa nachádzajú hlavné chodníky na oboch brehoch kanála, ako aj lineárny park s rozlohou 40 000 metrov štvorcových v centrálnej oblasti ostrova. Záhrady Botica Vieja na opačnej strane kanála budú rozšírené a zväčšené a spojené novými mostmi s otvorenými priestormi na ostrove Zorrotzaurre. Sieť je doplnená „zelenými prstami“ s rozlohou viac ako 5 000 metrov štvorcových, ktoré sa rozprestierajú cez ostrov od kanála po chodník nachádzajúci sa na brehu rieky.
• Zabezpečenie nádrží na dažďovú vodu. Okrem uvedených opatrení sa v októbri 2022 začala výstavba troch nádrží na dažďovú vodu na skladovanie prebytočnej vody, jednej v San Ignacio (620 kubických metrov) a dvoch v Ribera de Duesto (2 100 kubických metrov) (dve štvrte na druhej strane kanála).

Na riadenie procesu vykonávania tohto komplexného projektu boli zriadené osobitné riadiace inštitúcie. Súkromní vlastníci pozemkov v Zorrotzaurre zasadajú spolu s verejnými orgánmi v „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, správnej komisii Zorrotzaurre.

Súkromný sektor inicioval partnerstvo a vzhľadom na význam projektu a množstvo pozemkov vo vlastníctve verejných orgánov (prístav, mesto a provincia) sa verejný sektor pripojil k „Comisión Gestora“.

Okrem tejto komisie bola vytvorená aj organizácia Juntade Concertación, ktoráje vymedzená v baskickom zákone o urbanizme, s cieľom rozvíjať prvú fázu projektu.

Obe organizácie (Comisión Gestora a Junta de Concertación) sú neziskové, keďže konečným cieľom je vyvážiť náklady investíciami vlastníkov.

Hlavnými zainteresovanými stranami projektu prestavby sú vlastníci pôdy Zorrotzaurre. Sú aktívnou súčasťou verejno-súkromného partnerstva Comisión Gestora de Zorrotzaurre (pozri Riešenia). Súčasní členovia tejto riadiacej komisie vlastnia 65 % pozemkov v Zorrotzaurre. Sú to: regionálna baskická vláda (prostredníctvom odboru územného plánovania, bývania a dopravy a spoločnosti vo verejnom vlastníctve Visesa), mestská rada v Bilbau, prístavný orgán v Bilbau a súkromné subjekty „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.“ a „Vicinay Cadenas S.A.“ „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ dohliada na plán obnovy Zorrotzaurre (ďalej len „hlavný plán Zorrotzaurre“).

Obyvatelia Zorrotzaurre sú vylúčení z členstva, pretože nemajú platiť žiadne náklady na projekt. Spolu so susedským združením sa však podieľali na navrhovaní a vypracúvaní plánov prostredníctvom rôznych interakcií s projektovými manažérmi. Medzi výsledkami týchto diskusií bol vytvorený program „Spoločnosť pre obnovu miest“ alebo Surbisa s účelovo viazaným rozpočtom (50 % poskytli developeri všeobecného projektu a 50 % obec) na podporu a pomoc existujúcim vlastníkom a nájomcom pri obnove ich budov s osobitným dôrazom na zlepšenie prístupnosti a úspory energie. Surbisa je mestská spoločnosť, ktorá je v 100 % vlastníctve mesta.

Okrem toho sa v pláne sanácie uskutočnili dve obdobia verejných konzultácií, počas ktorých občania Bilbaa predložili 38 a 10 žiadostí. V dôsledku týchto tvrdení sa do pôvodného prístupu k plánovaniu zaviedlo niekoľko zmien, niektoré menšieho charakteru a iné zásadnejšie. Napríklad bývalá priemyselná budova známa ako „Papelera“, ktorá sa nachádza na brehu rieky Deusto, zostala zachovaná, pretože občania si výslovne želali, aby sa táto historická budova teraz premenila na univerzitu.

Obnova Zorrotzaurre je pomalý a zložitý projekt, ktorý bol ovplyvnený aj všeobecnou hospodárskou krízou v rokoch 2007 – 2008. Preto sa namiesto toho, aby sa celý projekt realizoval naraz, rozhodlo o rozdelení plánu pre polostrov/ostrov na dve oblasti a tieto dva priestorové plány sa potom ďalej rozdelili na fázový vývoj. Zložitosť projektu a oneskorenie jeho realizácie ovplyvňujú viaceré faktory:

• Veľký počet zainteresovaných strán vrátane obce, vlastníkov pôdy a obyvateľov.
• Znečistenie pôdy: z dôvodu predchádzajúcich priemyselných činností je pôda v niektorých oblastiach znečistená a pred začatím stavebných prác sa musí dekontaminovať. Rekultivácia pôdy v prípade dvoch tretín plochy (zodpovedná za prvú rozvojovú jednotku) bola dokončená v roku 2021. Rekultiváciu platia spoločnosti, ktoré ju spôsobili, alebo súčasní vlastníci pôdy, ak už neexistujú.
• Sťahujúce sa priemyselné odvetvia: plán zahŕňa aj zbúranie niekoľkých budov a premiestnenie 30 spoločností do iných lokalít mimo Zorrotzaurre. Na tento účel bol vytvorený osobitný plán a podprojekt, tzv. projekt opätovného pridelenia, ktorý pozostával aj zo zhromažďovania finančných prostriedkov v rámci Comisión Gestora de Zorrotzaurre na odškodnenie zúčastnených strán. Kompenzácia a dostatočný čas na prípravu na premiestnenie znamenali, že s dotknutými stranami sa nakoniec vyskytlo len veľmi málo problémov.

Na druhej strane, jedným z najväčších aktív projektu je investičný nástroj, ktorý bol uzavretý: veľký počet vlastníkov pozemkov všetkých veľkostí zhromaždených v rámci verejno-súkromného partnerstva („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“). Partnerstvo zahŕňa koordinačnú radu a správnu radu, ktorá dohliada na vykonávanie prác a uľahčuje koordináciu a prevádzku projektu.

 

 

Konečné náklady na otvorenie Deusto boli približne 21 miliónov EUR, čo je takmer dvojnásobok pôvodného odhadu (12,1 EUR). Mestská rada preberá tieto výdavky, keď dosiahla dohodu s baskickou vládou, že Baskicko bude zase financovať náklady na jeden z nových mostov. Obec zaplatí aj za protipovodňovú bariéru (1,68 milióna EUR) a nádrže na dažďovú vodu (s rozpočtom 5,7 milióna EUR), ako sa dohodlo medzi obcou a „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“. Náklady na nadmorskú výšku a verejné, zelené plochy (ako aj ostatné náklady na prestavbu) hradí „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, verejno-súkromné partnerstvo, ktoré bolo zriadené na prestavbu Zorrotzaurre. Členovia Komisie hradia všetky výdavky projektu a finančne prispievajú v pomere k podielu pôdy, ktorú vlastnia (51 % verejné, 49 % súkromné).

Podľa štúdie BC3 o nákladoch a prínosoch otvorenia kanála Deusto sa odhaduje, že celkové riešenia protipovodňovej ochrany sú schopné: i) eliminovať náklady na škody spojené s T = 10 prípadov zrážok; a ii) znížiť náklady na škody v prípade udalostí T = 100 o 67 % a v prípade udalostí T = 500 o 30 %. Okrem priamych prínosov z hľadiska zníženia vystavenia záplavám prináša rekvalifikácia ostrova aj vedľajšie prínosy z hľadiska zníženia tlaku na dopyt po bývaní, zníženia dopravného preťaženia a zväčšenia zelených plôch a kultúrnych priestorov, ktoré sú k dispozícii v Bilbau.

Právnym základom pre vykonávanie adaptačných opatrení v Zorrotzaurre je hlavný plán mestského plánovania v Bilbau (schválený v roku 1995 a revidovaný v roku 2016) a hlavný plán pre Zorrotzaurre (pripravený v roku 2004 a revidovaný v roku 2007). Prvý dokument poskytol právny základ pre zmenu využívania pôdy v Zorrotzaurre z priemyselného na obytný. Druhý dokument definuje návrh prestavby okresu. Bol navrhnutý prestížnou architektkou Zahou Hadid a oficiálne schválený mestskou radou v Bilbau v roku 2012.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ má vedúcu úlohu pri napredovaní v práci a dosahovaní cieľov plánu, ako aj pri riešení problémov, ktoré môžu vzniknúť počas vykonávania. Výkonné rozhodnutia prijímajú členovia správnej rady organizácie, ktorí sú zástupcami vlastníkov nehnuteľností na najvyššej úrovni. Koordinačná rada je na druhej strane zodpovedná za každodennú prevádzku a pravidelne podáva správy správnej rade.

Adaptačnéciele „hlavného plánu Zorrotzaurre“ sú podporené národnými a regionálnymi adaptačnými stratégiami. Ministerstvo životného prostredia španielskej vlády vydalo vroku 2007 španielsku stratégiu pre zmenu klímy a čistú energiu, v ktorej stanovilo svoje plány do roku 2020. Baskicko nasledovalo Baskickústratégiu v oblasti zmeny klímy do roku 2050 a v roku 2015 ju prijalo. Zatiaľ čo dôsledky zmeny klímy pre baskické obce ešte nie sú známe, obe stratégie sú stimulom na to, aby sa na miestnej úrovni urobilo viac na predchádzanie vplyvom zmeny klímy.

V roku 2019 bol vydaný adaptačný plán pre mesto Bilbao. V tomto pláne sa uvádzajú smery činnosti v krátkodobom a strednodobom horizonte s cieľom poskytnúť komplexnú reakciu na zraniteľnosť mesta voči zmene klímy, pričom sa zohľadňujú usmernenia španielskej národnej adaptácie na zmenu klímy z roku 2014 a stratégia Baskicka v oblasti zmeny klímy do roku 2050. Obnova mesta Zorrotzaurre, ako sa opisuje v stratégii udržateľného rozvoja miest mesta Bilbao, je jedným zo stavebných kameňov plánu a hlavnou líniou opatrení na zvládnutie povodňového rizika. 

Práce sa začali v roku 2016 výstavbou mosta Franka Gehryho cez kanál, ktorý bol otvorený v roku 2018. Dekontaminácia pôdy väčšej obytnej časti bola dokončená. Viaceré časti projektu sú v súčasnosti vo fáze výstavby a očakáva sa, že dokončenie kompletnej mestskej prestavby ostrova bude trvať viac ako 30 rokov.

Významný čas sa venuje aj zriadeniu riadiacich orgánov zodpovedných za realizáciu projektu (Juntas de Concertación). Zatiaľ čo tie pre severnú a južnú časť ostrova boli spustené v roku 2013, očakáva sa, že tie pre centrálnu časť ostrova budú zriadené o desať rokov neskôr, v novembri 2023.

Súkromno-verejné partnerstvo a Comisión Gestora de Zorrotzaurre budú zachované počas celého trvania projektu.

Očakáva sa, že opatrenia protipovodňovejochrany budú trvať počas celej životnosti budov. Očakáva sa, že celý plán obnovy oblasti bude trvať neurčitý čas.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Inteligentný rozvoj miest v Zorrotzaurre, Bilbao a prípadová analýza

Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre - reštaurácie v okolí