Partnerstvá medzi súkromným a verejným sektorom (PPP) na prispôsobenie a udržiavanie infraštruktúry a služieb

Klimatické zmeny predstavujú pre infraštruktúru čoraz väčšie výzvy. Bude mať vplyv na všetky typy infraštruktúry vrátane energetiky, dopravy a vodného hospodárstva. Medzi príklady patria hrádze, ktoré nemusia odolávať zvyšovaniu hladiny vody; prístavy, ktoré by mohli byť zaplavené, cesty a železnice, ktoré by už nemuseli byť prístupné, dopravné služby, ktoré by sa mohli preplánovať. K tomu dochádza v dôsledku pomalého nástupu udalostí a náhlych extrémnych udalostí a môže to viesť k vyšším nákladom. Podľa analýzy OECD, Svetovej banky a OSN pre životné prostredie (Infraštruktúra pre budúcnosť odolnú proti zmene klímy, 2024) budú do roku 2030 potrebné ročné investície do infraštruktúry vo výške 6,9 bilióna USD (približne 6,6 bilióna EUR), aby sa zabezpečilo, že investície do infraštruktúry budú zlučiteľné s cieľmi udržateľného rozvoja a Parížskou dohodou.

Keďže verejné financie na adaptáciu na zmenu klímy sú obmedzené, súkromné investície a odborné znalosti vrátane financovania prostredníctvom modelov verejno-súkromných partnerstiev (PPP) sú kľúčom k prispôsobeniu infraštruktúry zmene klímy. Vlády môžu takisto uzatvárať zmluvy so súkromnými spoločnosťami na poskytovanie určitých verejných služieb s cieľom dlhodobo zachovať infraštruktúru odolnú proti zmene klímy. Súkromní investori môžu okrem toho podporovať riešenia blízke prírode, ktorých financovanie predstavuje prekážku ich rozsiahleho vykonávania.

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) vymedzuje verejno-súkromné partnerstvá ako „dlhodobé zmluvné dojednania medzi vládou a súkromným partnerom, na základe ktorých súkromný partner poskytuje a financuje verejné služby pomocou kapitálového aktíva, pričom sa delí o súvisiace riziká“.

Hlavným rozdielom medzi PPP a tradičnými modelmi financovania je rozdelenie rizika medzi verejného a súkromného partnera. Riziká v projekte PPP by sa v zásade mali prideliť strane, ktorá je najvhodnejšia na ich riadenie, s cieľom dosiahnuť optimálnu rovnováhu medzi presunom rizika a kompenzáciou pre stranu nesúcu riziko. Súkromný partner je často zodpovedný za riziká spojené s návrhom, výstavbou, financovaním, prevádzkou a údržbou infraštruktúry, zatiaľ čo verejný partner zvyčajne preberá regulačné a politické riziká. Verejno-súkromné partnerstvo zvyčajne zahŕňa aj čerpanie príjmov od daňovníkov a/alebo používateľov na účely zisku počas trvania zmluvy o verejno-súkromnom partnerstve.

Verejno-súkromné partnerstvá sú kľúčovým vstupným bodom na mobilizáciu finančných prostriedkov súkromného sektora s cieľom preklenúť medzeru vo financovaní adaptačných opatrení. Musia byť odolné voči zmene klímy a pracovať na budovaní odolnosti komunít, ktorým slúžia. Zapojenie súkromného sektora môže okrem investičnej kapacity a financovania viesť k inovačnému mysleniu a novým odborným znalostiam.

Verejno-súkromné partnerstvá v oblasti adaptácie na zmenu klímy však môžu byť výzvou vzhľadom na veľmi neisté budúce podmienky. To môže brániť vytváraniu PPS, pretože na prilákanie investícií a financií si vyžadujú určitý stupeň predvídateľnosti. Verejno-súkromné partnerstvá medzi podnikmi a miestnymi samosprávami sa môžu zverejňovať ako súčasť sociálnej zodpovednosti podnikov s cieľom prijať spoločné opatrenia na prispôsobenie miest zmene klímy. Úspešné príklady boli predstavené v rámci projektu LIFE CITYAdaP3, ktorého cieľom bolo zapojiť súkromný sektor EÚ do financovania adaptácie miest. Zdrojové centrum verejno-súkromného partnerstva Svetovej banky poskytuje súpis zdrojov na navrhovanie a vykonávanie verejno-súkromných partnerstiev odolných voči zmene klímy.

V súčasnosti je rozsah zapojenia zainteresovaných strán do zmluvných verejno-súkromných partnerstiev nedostatočne preskúmaným aspektom (Nederhand a Klijn, 2019) úspešného dokončenia týchto projektov. Vo všeobecnosti je potrebné rozlišovať medzi úlohou zainteresovaných strán v samotnom projekte (napr. rozvoj infraštruktúry) a ich úlohou pri zriaďovaní verejno-súkromného partnerstva. Medzi zainteresované strany patria tie, ktoré sú formálnymi členmi verejno-súkromného partnerstva a ktoré priamo kontrolujú zdroje, a tie, ktoré napriek tomu, že sú „externé“ vo vzťahu k projektu, sú ním priamo ovplyvnené a majú záujem na jeho úspechu (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Z niektorých zistení štúdie vyplýva, že verejno-súkromné partnerstvo komplikuje riadenie prostredia zainteresovaných strán z dôvodu zapojenia viacerých vzťahov do štruktúry verejného obstarávania verejno-súkromných partnerstiev. To môže viesť k možným protichodným záujmom alebo odlišným očakávaniam zainteresovaných strán zapojených do PPP projektov. Nedostatočné riadenie vzťahov so zainteresovanými stranami viedlo k jednému z hlavných dôvodov zlyhania PPP projektov v globálnom kontexte (Jayasuriya et al., 2020). Hoci sa sťažovalo na nedostatok štúdií o riadení zainteresovaných strán v rámci verejno-súkromných partnerstiev, kľúčové aspekty predchádzania konfliktom v projektoch verejno-súkromných partnerstiev sú už známe. Príkladmi sú rozsiahle konzultácie, dohodnutie a stanovenie jasných cieľov a vymedzenie úloh a zodpovedností verejných a súkromných subjektov. Kľúčové prvky úspešného riadenia zainteresovaných strán sú zhrnuté v nástroji globálneho centra infraštruktúry a Svetovej banky na riadenie zmlúv o verejno-súkromných partnerstvách (kapitola 3). Nástroj obsahuje usmernenia pre riadenie vzťahov so súkromnou spoločnosťou verejno-súkromného partnerstva, s inými súkromnými zainteresovanými stranami, s koncovými používateľmi, podnikmi a komunitou a s vládnymi agentúrami.

Verejno-súkromné partnerstvá ponúkajú potenciálnu cestu k efektívnemu poskytovaniu verejnej infraštruktúry a služieb s cieľom prispôsobiť sa zmene klímy. Ich úspech závisí od niekoľkých kľúčových faktorov.

• Jasne vymedzený rozsah, ciele a výstupy projektu poskytujú pevný základ.
• Realizácia úspešných PPP projektov si vyžaduje značné administratívne kapacity. To možno zabezpečiť len vhodnými inštitucionálnymi a právnymi rámcami a dlhodobými skúsenosťami s realizáciou PPP projektov. Okrem toho sú pre úspech verejno-súkromných partnerstiev nevyhnutné účinné rámce riadenia s jasnými úlohami, zodpovednosťami a rozhodovacími procesmi.
• Účinné rozdelenie rizika, pri ktorom sa riziká spravodlivo rozdeľujú medzi verejný a súkromný sektor, má zásadný význam pre životaschopnosť projektu. Môže to byť aj náročný faktor, keďže riziko sa môže časom zmeniť v dôsledku zmeny klímy.
• Podpora silných vzťahov spolupráce medzi partnermi je nevyhnutná pre úspešnú realizáciu projektu, ako aj pre jednotné vystupovanie dotknutých zainteresovaných strán.
• Spoľahlivé finančné štruktúry vrátane vhodných stratégií riadenia rizík sú mimoriadne dôležité na prilákanie súkromných investícií.
• Používanie postupov MRE môže umožniť sledovať účinnosť opatrení a prispôsobiť prebiehajúce projekty a získať poznatky pre budúce projekty. Riadenie výkonnosti súkromného partnera v PPP projekte je obzvlášť dôležité: malo by sa zabezpečiť pridelenie primeraných zdrojov a jasná identifikácia kľúčových ukazovateľov výkonnosti. Podrobné usmernenia k monitorovaniu výkonnosti sú uvedené v nástroji globálneho centra infraštruktúry a Svetovej banky na riadenie zmlúv o verejno-súkromných partnerstvách (kapitola 3).

Výzvami súvisiacimi s verejno-súkromnými partnerstvami sú politická nestabilita, hospodárske poklesy a zložité regulačné procesy, ktoré môžu významne ovplyvniť realizáciu projektov (napr. harmonogramy, náklady). Nedostatočné pochopenie pravidiel a charakteristík verejného sektora zo strany súkromných investorov a naopak môže brániť rozvoju a realizácii projektov. Okrem toho negatívne vnímanie zo strany zainteresovaných strán/verejnosti a odpor voči privatizácii môžu vytvárať prekážky.

Tradičné projekty možno rozdeliť na časti s cieľom prilákať viac uchádzačov. Projekty PPP si vyžadujú minimálnu veľkosť na odôvodnenie nákladov na obstarávanie a uľahčenie úspor z rozsahu, ktoré sú potrebné na zvýšenie efektívnosti prevádzky a údržby. Veľmi veľký rozsah potenciálnych projektov však môže niekedy znížiť úroveň hospodárskej súťaže, keďže len málo spoločností má vo všeobecnosti finančné prostriedky na predkladanie ponúk. Pri zákazkách s veľmi vysokou hodnotou je len malý počet prevádzkovateľov, možno len jeden, schopný ponúknuť všetky požadované produkty alebo služby. Verejný obstarávateľ by sa tak mohol dostať do závislosti (Európsky dvor audítorov, 2018).

Na prekonanie týchto výziev je nevyhnutné starostlivé plánovanie, účinné riadenie rizík a silné zapojenie zainteresovaných strán. Riešením týchto faktorov môžu vlády a súkromní partneri zvýšiť pravdepodobnosť úspešných projektov na adaptáciu verejno-súkromných partnerstiev, ktoré prinášajú najvýhodnejší pomer medzi kvalitou a cenou a zlepšujú verejné služby.

PPP môžu ponúknuť dvojaký prístup k akémukoľvek adaptačnému projektu. Na jednej strane urýchľujú realizáciu projektov využitím efektívnosti a kapitálu súkromného sektora. Na druhej strane môžu PPP zaviesť inovatívne riešenia a potenciálne zlepšiť kvalitu služieb. Verejno-súkromné partnerstvá umožňujú financovať projekty, ktoré by inak neboli uskutočniteľné z dôvodu obmedzení vo verejných rozpočtoch.

Tieto výhody však prichádzajú za cenu. Projektové náklady alebo náklady na údržbu často prevyšujú tradičné modely verejného sektora z dôvodu ziskových marží súkromného sektora. Zložitosť rokovaní o zmluvách a dlhodobé finančné záväzky pre vlády sú významnými nedostatkami. Presun určitých rizík na súkromný sektor by okrem toho mohol viesť k nepredvídaným výzvam a konfliktom medzi verejnými a súkromnými partnermi.

EÚ reguluje verejno-súkromné partnerstvá prostredníctvom smerníc, ktorými sa vykonávajú a rozširujú zásady a slobody stanovené v zmluvách EÚ. Cieľom týchto smerníc je zabezpečiť transparentnosť a otvorenosť postupov zadávania verejných zákaziek pre všetkých dodávateľov v celej EÚ. Títo dodávatelia tak môžu ponúkať svoje služby a výrobky verejným orgánom na celom jednotnom trhu EÚ.

V marci 2014 prijala EÚ v oblasti verejného obstarávania dve smernice EÚ týkajúce sa verejno-súkromných partnerstiev: konkrétne verejné obstarávanie a koncesie. Smernica o verejnom obstarávaní (2014/24/EÚ) a smernica o koncesiách (2014/23/EÚ), ktoré odrážajú želanie EÚ lepšie regulovať koncesie (Európska investičná banka, 2016). Obe smernice je potrebné transponovať do vnútroštátnych právnych predpisov. Samotné vykonávanie verejno-súkromných partnerstiev obmedzujú aj vnútroštátne právne rámce alebo právne rámce na nižšej ako celoštátnej úrovni. Môžu sa v nich stanoviť osobitné pravidlá pre zmluvy, obmedzenia rozsahu pôsobnosti a rôzne typológie vzťahov medzi verejným a súkromným sektorom.

Časový rámec na zriadenie verejno-súkromného partnerstva sa môže výrazne líšiť v závislosti od viacerých faktorov:

• Zložitosť projektu: Vyjednávanie a realizácia väčších a zložitejších projektov prirodzene trvá dlhšie.
• Regulačné prostredie: Jasný a účinný regulačný rámec môže tento proces urýchliť.
• Postupy verejného obstarávania: zložitosť postupov verejného obstarávania môže mať vplyv na harmonogramy.
• Vyjednávacie zručnosti: efektívne rokovania medzi verejnými a súkromnými partnermi môžu tento proces urýchliť.
• Hospodárske podmienky: hospodárske faktory môžu ovplyvniť dostupnosť súkromného financovania a uskutočniteľnosť projektu.

Celkovo môže zriadenie verejno-súkromného partnerstva trvať približne dva až päť rokov alebo dokonca dlhšie.

PPS sú zvyčajne dlhodobé dohody. V závislosti od typu projektu, ktorý sa riadi verejno-súkromným partnerstvom, sa životnosť pohybuje od 20 do 30 rokov, ale môže byť dlhšia alebo kratšia v závislosti od konkrétneho projektu. Verejno-súkromné partnerstvá sa nevzťahujú len na fázu výstavby infraštruktúry. Zahŕňa aj jeho prevádzku a údržbu, z ktorej dosahujú ekonomickú návratnosť prostredníctvom užívateľských poplatkov alebo vládnych platieb.