5.2 Organizacija upravljanja izvajanja v vseh sektorjih in na vseh ravneh

5.2 Organizacija upravljanja izvajanja v vseh sektorjih in na vseh ravneh

Prilagajanje podnebnim spremembam je medsektorsko področje politike na več ravneh in z več vprašanji, ki zadeva vse sektorje družbe in zahteva ukrepanje na več ravneh, od nacionalnih vlad do lokalnih akterjev. Zato so za izvajanje strategij in načrtov za prilagajanje potrebne ustrezne institucionalne ureditve in okviri upravljanja, da se zagotovi učinkovito, skladno in stalno izvajanje.

Za vključitev prilagajanja v ustrezna področja politike in na vseh ravneh upravljanja sta potrebna usklajevanje in sodelovanje v horizontalni in vertikalni razsežnosti. Upravljanje je pomembno v vseh fazah cikla politike prilagajanja, začenši s prvotno vzpostavitvijo procesa prilagajanja, vendar se potreba po horizontalnem in vertikalnem usklajevanju poveča, ko države napredujejo v fazi izvajanja in ocenjevanja.

Vzpostavitev okvira upravljanja za izvajanje prilagajanja v bistvu vključuje organizacijo komunikacije, sodelovanja in usklajevanja med sektorji in ravnmi z vzpostavitvijo ustreznih struktur, pravil, mehanizmov, ureditev, ureditev za vključevanje deležnikov, vključno z vsemi skupinami družbe (participativno pravosodje) in oblikami. Prednost je, če se pri izvajanju prilagajanja podnebnim spremembam uporabljajo različni načini upravljanja, ki se v različnem obsegu kombinirajo na načine, odvisne od okoliščin. Možni pristopi segajo v naslednji spekter načinov upravljanja:

• Formalno upravljanje: pravno utemeljeni, institucionalizirani, stalni, „trdi“ ukrepi od zgoraj navzdol (npr. zavezujoče obveznosti poročanja, stalni usklajevalni organi s pravnim mandatom, regulativne zahteve za sektorske načrte prilagajanja);
• Neformalno upravljanje: prostovoljne, neformalne, nehierarhične, na sodelovanju temelječe, „mehke“ (npr. prepričevanje, prostovoljni sporazumi, oblike dialoga in izmenjave, izmenjava znanja, ponudbe za krepitev zmogljivosti).

Oba pristopa imata svoje prednosti in slabosti. Po eni strani bolj formalni pristopi k upravljanju ustvarjajo večji pritisk na izvajanje z zavezujočimi obveznostmi. Po drugi strani pa bi lahko neformalnim procesom upravljanja koristilo, če bi bili manj spolitizirani in bi jih ovirali konflikti, saj to, da niso v središču politične pozornosti, pogosto omogoča hitrejše odločitve in lahko zavzetim akterjem omogoči ustvarjalni manevrski prostor. Kombinacija formalnih in neformalnih načinov upravljanja na prožen način omogoča izkoriščanje prednosti obeh pristopov.

Uspešno usklajevanje bi moralo načeloma zmanjšati ovire pri izvajanju, ki se običajno pojavljajo v razmerah slabega upravljanja, tj. nejasne odgovornosti, omejeno sodelovanje med deležniki, pomanjkanje izmenjave znanja, omejene institucionalne zmogljivosti (npr. v smislu finančnih in človeških virov ter znanja in izkušenj), neskladna ali nasprotujoča si zakonodaja ter nasprotujoče si vrednote in interesi.

Načela in olajševalni dejavniki upravljanja prilagajanja

Vsak postopek prilagajanja je edinstven, možne so različne upravljavske in institucionalne ureditve. Standardizacija pristopov k upravljanju zato ni niti mogoča niti koristna, tj. ni enotnega pristopa, ki bi ustrezal vsem. Vendar so se na podlagi razpoložljivih izkušenj z izvajanjem prilagajanja pojavila nekatera načela dobre prakse in spodbujevalni dejavniki. Opisani so bili v poročilih Evropske agencije za okolje (poročiloEEA št. 4/2014)in drugih evropskih študijah. Naslednji dejavniki uspeha pomagajo premagati ovire pri izvajanju ter se uporabljajo za vertikalno in horizontalno upravljanje:

• Imenovanje stalnih usklajevalnih organov: Vzpostaviti bi bilo treba stalne in osrednje organe za usmerjanje in spremljanje postopkov izvajanja ter jih institucionalizirati v pristojnih javnih organih na vseh ravneh, od nacionalne vlade do lokalnih uprav. Pomembne odgovornosti takih enot za usklajevanje vključujejo usmerjanje procesa med sektorskimi enotami v organu, povezovanje s koordinatorji za prilagajanje na drugih ravneh, oblikovanje osnutkov politik, delovanje kot kontaktna točka za prilagajanje drugim organom in zunanjim institucijam, obveščanje deležnikov in javnosti o prilagajanju, upravljanje postopkov poročanja, spremljanja in vrednotenja itd. Za ta namen se pogosto uporabljajo medresorski ali medresorski odbori, medsektorske delovne skupine ali projektne skupine. Institucionalizirani osrednji usklajevalni organi so dejavnik uspeha, če so povezani z jasno dodeljenimi odgovornostmi, trdnim političnim mandatom, vodstvenimi spretnostmi, zadostnimi viri in osebno zavezanostjo članov.
• Ohranjanje kontinuitete procesnih akterjev: Mehanizmi in oblike usklajevanja se lahko spremenijo v različnih fazah procesa politike prilagajanja, npr. od oblikovanja do izvajanja. Vendar je ohranjanje določene kontinuitete v zvezi s ključnimi akterji v vseh fazah prilagoditvenega cikla nedvomno prednost. Izkušeni člani ožje skupine za prilagajanje, nameščene na začetku procesa prilagajanja, in usmerjevalne skupine, odgovorne za usklajevanje priprave akcijskega načrta, bi zato morali biti, kolikor je to mogoče, vključeni v stalno enoto za usklajevanje.
• Uporaba neformalnih pristopov k upravljanju: Pravne obveznosti za nižje ravni in sektorje, da pripravijo lastne načrte prilagajanja ali vključijo prilagajanje v svoje dejavnosti, so močno gonilo horizontalnega in vertikalnega izvajanja. Podobno lahko pravna umestitev mandatov usklajevalnih organov znatno okrepi njihove vloge. Vendar le institucionalizirani mehanizmi usklajevanja redko zadostujejo in v večini držav so politike prilagajanja trenutno precej nezavezujoče, „mehke politike“. Tu se morajo vključiti prostovoljni, „mehki“ načini upravljanja, ki temeljijo na sodelovanju, in lahko prinesejo znatno dodano vrednost. Zato je v vsakem primeru koristno razviti kulturo neformalnih pristopov k upravljanju. Ti vključujejo priložnostne interakcije, neformalne pogovore, izmenjavo informacij, oblike dialoga, krepitev zmogljivosti, mreženje, srečanja na podlagi primerov ali prostovoljne sporazume.
• Zavezanost akterjev prilagajanja k podpori usklajevanja: Da bi koordinatorji za prilagajanje usmerjali in nadzorovali postopke izvajanja v vseh upravnih sektorjih in na vseh ravneh, morajo imeti vzpostavljene minimalne praktične in zanesljive ureditve usklajevanja. Te vključujejo določbe, kot so ciklični delovni načrti, postopki spremljanja, poročanja in ocenjevanja ter redna poročila o napredku. Če to ni določeno s formalnimi zahtevami, morajo take zaveze temeljiti na prostovoljnih sporazumih.
• Krepitev zmogljivosti za usklajevanje na vseh ravneh: Izkazalo se je, da je imenovanje proaktivnih in predanih koordinatorjev v javnih organih na vseh ravneh, skupaj z jasnimi odgovornostmi in institucionaliziranimi vlogami, ključni dejavnik uspeha pri izvajanju prilagajanja. Ti „posredniki sprememb“ delujejo kot pobudniki, komunikatorji in spodbujevalci procesov prilagajanja, so glavni akterji vertikalnega in horizontalnega usklajevanja ter delujejo kot pomembni posredniki med ravnmi in sektorji. Pomembni predpogoji za koordinatorje prilagajanja, ki jim omogočajo, da opravljajo svojo vlogo skrbnikov, so: proaktiven odnos, osebna zavezanost, vodstvene sposobnosti, podpora z močnim političnim mandatom, zadostna sredstva (delovni čas, osebje, proračun, zunanje strokovno znanje), formalna pristojnost odločanja, sposobnosti usklajevanja in komuniciranja, dobro strokovno znanje ter dobri stiki s pravimi političnimi in akterji. Zmogljivosti za usklajevanje bi bilo zato treba okrepiti na vseh ravneh, tudi z obveznimi zahtevami za določitev ustrezne odgovornosti, javnim (so)financiranjem stroškov osebja ter kvalifikacijami in usposabljanjem.
• Nadnacionalno učenje o upravljanju prilagajanja: Nacionalne in podnacionalne vlade imajo vzpostavljene različne mehanizme usklajevanja in modele upravljanja za izvajanje prilagajanja. Ob upoštevanju razmer v posameznih državah lahko države dodatno izboljšajo usklajevanje prilagajanja z učenjem o raznolikosti pristopov med državami in regijami ter z izmenjavo izkušenj in pridobljenih izkušenj. Strani Climate-ADAPT za posamezne države podpirajo ta prizadevanja, projekti in strukture sodelovanja v nadnacionalnih regijah pa ponujajo plodne možnosti za takšno izmenjavo in učenje. To vključuje raziskovanje in preskušanje inovacij na področju upravljanja.

Horizontalno in vertikalno upravljanje prilagajanja imata veliko podobnosti in lahko v veliki meri temeljita na istih dejavnikih uspeha. Vendar se vključevanje prilagajanja v sektorje in usklajevanje na več ravneh soočata tudi s posebnimi izzivi, ki zahtevajo različne pristope za njihovo premagovanje. Zagotavljanje financiranja, ustvarjanja in prenosa znanja ter pravične udeležbe spada tudi med vidike upravljanja, ki bi jih bilo treba upoštevati v ustreznem okviru upravljanja prilagajanja.

Dodatna sredstva

• Profili držav
• Nadnacionalne regije
• Politike prilagajanja in baza znanja v nadnacionalnih regijah v Evropi
• kartiranje upravljanja prilagajanja podnebnim spremembam v alpskem prostoru