Стратегия за адаптиране на пристанищата в Ротердам за устойчиви на изменението на климата транспортни и стопански дейности

Пристанището на Ротердам, въпреки че вече е проектирано така, че да отговаря на незначителни наводнения и покачване на морското равнище, е изложено на рисковете, породени от тежки бури и от по-нататъшно повишаване на морското равнище вследствие на изменението на климата. Най-съвременните прогнози за покачване на морското равнище за 2023 г. (базата данни Rijkswaterstaat Hydra-NL, съчетана с прогнозите за изменението на климата от Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut — KNMI), показватдиапазон от + 26 cm до + 124 cm покачване на морското равнище през 2100 г. и сочат вероятно увеличаване на щетите от наводненията с течение на времето. Работното предположение, прието в стратегията, е + 35 cm през 2050 г. и + 85 cm през 2100 г. Пристанищната зона е над морското равнище и извън нидерландската система за диги. По този начин тя вече е защитена по естествен начин от рисковете от наводнения, пред които е изправена частта от нидерландската територия, която се намира под морското равнище. Въпреки това, тъй като е извън системата за диги, тя е уязвима по отношение на очакваните наводнения, свързани с прогнозираното покачване на морското равнище. Местоположението му извън системата за диги предполага също така различна рамка за регулиране на риска в сравнение с районите на пушене. Това поставя предизвикателства за координацията между всички участващи частни и публични участници. Друго предизвикателство идва от различните характеристики на различните зони в рамките на пристанището. Сградите в различни райони могат да имат различна височина; самите райони могат да включват или не канали и други водоснабдителни съоръжения. Освен това районите могат да се различават по отношение на тяхното използване, което варира от промишлени обекти до логистични центрове за товари, офис сгради и дори жилищни райони.

Стратегията трябва да отчита нуждите и рисковете, пред които са изправени различните участници на различни места. Стратегията е съвкупност от различни подстратегии, които трябва да бъдат внимателно организирани заедно. Не всички области следваха една и съща методология при определянето на специфичната си стратегия. Нови прозрения се появиха по пътя в някои области. Те бяха приложени към стратегиите, разработени по-късно, а различните подходи произтичат естествено от различията в отделните области.

Пристанище Ротердам N.V. е компанията за развитие на пристанищата. Тя работи като наемодател, тъй като отдава под наем пристанищната земя на компании, управляващи терминални, логистични и производствени операции. Това води до сложна мрежа от взаимосвързани и разнообразни области, разположени по устието на река Мосе (Маас), всяка със своите специфични физически характеристики и специфични икономически дейности. Тази настройка предполага различни юридически отговорни субекти и субекти и различия в законите и подзаконовите актове, които те трябва да спазват.

Първият, забележим правен аспект на тази стратегия се корени в географското положение на цялото пристанище. Намира се извън системите от диги, поддържащи сухия дял на нидерландската територия, която се намира под морското равнище.

Според нидерландското законодателство в райони извън системата за диги (на нидерландски, buitendijkse Gebieden) не съществуват правни стандарти за защита от наводнения. Ползвателите и управителите на външната зона на пристанището за диги носят отговорност за предприемането на мерки за ограничаване на щетите от наводнения. Въпреки това все още съществуват отговорности за публичните институции, които гарантират известна базова подкрепа. Националното правителство, например, отговаря за комуникацията с риска от наводнения.

В рамките на пристанището, освен морското и навигационното законодателство относно експлоатацията на пристанището, редица стопански дейности са свързани с обработката и преработката на опасни товари и вещества и следователно са предмет на специални разпоредби като BRZO (Zware Ongevallen наBesluit Risico, Наредба за риска от големи аварии — регламент SEVESO III) и BEVI (Besluit externe v eiligheid inrichtigen- Постановление за външната безопасност на предприятията). Тези наредби се отнасят съответно до правилното боравене и предотвратяване на рисковете в помещенията на фирмата и извън помещенията на фирмата. Последното, разбира се, има пряко отношение към предотвратяването на екологични бедствия на голяма площ.

Друг правен аспект, който трябва да се вземе предвид, е присъствието на компетентни органи по отношение на дейностите, обхванати от стратегията за адаптиране в рамките на пристанищната зона. Мандатът на органа на пристанището на Ротердам включва „поддържане на безопасното и гладко боравене с всички морски превози“. Между другото, град Ротердам и правителството на Кралство Нидерландия са двамата акционери на пристанището на Ротердам. Следователно те участват в планирането и дейността на пристанището на Ротердам както като регулиращи, така и като регулирани субекти. И двамата акционери обосновават участието си в пристанище Ротердам по отношение на: I) защита на обществения интерес от дейностите на пристанището (вж. de Langen, 2023), по отношение на жизненоважната икономическа роля на пристанище Ротердам за местната икономика, ii) необходимостта от запазване на ефикасни пазарни условия за ключова дейност, която в противен случай би била в най-добрия случай монополна или олигополна, iii) разглеждане на морската безопасност, iv) ефективно използване на земята в района и v) съображения за устойчивост (от гледна точка на_{намаляването на} емисиите на CO2). Общата дългосрочна стратегия на пристанище Ротердам, Rotterdam Port Vision, е разработена съвместно от няколко институции, включително град Ротердам, Кралство Нидерландия (чрез министерствата на икономиката и изменението на климата, вътрешните работи и отношенията с Кралството, инфраструктурата и управлението на водите), провинция Zuid-Holland и бизнес асоциацията, представляващи предприятията, извършващи дейност в рамките на пристанището (Deltalinqs)ина пристанището на Ротердам. Пристанищната визия има силни връзки със стратегията за адаптация на пристанището по отношение на опазването на здравето и безопасността и критериите за развитие на района. Освен това Rotterdam Port Vision отбелязва, че пристанищната зона е предмет на Рамковата директива на ЕС за водите, която изисква органите за управление на водите (Rijkswaterstaat и нидерландските органи по водите) и потребителите да поддържат добро качество на водата в района.

Целта на стратегията за адаптиране на пристанищата в Ротердам е да се осигури набор от мерки, които да бъдат приложени в пристанището на Ротердам, така че да се вземат предвид специфичните характеристики на различните области и участници. Тя има за цел главно да намали икономическите щети, произтичащи от наводненията в пристанищните зони, които се очаква да бъдат по-голямата част от отрицателните въздействия, които е вероятно да настъпят. Освен това стратегията за адаптиране също така подкрепя намаляването на щетите, произтичащи от по-малко вероятни събития, като например щети за околната среда вследствие на разпръскването на замърсители и човешки жертви.

Стратегията за адаптиране към пристанищата предвижда широк спектър от мерки, обхващащи най-вече инфраструктурата, но също така планове за готовност и промени в поведението. Тези мерки са прецизирани в зависимост от характеристиките на районите и до степента на риска, която се счита за приемлива от заинтересованите страни, работещи в тези области. Те се основават на мерките, приети в районите в рамките на нидерландската система диги, и са адаптирани към нуждите и характеристиките на област, която се намира извън тази система. Мерките се подреждат в мерки, насочени към превенция, мерки, насочени към пространствено адаптиране, и такива, които се занимават с управление на кризи.

Мерките за предотвратяване („да се поддържа водата извън“) включват:

• Повдигане на насипи и/или склонове: тази мярка гарантира, че ниско разположените райони не могат да бъдат наводнени, ако водата остане под нивото на водата, определено по проект. Това предполага регулиране на височината на кейовете (включително подложките за товарене и разтоварване) до правилната височина.
• Използването на отделения за запечатване на участъците на пристанището гарантира, че наводненията няма да се разливат в други подзони. Тази мярка може да защити райони с високи икономически стойности, изложени на риск от наводнения, които по този начин могат да бъдат отделени от райони с ниска икономическа стойност, които не могат да бъдат защитени по икономически ефективен начин.
• Повишаване на пътищата, които да действат като бариери: това изисква повишаване на височината на нискополагащите пътни участъци и инсталиране на порти за запечатване на подземни пътни участъци, като тунели и подлези, в случай на наводнение.
• Заключваща се отворена бариера: тази мярка може да бъде приложена чрез инсталиране на малка версия на концепцията Maeslant Barrier или друга малка заключваща се бариера, за да се намали регулираното ниво на водата в зоните извън системата за диги — пристанището. Тази мярка може също така да намали риска от наводнения и в съседните райони.
• Демонтируемата дига/(гъвкава) бариера може да работи по подобен начин, с предимството, че е подвижна и следователно е на място само когато е необходимо. Тя може да бъде допълнена от вертикална преграда като стена.

Мерките за пространствено адаптиране („живеене с вода“) включват:

• Водоустойчивият дизайн на обекта включва физическо (пре)преместване на дейности и съоръжения в райони с по-малка вероятност от наводнения. Например критични за бизнеса или капиталоемки дейности и жизненоважни съоръжения като електроенергия, телекомуникации и информационни технологии следва да бъдат преместени в по-безопасни, по-високи райони. Логистичните компании трябва да се уверят, че продуктите с най-висока стойност се съхраняват на най-високата база на сайта. Те могат също така да започнат от най-високите основания за съхранение на стоки, за да се гарантира, че възможно най-малко продукти се съхраняват в най-ниските части на обекта. Това се прилага само когато са налице безопасни земни нива и отстраняването е осъществимо, тъй като на място може да са необходими някои ключови съоръжения.
• Издигането на подзони/обекти/критични съоръжения е очевидното действие за изпълнение, ако изобщо е възможно, както като цяло, колкото по-високо е земята, толкова по-защитена е от наводнения — особено изключително високи. Местата за отглеждане съдържат последствията от наводненията. Увеличаването на съществуващите обекти обаче обикновено не е осъществимо поради унищожаването на капитала и/или разходите за възстановяване на скъпи инфраструктури. Въпреки това повишаването на насипите (сред превантивните мерки) може да се окаже икономически ефективно за големи открити пристанищни площадки и/или за парцели, които са в процес на изграждане или са планирани за развитие.
• Разпръскването води до заустване на вода през шлюз, където водата може да се зауства във външен воден обект. Това се случва например в шлюзовете на Haringvliet, където излишната речна вода се изхвърля в морето, когато нивото на водата е твърде високо.
• Мокрото изпитване включва да се гарантира, че водата може да наводни даден актив до предварително определена проектна височина, без да причинява щети, които не могат да бъдат отстранени чрез голяма операция по почистване, и да им се позволи да влизат и излизат ефективно. Това изисква инсталиране на всички комунални връзки (електрически кабели, газопроводи и т.н.) над проектното ниво на водата, докато всичко, което се намира под това ниво, трябва да бъде водоустойчиво. Фактът, че водата може по проект да влезе в съоръжението, предполага, че тази възможност не е жизнеспособна, когато естеството на дейността е такова, че не е желателно да се допуска навлизане на вода.
• Сухата устойчивост включва напълно хидроизолация на съоръжението и подсилването му, за да издържи на налягането на водата върху външната му повърхност. Това включва инсталиране на водонепроницаеми стени, прозорци и врати и запечатване на канализационни и други водопроводи, за да се избегне приток на вода. За инфраструктурите в пристанището в Ротердам се счита, че сухата устойчивост е приложима до един метър височина и изисква своевременно изпълнение на допълнителни действия като затваряне на врати, прозорци и канализационни системи в случай на наводнение. Препоръчва се и предварителен задълбочен анализ на осъществимостта.

Мерките за управление на кризи („подготвени за кризата“) включват всичко, което може да бъде предвидено и изпълнено по отношение на подготовката за наводнение и ограничаването и отстраняването на последиците от тях. Това включва всички действия, предприети непосредствено преди или по време на наводнение. Този набор от мерки включва:

• изготвянето и изпълнението на специфични за съоръжението планове за действие при извънредни ситуации и възстановяване (извън задължителните за инсталациите и операциите, свързани с опасни вещества) и общ план за региона на безопасност Ротердам-Рейнмонд;
• подготовка и прилагане на аварийни мерки (като натрупване на запаси от критично значение, преминаване към по-високи площи или защита по друг начин на критични или скъпи стоки и оборудване, инсталиране на резервни копия на аварийно електрозахранване и т.н.);
• инсталиране на аварийни диги и насипи.

Отличителната черта на тази стратегия за адаптиране е прецизирането на набора от мерки, които трябва да бъдат приложени към специфичните характеристики на всяка област в пристанището. Това се основава на географските, техническите и икономическите дейности на всяка област, подробното моделиране на възможното въздействие на голямо наводнение и включването в стратегията на приоритетите, определени от дружествата, опериращи в различните участъци на пристанището. Следователно стратегията се състои от специфични за района менюта от мерки, които се очаква да се справят с уязвимостта на всяка област по най-ефективния от гледна точка на разходите начин. Тези менюта са обозначени в съответствие с „темата“ на преобладаващия вид мерки, които трябва да бъдат приети в даден район. Етикетите също така съответстват приблизително на трите класа мерки, изброени по-горе (предотвратяване, адаптиране на пространството и управление на кризи). Например за района Botlek, в средната част на пристанището, в стратегията се препоръчва стратегия „да се запази водата навън“, която е съсредоточена върху превантивни мерки. За района Maasvlakte (този, който се намира директно на брега на Северно море) и района Merwe-Vierhavens (най-вътрешната) се предлага стратегия за „живеене с вода“, която се съсредоточава върху мерките за пространствено приспособяване. Стратегията за адаптация на Europoort и Waal-Eemhaven съчетава и двете теми. В районите, в които рискът от наводнения преминава допустимия праг само ако морското равнище се повиши с повече от 85 cm (какъвто е случаят с района на Vondelingenplaat), най-обещаваща е стратегия, основана на подготовката за кризата.

Бяха проведени консултации с ползвателите на пристанището в Ротердам (предимно транспортни и логистични фирми, предприемачи, собственици на недвижими имоти), за да се приложи „частният обектив“, чрез който се оценяват рисковете. Рисковете са оценени на научна основа (моделиране въз основа на климатични прогнози). От съответните заинтересовани страни във всяка подзона на пристанището обаче беше поискано да ги сортират в „приемливи„или „неприемливи“ категории. Резултатите от тази консултация бяха обединени с аналогична оценка, извършена от публичните органи, за да се разгледа гледната точка на местната общност. Този подход на съвместно проектиране доведе до цялостно и споделено определяне на нивата на риск, които се считат за приемливи за различните очаквани въздействия в различните зони на пристанището. На институционално равнище отчитането на обществения интерес е крайъгълният камък на мандата на двамата акционери в пристанище Rotterdam N.V., както е обсъдено в раздела за правни аспекти.

Има четири основни фактора, които вероятно ще увеличат шансовете за успех на стратегията за адаптация. Първо, той се основава на солидни познания за функционирането на дигата и на научно моделиране на възможните климатични сценарии за пристанищната зона. Тази научна база подлежи на редовно преразглеждане и актуализиране. Второ, той има много подробен подход към специфичните характеристики на отделните пристанищни участъци. Тя гарантира, че се прилагат само мерките, които са най-подходящи за всяка област. Трето, тя е разработена съвместно със заинтересованите страни от всяка област. По този начин тя може да разчита на подкрепата и сътрудничеството на пряко засегнатите икономически дейности. Четвърто, той е подкрепен от силен анализ на разходите и ползите (вж. следващия раздел за подробности), който гарантира, че се препоръчват само най-рентабилните мерки.

Основните ограничаващи фактори са свързани с изключителната сложност на многобройните взаимосвързани дейности, които се извършват в рамките на пристанището, неговите икономически и инфраструктурни връзки с нидерландската, европейската и световната икономическа система, както и с присъщите несигурности, свързани с бъдещото развитие на тези системи. Сложността на пристанището оказа ясно въздействие върху разработването на стратегията. Необходимо е то да се регулира многократно, за да обхване различните участъци на пристанището. Това доведе до различни срокове на разработване на стратегията или до разглеждане на алтернативни пътища за развитие в различните области. Например възможността за разработване на проекти за жилищно настаняване в района Merwe-Vierhavens доведе до разглеждане на два алтернативни сценария за бъдещето на този район. Един от тях е насочен по-скоро към икономическите дейности. При другия сценарий се разглежда смесена употреба, при която трябва да се вземат предвид и нуждите от адаптиране на бъдещите жители. Справянето с несигурността на бъдещето е част от цялостната стратегия на всяка фирма, а пристанището на Ротердам е включило несигурността, свързана с климата, в основните си стратегически документи, като Port Vision Rotterdam.

Стратегията съдържа цялостен анализ на разходите и ползите на мерките, избрани за различните пристанищни зони. Този документ включва подробна разбивка на разходите и ползите, както и таблица, която ги обобщава по основни мерки и засегнати пристанищни участъци. Като цяло настоящата стойност на разходите за препоръчаните мерки се оценява на почти 90 млн. EUR. Прогнозните ползи от гледна точка на очакваното намаляване на икономическите щети в резултат на тези мерки са около 611 млн. EUR. Това води до положително съотношение между ползите и разходите от 6,8. В стратегията също така се разглежда необходимостта от евентуални извънредни интервенции за поддръжка: разходите за поддръжка се определят за всяка мярка и се включват в анализа на разходите и ползите. В документа се разглеждат и алтернативни пакети от мерки и се прави сравнение с препоръчаните. Въз основа на тази информация тя заключава, че въвеждането на пакет, който носи много по-големи ползи в случай на изключително екстремно наводнение, би било осъществимо, но би било много по-скъпо от препоръчания пакет. Това алтернативно решение би представлявало пълноразмерна „блокираща се отворена“ бариера, подобна на концепцията за бариерна бариера Maeslant. Това би струвало много повече от всички мерки за всяка област, взети заедно (820 милиона евро спрямо 90 милиона евро) и би донесло обща икономическа полза в размер на 1,608 милиона евро. По този начин, въпреки че абсолютният общ размер на обезщетенията би бил повече от два пъти по-голям от този на препоръчания пакет, съотношението на разходите за ползи ще бъде само 2 вместо 6,8. Това означава, че като цяло е по-неподходящо решение. Следва също така да се отчете, че бариерата Maeslant вече има защитен ефект върху най-вътрешните участъци на пристанището (по-специално Vondelingenplaat), тъй като се намира в участъка на реката, която води до тях.

Стратегията беше финализирана през 2021—2022 г. и беше нотифицирана на всички дружества, извършващи дейност в пристанищната зона през септември 2022 г.

Сроковете за изпълнение на различните мерки, препоръчани в стратегията за адаптиране на пристанищата, са силно променливи. Времето за изпълнение зависи от времевия обхват на мерките, които трябва да бъдат приложени, в зависимост от техните специфични характеристики. Те могат да варират от часове и дни за мерки за управление на кризи до няколко месеца до години за изграждане на специална инфраструктура за защита от наводнения. Нещо повече, някои мерки ще имат смисъл само в далечното бъдеще, т.е. когато прогнозите за повишаване на морското равнище ще се реализират. В стратегията „Пристанище Ротердам“ всяка мярка обикновено е определена за един от четирите възможни времеви хоризонта: незабавно изпълнение; преди 2050 г., преди 2100 г., след 2100 г. Последното е обхванато от уговорката, че действителното изпълнение може да зависи от действията на други субекти, освен от пристанищната администрация (обикновено отговорността се споделя с дружествата, извършващи дейност в пристанищната зона).

Срокът на действие на различните мерки, препоръчани в стратегията за адаптиране на пристанищата, е силно променлив. Самата стратегия подлежи на постоянно преразглеждане, тъй като се предоставя нова информация. Стратегията има за цел да направлява усилията за адаптиране на пристанището на Ротердам поне до 2100 г., но това не изключва по-дълъг живот. Стратегията е жив протокол. Пристанище Ротердам ще оценява и коригира стратегиите за различните пристанищни зони приблизително на всеки 10 години. Тази актуализация ще вземе предвид действителното и планираното повишаване на морското равнище в бъдеще. Вече се очаква значително преразглеждане с оглед на новите прогнози за климата, които се очакват през 2024 г.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023 г.). Повишаване на обществените интереси чрез държавна собственост: Случаят с пристанището на Ротердам. GeoJournal, 88(6), 6507—621.

EEN waterveilige Rotterdamse haven — Een Adaptatiestrategie voor een veilige haven — nu en in de toekomst (на нидерландски)

Порт Визия Ротердам