5.2 Организиране на управлението на изпълнението в различните сектори и равнища

5.2 Организиране на управлението на изпълнението в различните сектори и равнища

Адаптирането към изменението на климата е междусекторна, многостепенна и многоаспектна област на политиката, която засяга всички сектори на обществото и изисква действия на множество равнища — от националните правителства до местните участници. Поради това изпълнението на стратегиите и плановете за адаптиране изисква подходящи институционални структури и рамки за управление, за да се гарантира ефективно, съгласувано и непрекъснато изпълнение.

Необходими са координация и сътрудничество по хоризонтални и вертикални измерения, за да се интегрира адаптирането в съответните области на политиката и на всички равнища на управление. Управлението е важно на всички етапи от цикъла на политиката за адаптиране, като се започне с първоначалната структура на процеса на адаптиране, но необходимостта от хоризонтална и вертикална координация се увеличава, когато държавите преминат към етапите на изпълнение и оценка.

Създаването на рамка за управление за прилагане на адаптирането по същество предполага организиране на комуникацията, сътрудничеството и координацията между секторите и равнищата чрез въвеждане на подходящи структури, правила, механизми, договорености, условия за участие на заинтересованите страни, включително всички групи на обществото (справедливост на участието) и формати. Предимство е, ако при прилагането на адаптирането към изменението на климата се използват различни начини на управление, които се съчетават в различна степен по начини, зависими от контекста. Възможните подходи варират в рамките на следния спектър от режими на управление:

• Официално управление: правно обосновани, институционализирани, постоянни, „отгоре надолу“, „твърди“ (напр. обвързващи задължения за докладване, постоянни координационни органи със законов мандат, регулаторни изисквания за секторните планове за адаптиране);
• Неформално управление: доброволни, неформални, нейерархични, основани на сътрудничество, „меки“ (напр. убеждаване, доброволни споразумения, формати за диалог и обмен, споделяне на знания, предложения за изграждане на капацитет).

И двата подхода имат своите силни и слаби страни. От една страна, по-формалните подходи на управление създават по-голям натиск за изпълнение чрез обвързващи задължения. От друга страна, неформалните процеси на управление могат да се възползват от това, че са по-малко политизирани и засегнати от конфликти, тъй като излизането от политическата светлина често позволява по-бързи решения и може да отвори творческа свобода за ангажираните участници. Съчетаването на формални и неформални режими на управление по гъвкави начини позволява да се извлече полза от силните страни на двата подхода.

Успешната координация следва по принцип да намали пречките пред изпълнението, които обикновено възникват в условията на лошо управление, т.е. неясни отговорности, ограничено сътрудничество между заинтересованите страни, липса на обмен на знания, ограничен институционален капацитет (напр. по отношение на финансовите и човешките ресурси и ноу-хау), несъгласувани или противоречащи си законодателства и противоречащи си ценности и интереси.

Принципи и фактори за улесняване на управлението на адаптацията

Всеки процес на адаптиране е уникален, възможни са различни управленски и институционални договорености. Следователно стандартизацията на управленските подходи не е нито възможна, нито полезна, т.е. няма универсален подход. От наличния опит с прилагането на адаптацията обаче се появиха някои принципи на добри практики и улесняващи фактори. Те са описани в доклади на ЕАОС (докладна ЕАОС 4/2014) и в други европейски проучвания. Следните фактори за успех спомагат за преодоляване на пречките пред изпълнението и се прилагат както за вертикалното, така и за хоризонталното управление:

• Определяне на постоянни координационни органи: Следва да бъдат създадени постоянни и централни органи за управление и наблюдение на процесите на изпълнение, които да бъдат институционализирани в отговорните публични органи на всички равнища — от националното правителство до местните администрации. Важни отговорности на тези координационни звена включват насочване на процеса между секторните звена в рамките на органа, поддържане на връзка с координаторите по адаптирането на други равнища, формулиране на проекти на политики, действие като точка за контакт за адаптиране към други органи и външни институции, съобщаване на адаптирането на заинтересованите страни и обществеността, администриране на процедурите за докладване, мониторинг и оценка и т.н. За тази цел често се използват междуведомствени или междуведомствени комитети, междусекторни работни групи или работни групи. Институционализираните централни координационни органи са фактор за успех, ако са съчетани с ясно определени отговорности, стабилен политически мандат, лидерски умения, достатъчно ресурси и лична ангажираност на членовете.
• Поддържане на непрекъснатостта на участниците в процеса: Механизмите и форматите за координация могат да се променят на различните етапи от процеса на политиката за адаптиране, например от формулирането до изпълнението. Въпреки това запазването на известна приемственост по отношение на ключовите участници по време на етапите от цикъла на адаптиране очевидно е предимство. Доколкото е възможно, в постоянното координационно звено следва да участват опитни членове на основния екип за адаптиране, създаден в началото на процеса на адаптиране, както и на ръководната група, отговаряща за координирането на разработването на плана за действие.
• Използване на неформални управленски подходи: Правните задължения за по-нископоставените равнища и сектори да изготвят свои собствени планове за адаптиране или да интегрират адаптирането в своите дейности са силен двигател на хоризонталното и вертикалното прилагане. По подобен начин правното обвързване на мандатите на координационните органи може значително да засили тяхната роля. Въпреки това институционализираните механизми за координация сами по себе си рядко са достатъчни и в повечето държави политиките за адаптиране понастоящем са по-скоро необвързващи, „политики с незадължителен характер“. Това е мястото, където доброволните, „меки“ режими на управление, основани на сътрудничество, трябва да се намесят и са в състояние да осигурят значителна добавена стойност. Следователно във всеки случай е полезно да се развие култура на неформални управленски подходи. Те включват ad hoc взаимодействия, неформални разговори, обмен на информация, формати за диалог, изграждане на капацитет, работа в мрежа, срещи по конкретни случаи или доброволни споразумения.
• Ангажиране на участниците в областта на адаптирането в подкрепа на координацията: За да направляват и контролират процесите на изпълнение в административните сектори и равнища, координаторите за адаптиране трябва да разполагат с минимално количество практически и надеждни механизми за координация. Те включват разпоредби като циклични работни планове, процедури за мониторинг, докладване и оценка и редовни доклади за напредъка. Ако не са предвидени от формални изисквания, тези ангажименти трябва да се основават на доброволни споразумения.
• Укрепване на капацитета за координация на всички равнища: Инсталирането на проактивни и ангажирани координатори в публичните органи на всички равнища, съчетано с ясни отговорности и институционализирани роли, се оказа ключов фактор за успех при прилагането на адаптацията. Тези „агенти за промяна“ действат като инициатори, комуникатори и двигатели на процесите на адаптиране, са основните агенти на вертикалната и хоризонталната координация и действат като важни посредници между равнищата и секторите. Важни предпоставки за координаторите по адаптирането, които им позволяват да изпълняват ролята си на „лица, полагащи грижи“, включват: проактивно отношение, лична ангажираност, лидерски качества, подкрепа чрез солиден политически мандат, осигуряване на достатъчно ресурси (работно време, персонал, бюджет, външен експертен опит), официални правомощия за вземане на решения, координационни и комуникационни умения, солиден професионален експертен опит и добри контакти с правилните политически и действащи общности. Поради това капацитетът за координация следва да бъде укрепен на всички равнища, включително чрез задължителни изисквания за създаване на съответна отговорност, публично (съ)финансиране на разходите за персонал и квалификация и обучение.
• Транснационално обучение относно управлението на адаптирането: Националните и поднационалните органи на управление разполагат с различни механизми за координация и модели на управление за прилагане на адаптацията. Като се вземат предвид специфичните за всяка държава условия в контекста, държавите могат допълнително да подобрят координацията на адаптирането, като се запознаят с многообразието на подходите в отделните държави и региони и като обменят опит и извлечени поуки. Страниците по държави в Climate-ADAPT подкрепят тези усилия, а проектите и структурите за сътрудничество в транснационалните региони предлагат плодороден потенциал за такъв обмен и учене. Това включва проучване и изпитване на иновациите в управлението.

Хоризонталното и вертикалното управление на адаптирането имат много сходства и могат до голяма степен да се основават на едни и същи фактори за успех. Интегрирането на адаптирането в секторите и многостепенната координация обаче също са изправени пред специфични предизвикателства, които изискват диференцирани подходи за преодоляването им. Осигуряването на финансиране, генерирането и трансферът на знания и справедливото участие също са част от аспектите на управлението, които следва да бъдат разгледани в подходяща среда за управление на адаптирането.

Допълнителни ресурси

• Профили на държавите
• Транснационални региони
• Политики за адаптиране и база от знания в транснационалните региони в Европа
• Картографиране на управлението на адаптирането към изменението на климата в Алпийското пространство