Hantera den ökande risken för skogsbränder i ett förändrat klimat, Sverige

Ur ett internationellt perspektiv är problemet med skogsbränder relativt litet i Sverige. De stora bränderna 2014 och 2018 visade dock tydligt att risken för skogsbränder är mycket verklig och att det är viktigt att vara förberedd för att minska påverkan på miljö, ekonomi och samhälle.

Klimatförändringarna förväntas öka antalet och intensiteten av skogsbränder

Antalet skogsbränder varierar kraftigt från år till år i Sverige. Under de senaste 20 åren har det skett mellan 2 000 och 8 000 bränder per år. Det största antalet bränder sker i tätbefolkade områden och de flesta brandbekämpningsinsatser genomförs under april-augusti.

Vädret påverkar brandrisken. Nederbörd, temperatur, luftfuktighet, vindhastighet, åska och solstrålning har störst inverkan på hur bränder tar tag och sprider sig. Ju torrare vegetation och starkare vind, desto snabbare kommer elden att sprida sig. Högintensiva bränder kan bränna allt i sin väg och är därför mycket destruktiva. Inte överraskande producerar en torr och varm sommar många fler bränder än en våt sommar. En färsk studie från Meteorologiska och hydrologiska institutet och Civilskyddsmyndigheten (2024) förutspår att frekvensen och längden på de så kallade högriskperioderna i Sverige kommer att öka med klimatförändringarna, särskilt i södra Sverige och längs Östersjökusten. Det är därför troligt att vi kommer att se fler skogsbränder i framtiden.  

Sverige har ett stort landområde och ett stort antal intressenter, vilket komplicerar hanteringen av skogsbränder

Sveriges landareal är cirka 41 miljoner hektar, varav 68 procent är skogsmark och 7 procent jordbruksmark. 48 % av skogarna är privatägda (cirka 315 000 personer), resten ägs av aktiebolag (25 %), statsägda aktiebolag (12 %) och staten själv (8 %).

Enligt lag är ansvaret för att förebygga, planera och släcka bränder uppdelat mellan individer, ägare, kommuner och staten. Det stora området, de många olika typerna av aktörer, tillsammans med den svenska offentlighetsrätten, bland annat på privat mark, bidrar till utmaningarna i samband med hanteringen av skogsbränder. Många olika aktörer måste samarbeta för att förebygga och effektivt släcka bränder om de inträffar.

Under bränderna 2014 och 2018 drogs slutsatsen att många aktörer agerade för långsamt eller försiktigt i början. Det saknades också resurser för brandbekämpning. Vikten av tidig upptäckt och tidiga insatser för att släcka bränder bekräftades och att tydliga roller, samordning av resurser och goda kommunikationslinjer är centrala för en effektiv hantering av skogsbränder.

Skogsbränder är dyra

Okontrollerade skogsbränder kan orsaka stora skador på skogar och äventyra livet för människor, djur och växter. Skogsbränder orsakar betydande ekonomiska förluster inte bara för de drabbade markägarna, utan också för samhället som helhet, vilket påverkar försörjningsmöjligheter och hälsa. De negativa effekterna kan fortsätta även efter att branden släckts. Brandskadade träd kan falla och orsaka skador; Skogsrelaterade industrier kan drabbas av brist på stockar. De växthusgaser som frigörs vid bränder bidrar till ytterligare klimatförändringar. skogsproduktionen minskar, och biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan störas. Ett ökat antal skogsbränder kommer också att öka kostnaderna för brandbekämpning.

Skogsbränder påverkar miljön och klimatet

Kontrollerade bränder kan användas som ett förvaltningsverktyg och bidra till ekosystemförvaltning och bevarande av biologisk mångfald. Problemet är utom kontroll bränder. Tidig upptäckt och snabb släckning bidrar till att minska risken för skador på ekosystem, djur och växter, samtidigt som förorening av vatten och luft på grund av rök och farliga släckningskemikalier minimeras.

Skogens sociala värden är en viktig resurs för samhället i Sverige när det gäller människors välbefinnande, hälsa, boende/livsmiljö, regional utveckling och turism. Att skydda skogarna genom att förhindra skador från skogsbränder är därför en annan viktig dimension i förslaget om förbättrad hantering av skogsbränder.

Skogen spelar också en viktig roll för att minska Sveriges utsläpp av växthusgaser och är också en viktig motiverande faktor för att minimera antalet skogsbränder.

Olika lagar och förordningar styr roller och ansvar kring förebyggande av skogsbränder och hantering av skogsbränder. De viktigaste är:

Skogsvårdslagen (1979:429)– anger att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som måste förvaltas så att den ger en god avkastning på en hållbar grund samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. Detta inbegriper att minimera risken för skogsbränder genom lämplig hantering.

I lagen (2003:778) om skydd mot olyckorbekräftas att ansvaret för att förebygga, planera och släcka bränder delas mellan privatpersoner, ägare, kommuner och staten. Det innebär att alla har ett ansvar att minimera risken för skogsbränder och att hjälpa till med släckning av bränder. Den uppdaterade lagen bekräftar nu också civilskyddsmyndighetens roll när det gäller att tillhandahålla samordning och prioriteringar på nationell nivå.

Miljöbalken (1998:808) reglerar allemansrätten genom att föreskriva att den som vistas i naturen "skavisa hänsyn och omtanke i sin hantering av den",vanligen sammanfattat som "inte störa eller förstöra",vilket innefattar följande brandrestriktioner och föreskrifter. De olika aspekterna av att göra bränder utomhus omfattas vidare av en mängd andra lagar. Ansvaret och skyldigheterna för skogsägare och företagare som arbetar i skogen omfattas också av privata försäkringsbestämmelser.

Således har alla ett ansvar att agera ansvarsfullt för att undvika att starta bränder av misstag. Systemet är därför beroende av att människor är medvetna om restriktionerna och reglerna för skogsbränder och har viss kunskap om de relaterade riskerna.

Med en förväntad ökning av antalet skogsbränder i framtiden strävar den svenska regeringen efter att minimera riskerna, skadorna och kostnaderna för skogsbränder så mycket som möjligt. Flera regeringsutredningar inleddes efter skogsbränderna 2018 för att analysera den befintliga lagstiftningen och de operativa räddningsinsatserna. På grundval av utredningarna beslutade regeringen om ändringar i civilskyddslagen i syfte att förbättra skyddet mot skogsbränder och minska eventuella skador. Dessa förändringar gjordes också för att klargöra roller, ansvarsområden och kommunikationsstrategier. Andra förbättringar var att använda modern teknik för tidig upptäckt och övervakning av skogsbränder, förbättra brandbekämpningskapaciteten och höja kunskapsnivån om skogsbränder både bland skogsägare och medborgare i allmänhet.

Den nya civilskyddslagen, som har uppdaterats av den svenska regeringen, innehåller följande åtgärdsområden.

Tydliga mandat och bättre samordning och samarbete mellan relevanta offentliga och privata aktörer

I en kris- eller nödsituation är tydliga ansvarsområden, förfaranden, finansiering och kommunikationskanaler avgörande. Genom den uppdaterade lagen har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) nu fått utökade befogenheter att övervaka kommunernas efterlevnad av bestämmelserna om hantering av skogsbränder, organisera krisledarskap och övervaka hanteringen av skogsbränder. Även om regionala och kommunala brandkårer behåller huvudansvaret har MSB utökade befogenheter att stödja och samordna mellan kommuner, län och räddningstjänster, och kan tilldela ytterligare resurser om lokala förnödenheter är otillräckliga, inklusive personal, utrustning, helikoptrar och vattenflygplan.

Dessa juridiska uppdateringar ger MSB större kontroll genom att göra det möjligt för MSB att utfärda bindande regler och övervaka kommunernas efterlevnad av krav på brandbekämpning. MSB granskar regional samordningspraxis och ger återkoppling om ungefär hälften av de system som övervakas. Dessutom ger MSB lokala myndigheter information för att vägleda beslut om brandförbud, med hjälp av prognoser från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI).

MSB ansvarar för skydd mot skogsbränder, men ansvaret för att följa den nationella strategin för skydd av skog, inklusive skogar med höga naturvärden, ligger hos Naturvårdsverket. Tillsammans med MSB och andra organisationer inom den offentliga sektorn fortsätter den privata sektorn att utveckla produkter, tjänster och utrustning för att hjälpa skogsägare med upptäckt, övervakning och hantering av skogsbränder.

Bättre prognos-, detekterings- och kartläggningstjänster

Snabba och tillförlitliga brandfarliga prognoser och kartor behövs för att ge direkt vägledning till kommunens räddningstjänst, så att de kan planera och förbereda sig för att minska reaktionstiden vid brandutbrott. Prognoserna ligger också till grund för att styra gemensamma brandbekämpningsresurser.

Tekniken för brandriskprognoser utvecklas ständigt, och mer och mer information läggs till de avancerade beräkningarna på en alltmer detaljerad geografisk nivå. Förbättrade prognosmodeller för brandfara i Sverige har tagits fram av SMHI i samarbete med MSB. Prognoser och brandfarlig information ingår i SMHIs allmänna prognos- och varningstjänster och är tillgänglig för allmänheten via SMHIs webbplats.  

Dessa prognoser utgör också grunden för MSB:s app för utomhusbrandfaraoch deras karttjänster för brandfara, som visar femdagarsprognoser som uppdateras flera gånger varje dag. Produkterna är utformade för allmänheten och för den kommunala brand- och räddningstjänsten, länsstyrelser m.fl. för att ge information om hur brandbenägen skogsvegetationen är. Prognoserna och brandfarskartorna används av kommuner och länsstyrelser för att utfärda brandförbud. De hjälper också till att styra flygningar för övervakning av skogsbränder.

Det är viktigt att upptäcka bränder i ett tidigt skede, varför övervakning av skogsbränder utförs med flygplan. Länsstyrelserna beslutar var och hur de ska användas för övervakningen. Drönare används nu ibland i stället för, eller som ett komplement till, flygplan. Under sommaren 2022 infördes branddetektering med hjälp av satellitdata som ett nytt och viktigt komplement till flygplan för övervakning av skogsbränder.

En annan förbättring är kartläggningen av vattenvägar som lämpar sig för vattenscooping för att styra scoopingflygplanet, vilket görs av MSB.

Ökade resurser för brandbekämpning

Den nationella brandbekämpningsberedskapen har förstärkts till att omfatta minst tio brandbekämpningshelikoptrar och fyra vattenskoterflygplan som kan sättas in på olika platser baserat på den aktuella brandriskprognosen. Det finns nu också mer än tjugo skogsbrandsdepåer runt om i landet som kan användas när de lokala räddningstjänsternas egna resurser är uttömda. Depåerna innehåller olika typer av utrustning för släckning av bränder, såsom brandslangar, motordrivna sprutor, terrängfordon, motorsågar etc. Förutom depåerna finns det också två högkapacitetspumpar som gör det möjligt att transportera vatten över långa avstånd tillgängliga centralt.

De fyra ”water scooping”-flygplanen är anslutna till rescEU, vilket innebär att de är EU-omfattande resurser där EU finansierar merparten av kostnaderna. Brandbekämpningspiloterna får kontinuerlig utbildning för att upprätthålla höga kompetensnivåer och säkerhetsstandarder.

MSB stödjer även länsstyrelser, brand- och räddningstjänster och andra myndigheter med information och regelbunden utbildning och har utvecklat en kostnadsfri digital utbildningstjänst med onlinekurser och övningsmaterial.

Ökad medvetenhet hos allmänheten

Att öka allmänhetens kunskap om hur man undviker bränder och hur man släcker bränder är en viktig del av det förebyggande arbetet, eftersom många bränder oavsiktligt startas av människor.

Information börjar i skolan där de rättigheter och skyldigheter som hör samman med rätten till allmän tillgång ingår i skolans läroplan. De flesta svenskar har därför en grundläggande förståelse för risken för skogsbränder när de lämnar skolan.

Allmän information om skogsbränder till allmänheten, boende och turister är främst kommunernas och länsstyrelsernas ansvar, men MSB tillhandahåller även kommunikationsstöd och material. Mycket av informationen till allmänheten finns nu tillgänglig digitalt, till exempel via brandfareappen och ovan beskrivna webbplatser, som hjälper privatpersoner att hålla reda på brandfaran i skog och mark. Appen visar prognosen för nuvarande och framtida brandfara per område, befintliga brandförbud och ger råd och information om hur man på ett säkert sätt bygger bränder och grillar under tider då bränder är tillåtna. Den finns på både svenska och engelska.

Nya riktlinjer för skogsförvaltning

Utöver civilskyddsorganisationerna har Skogsstyrelsen och skogsägarna viktiga roller i förebyggandet av skogsbränder. Svensk skogspolitik sammanfattas ofta under mottot ”Frihetunder ansvar”. Frihet innebär att skogslagstiftningen innehåller relativt få styrande och bindande regler. Riktlinjer behövs därför för att hjälpa skogsägare att bli medvetna om hur de kan bidra till att minska risken för skogsbränder som börjar med skötselåtgärder.

Skogsindustrins aktörer utvecklar egna verktyg för att förhindra förekomst och spridning av skogsbränder. Uppdaterade branschomfattande riktlinjer ger stöd för planering, samråd, kompetens, nödförfaranden och utrustning och naturbaserade lösningar. Skogsrådgivningen och riktlinjerna presenteras på webbplatsen för Skogforsk, det svenska skogsforskningsinstitutet, som finansieras av skogsindustrin och regeringen.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) bedriver forskning om användningen av naturbaserade lösningar (NbS) mot bakgrund av klimatförändringarna. NbS kan vara en långsiktig strategi för att minska brandfaran. Bränder i lövskogar är mindre intensiva och sprids långsammare. Våtmarker, med sin förmåga att behålla vatten i landskapet, kan ibland också bidra till att begränsa brandfaran, även om processerna är komplexa. Att skapa, bevara och restaurera våtmarker i skogslandskapet är således en potentiell ny förvaltningsmöjlighet. Riktlinjer för lövskog och våtmarker finns hos Naturvårdsverket.

Den svenska regeringen har nyligen beställt en särskild utredning (2024) för att se över den nationella skogspolitiken i syfte att utveckla en lämplig skogspolitik för framtiden som främjar ett långsiktigt hållbart svenskt skogsbruk och en växande bioekonomi, det vill säga för en ekonomisk och samhällelig utveckling baserad på förnybara resurser. 

En statlig utredning genomfördes efter de stora skogsbränderna 2018. Den omfattade representation från olika ministerier, nationella myndigheter, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), försvarsmakten, räddningstjänsten, skogsägare, regionala myndigheter (länsstyrelser) och lokala brandbekämpningstjänster. Olika forskare och organisationer, som MSB, har också publicerat redovisningar och utvärderingar av skogsbrandshändelsen. Respektive rapport bygger på omfattande intervjuer med alla grupper och personer som varit inblandade i bekämpningen av skogsbränderna. Slutsatserna och de föreslagna förbättringarna är således väl förankrade både på statlig och offentlig nivå.

Faktorer som har bidragit till framgång uppväger de begränsande faktorerna.

Politiska faktorer

I det här fallet har allmänheten och regeringen samma prioriteringar, det vill säga att minska effekterna av skogsbränder och att upprätthålla ett friskt skogslandskap som en bas för ekonomin, men också för rekreation och välbefinnande. Det starka statliga stödet, ledarskapet och de efterföljande ändringarna av den rättsliga ramen för skogsbränder har varit en viktig faktor för att påskynda genomförandet av rekommendationerna.  

Styrningsfaktorer

Med ett mångfacetterat mönster av berörda parter har det varit avgörande för genomförandet av anpassningsåtgärderna att ha tydliga ansvarsområden och mandat. Skogsbränderna 2018 visade att otydliga kommunikationslinjer och roller riskerar att bromsa viktiga beslut och bidra till ökade skador. Det faktum att mandaten och det övergripande ansvaret för skogsbrandsresurser och uppföljning är förankrade i civilskyddslagen bidrar ytterligare till att stärka genomförandestrukturerna.

Tekniska faktorer

Teknik och expertis är utbredd i hela samhället. Att utse en beredskapsbyrå för civilskydd som ska samordna resurser och följa upp ansvarsområden bidrar till att säkerställa att tekniskt kunnande, expertis och resurser är aktuella. Teknik för upptäckt av skogsbränder fortsätter att utvecklas och förfinas. Användningen av satellitdata och drönare förväntas öka i framtiden eftersom de är kostnadseffektiva sätt att upptäcka och övervaka skogsbränder.

Fysiska och biologiska skogsbruksfaktorer

Sverige har många skogar spridda över ett stort område, varav många är avlägset belägna. Skogarna består huvudsakligen av tall- och granarter. Barrskogar är mer utsatta för skogsbränder än lövskogar som innehåller mer fukt. Dessa faktorer bidrar till att argumentera för samordning och resursdelning för att hålla kostnaderna nere, men också till att införa naturbaserade lösningar, såsom begränsning av monokulturer och blandning i fler lövträd för att minska risken för så kallade megabränder i framtiden.

Sociala faktorer

Allemansrätten är hörnstenar i det svenska samhället och de flesta svenskar har en grundläggande förståelse för hur man beter sig i naturen genom läroplanen. Det finns också en gemensam förståelse för att spendera tid i naturen är bra för din hälsa och välbefinnande. Behovet av en robust rättslig ram och anpassningsåtgärder för att minska skogsbränder i syfte att skydda natur och människor är därför väl förankrat hos allmänheten. Det är viktigt att fortsätta att öka medvetenheten för att påminna människor om riskerna och kostnaderna i samband med skogsbränder och uppmuntra ansvarsfullt beteende för att undvika oavsiktliga bränder. Detta måste omfatta grupper som nyanlända och utländska turister som inte har gått igenom det svenska skolsystemet och kanske inte har full förståelse för de roller och ansvarsområden som är förknippade med ”allemansrätten”,särskilt med tanke på den förväntade ökningen av antalet turister i framtiden.

Ekonomiska faktorer

Att bekämpa skogsbränder är dyrt och kräver ofta gemensamma resurser. Att dela resurser som flygplan och helikoptrar är ett kostnadseffektivt sätt att hantera skogsbrandstjänsterna. Återkommande budgetanslag för att upprätthålla tjänsterna skulle kunna bli en begränsande faktor om den nationella ekonomin är under press.

Samordningen av skogsbrandstjänster genomförs med ett nationellt perspektiv och i samarbete med EU. Tjänsterna finansieras huvudsakligen genom offentliga budgetar - från staten, kommuner och även EU-medel.

De sammanlagda ekonomiska förlusterna till följd av en stor skogsbrand kommer sannolikt att vara mycket större än kostnaderna för anpassningsåtgärderna, eftersom skogsbränder inte bara påverkar skogen utan hela skogsindustrin, infrastrukturen och folkhälsan.

Den totala samhällskostnaden för skogsbränderna 2014 och 2018 är svår att uppskatta. Enbart försäkringssektorn uppskattar kostnaden för direkta skador till över 500 miljoner svenska kronor (över 43 miljoner euro) varje gång och samhällskostnaderna kommer sannolikt att överstiga 1 miljard kronor (cirka 87 miljoner euro).

Skogsindustrin är viktig för Sverige och producerar direkt och indirekt varor med ett förädlingsvärde på cirka 120 miljarder kronor per år, vilket motsvarar knappt 2,5 procent av Sveriges BNP. Totalt arbetar 120 000 personer inom skogsindustrin. Fördelarna med att minska skadorna på skogarna, produktionsstörningarna, de negativa effekterna på den biologiska mångfalden och hälsan i så stor utsträckning som möjligt är dock högst sannolikt att uppväga kostnaderna för upptäckt och brandbekämpning.

Det finns också icke-ekonomiska samhällsfördelar med att begränsa antalet okontrollerade skogsbränder. De omfattar bibehållen biologisk mångfald och ekosystemtjänster, minskade luftföroreningar, bibehållen vatten- och markkvalitet, bevarade landskap och rekreationsområden. Dessa har i sin tur en positiv effekt på hälsa och välbefinnande och på skapandet av arbetstillfällen genom exempelvis skogsindustrin, bärplockning och turism.

Att undvika skogsbränder är också fördelaktigt för att begränsa klimatförändringarna. Skogar bidrar direkt till koldioxidbindning och potentialen bidrar direkt till begränsningen av klimatförändringarna genom kolsänkor. Biomassa är en förnybar energikälla och träprodukter, om de används i ett hållbart resultat i mycket mindre koldioxidutsläpp än de som tillverkas av antingen stål eller betong.

Analysen av behoven, ändringarna av en möjliggörande lagstiftning och det efterföljande genomförandet av åtgärder för anpassning till skogsbränder har tagit cirka fem år. Senast 2024 är anpassningsåtgärderna inte slutförda och förbättringarna kommer att fortsätta på obestämd tid, men det finns nu en praktisk struktur att bygga vidare på.

Eftersom skogsbränder är återkommande händelser måste åtgärderna för att förebygga, upptäcka och hantera skogsbränder fortsätta på obestämd tid och eventuellt ökas i framtiden, beroende på klimatförändringens hastighet. I mars 2018 presenterade den svenska regeringen en nationell strategi för anpassning till klimatförändringarna. Strategin omfattar Sveriges klimatanpassningsmål, vägledande principer för arbetet, organisationen och ansvarsfördelningen, uppföljning, finansieringsprinciper och kunskapshöjande insatser. Den nationella klimatanpassningsstrategin kommer att uppdateras vart femte år och är en annan källa för att spåra framgången för klimatanpassningsåtgärderna för skogsbränder.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(på svenska)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen,

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentliga utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor