Súkromno-verejné partnerstvá (PPP) na prispôsobenie a údržbu infraštruktúry a služieb

V súčasnosti je miera zapojenia zainteresovaných strán do zmluvných verejno-súkromných partnerstiev nedostatočne preskúmaným aspektom (Nederhand a Klijn, 2019) úspešného dokončenia týchto projektov. Vo všeobecnosti je potrebné rozlišovať úlohu zainteresovaných strán v samotnom projekte (napr. rozvoj infraštruktúry) a ich úlohu pri vytváraní verejno-súkromného partnerstva. Medzi zainteresované strany patria tie, ktoré sú formálnymi členmi verejno-súkromného partnerstva a ktoré priamo kontrolujú zdroje, a tie, ktoré sú napriek tomu, že sú „vonkajšie“ k projektu, ním priamo ovplyvnené a majú záujem na jeho úspechu (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Z niektorých zistení štúdie vyplýva, že verejno-súkromné partnerstvo komplikuje riadenie prostredia zainteresovaných strán z dôvodu zapojenia viacerých vzťahov do štruktúry obstarávania verejno-súkromných partnerstiev. To môže viesť k možným protichodným záujmom alebo rôznym očakávaniam zainteresovaných strán zapojených do projektov verejno-súkromných partnerstiev. Nedostatočné riadenie vzťahov so zainteresovanými stranami viedlo k jednému z hlavných dôvodov neúspechu PPP projektov v globálnom kontexte (Jayasuriya a kol., 2020). Hoci boli vznesené sťažnosti na nedostatok štúdií o riadení zainteresovaných strán v rámci verejno-súkromných partnerstiev, kľúčové aspekty predchádzania konfliktom v projektoch verejno-súkromných partnerstiev sú už známe. Príkladmi sú rozsiahle konzultácie, dohodnutie a stanovenie jasných dohodnutých cieľov a vymedzenie úloh a zodpovedností verejných a súkromných aktérov.Kľúčové prvky úspešného riadenia zainteresovaných strán sú zhrnuté v nástroji globálneho centra infraštruktúry a Svetovej banky na riadenie zmlúv o verejno-súkromných partnerstvách (kapitola3). Nástroj obsahuje usmernenia na riadenie vzťahov so súkromnou spoločnosťou verejno-súkromného partnerstva, s inými súkromnými zainteresovanými stranami, s koncovými používateľmi, podnikmi a komunitou a s vládnymi agentúrami.

Verejno-súkromné partnerstvá ponúkajú potenciálny spôsob, ako zabezpečiť verejnú infraštruktúru a služby na účinné prispôsobenie sa zmene klímy. Ich úspech závisí od niekoľkých kľúčových faktorov.

• Jasne definovaný rozsah projektu, ciele a výstupy poskytujú pevný základ.
• Realizácia úspešných PPP projektov si vyžaduje značné administratívne kapacity. To možno zabezpečiť len vhodnými inštitucionálnymi a právnymi rámcami a dlhodobými skúsenosťami s realizáciou PPP projektov. Okrem toho sú pre úspech verejno-súkromných partnerstiev nevyhnutné účinné rámce riadenia s jasnými úlohami, zodpovednosťami a rozhodovacími procesmi.
• Účinné rozdelenie rizika, pri ktorom sa riziká rovnomerne rozdeľujú medzi verejný a súkromný sektor, má zásadný význam pre životaschopnosť projektu. Môže to byť aj náročný faktor, keďže riziko sa môže časom meniť v dôsledku zmeny klímy.
• Podpora silných vzťahov založených na spolupráci medzi partnermi je nevyhnutná pre úspešnú realizáciu projektov, ako aj jednotné vystupovanie voči dotknutým zainteresovaným stranám.
• Pre prilákanie súkromných investícií sú mimoriadne dôležité spoľahlivé finančné štruktúry vrátane vhodných stratégií riadenia rizík.
• Používanie postupov MRE môže umožniť sledovanie účinnosti opatrení, úpravu prebiehajúcich projektov a získanie poznatkov pre budúce projekty. Riadenie výkonnosti súkromného partnera v projekte verejno-súkromného partnerstva je obzvlášť dôležité: malo by sa zabezpečiť pridelenie primeraných zdrojov a jasné určenie kľúčových ukazovateľov výkonnosti. Podrobné usmernenia k monitorovaniu výkonnosti sú uvedené v nástroji globálneho centra infraštruktúry a Svetovej banky na riadenie zmlúv o verejno-súkromných partnerstvách (kapitola3).

Výzvami súvisiacimi s verejno-súkromnými partnerstvami sú politická nestabilita, hospodársky pokles a zložité regulačné procesy, ktoré môžu významne ovplyvniť realizáciu projektov (napr. harmonogramy, náklady). Nedostatočné pochopenie pravidiel a charakteristík verejného sektora zo strany súkromných investorov a naopak môže brániť rozvoju a realizácii projektov. Okrem toho negatívne vnímanie zainteresovanými stranami/verejnosťou a odpor voči privatizácii môžu vytvárať prekážky.

Tradičné projekty možno rozdeliť na časti s cieľom prilákať viac uchádzačov. PPP projekty si vyžadujú minimálnu veľkosť na odôvodnenie nákladov na obstarávanie a uľahčenie úspor z rozsahu, ktoré sú potrebné na zvýšenie efektívnosti prevádzky a údržby. Veľmi veľký rozsah potenciálnych projektov však môže niekedy znížiť úroveň hospodárskej súťaže, keďže len málo spoločností má vo všeobecnosti finančné prostriedky na predkladanie ponúk. Pri zákazkách s veľmi vysokou hodnotou môže ponúknuť všetky požadované výrobky alebo služby len malý počet prevádzkovateľov, možno len jeden. Verejný obstarávateľ by tak mohol byť závislý (Európskydvor audítorov, 2018).

Na prekonanie týchto výziev je nevyhnutné starostlivé plánovanie, účinné riadenie rizík a silné zapojenie zainteresovaných strán. Riešením týchto faktorov môžu vlády a súkromní partneri zvýšiť pravdepodobnosť úspešných adaptačných projektov PPP, ktoré prinášajú najvýhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou a lepšie verejné služby.

Verejno-súkromné partnerstvá môžu ponúknuť dvojsečný prístup k akémukoľvek adaptačnému projektu. Na jednej strane urýchľujú realizáciu projektov využitím efektívnosti a kapitálu súkromného sektora. Na druhej strane verejno-súkromné partnerstvá môžu zaviesť inovatívne riešenia a potenciálne zlepšiť kvalitu služieb. Verejno-súkromné partnerstvá umožňujú financovať projekty, ktoré by inak neboli uskutočniteľné z dôvodu obmedzení vo verejných rozpočtoch.

Tieto výhody však prichádzajú za cenu. Náklady na projekt alebo údržbu často prevyšujú tradičné modely verejného sektora v dôsledku ziskových rozpätí súkromného sektora. Zložitosť rokovaní o zmluvách a dlhodobé finančné záväzky pre vlády sú významnými nevýhodami. Okrem toho by presun určitých rizík na súkromný sektor mohol viesť k nepredvídaným výzvam a konfliktom medzi verejnými a súkromnými partnermi.

EÚ reguluje verejno-súkromné partnerstvá prostredníctvom smerníc, ktorými sa vykonávajú a rozširujú zásady a slobody stanovené v zmluvách EÚ. Cieľom týchto smerníc je zabezpečiť transparentnosť postupov zadávania verejných zákaziek a ich otvorenosť pre všetkých dodávateľov v celej EÚ. Títo dodávatelia teda môžu ponúkať svoje služby a produkty verejným orgánom na celom jednotnom trhu EÚ.

V marci 2014 prijala EÚ dve smernice EÚ týkajúce sa verejno-súkromných partnerstiev v oblasti verejného obstarávania: konkrétne verejné obstarávanie a koncesie. Smernica o verejnom obstarávaní (2014/24/EÚ) a smernica o koncesiách (2014/23/EÚ), ktoré odrážajú želanie EÚ užšie regulovať koncesie (Európska investičná banka, 2016). Obe smernice je potrebné transponovať do vnútroštátnych právnych predpisov. Skutočnú realizáciu verejno-súkromných partnerstiev obmedzujú aj vnútroštátne alebo regionálne právne rámce. Môžu sa v nich stanoviť osobitné pravidlá pre zmluvy, obmedzenia rozsahu pôsobnosti a rôzne typológie vzťahov medzi verejným a súkromným sektorom.

Časový rámec na vytvorenie verejno-súkromného partnerstva sa môže výrazne líšiť v závislosti od viacerých faktorov:

• Zložitosť projektu: Rokovania a realizácia väčších a zložitejších projektov prirodzene trvajú dlhšie.
• Regulačné prostredie: Jasný a účinný regulačný rámec môže tento proces urýchliť.
• Postupy verejného obstarávania: zložitosť postupov verejného obstarávania môže mať vplyv na harmonogramy.
• Vyjednávacie schopnosti: účinné rokovania medzi verejnými a súkromnými partnermi môžu tento proces urýchliť.
• Hospodárske podmienky: dostupnosť súkromného financovania a uskutočniteľnosť projektu môžu ovplyvniť hospodárske faktory.

Vytvorenie verejno-súkromného partnerstva môže celkovo trvať približne dva až päť rokov alebo dokonca dlhšie.

PPS sú zvyčajne dlhodobé dohody. V závislosti od typu projektu, ktorý sa riadi PPP, sa životnosť pohybuje od 20 do 30 rokov, ale môže byť dlhšia alebo kratšia v závislosti od konkrétneho projektu. Verejno-súkromné partnerstvá nepokrývajú len fázu výstavby infraštruktúry. Vzťahuje sa aj na jej prevádzku a údržbu, z ktorej dosahujú ekonomickú návratnosť prostredníctvom užívateľských poplatkov alebo vládnych platieb.