Håndtering af den stigende risiko for naturbrande i et klima i forandring, Sverige

Fra et internationalt perspektiv er problemet med naturbrande relativt lille i Sverige. De store brande i 2014 og 2018 viste imidlertid tydeligt, at risikoen for naturbrande er meget reel, og at det er vigtigt at være forberedt på at reducere indvirkningen på miljøet, økonomien og samfundet.

Klimaændringer forventes at øge antallet og intensiteten af naturbrande

Antallet af naturbrande varierer meget fra år til år i Sverige. I løbet af de sidste 20 år har der været mellem 2 000 og 8 000 brande om året. Det største antal brande forekommer omkring tætbefolkede områder, og de fleste brandslukningsindsatser udføres i månederne april til august.

Vejret påvirker brandfare. Nedbør, temperatur, fugtighed, vindhastighed, torden og solstråling har størst indflydelse på, hvordan naturbrande griber fat og spreder sig. Jo tørrere vegetationen og jo stærkere vinden er, jo hurtigere vil ilden sprede sig. Brande med høj intensitet kan brænde alt på deres vej og er derfor meget ødelæggende. Ikke overraskende producerer en tør og varm sommer mange flere brande end en våd sommer. En nylig undersøgelse fra det svenske meteorologiske og hydrologiske institut og det svenske civilbeskyttelsesagentur (2024) forudsiger, at hyppigheden og længden af de såkaldte højrisikoperioder i Sverige vil stige med klimaændringerne, især i det sydlige Sverige og langs Østersøens kyst. Det er derfor sandsynligt, at vi vil se flere skovbrande i fremtiden.  

Sverige har et stort landområde og et stort antal interessenter, hvilket komplicerer forvaltningen af naturbrande

Sveriges areal er omkring 41 millioner hektar, hvoraf 68 procent er skovbevokset jord og 7 procent landbrugsjord. 48 % af skovene er privatejede (ca. 315.000 mennesker), resten ejes af aktieselskaber (25 %), statsejede aktieselskaber (12 %) og staten selv (8 %).

Ifølge loven er ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande delt mellem enkeltpersoner, ejere, kommuner og staten. Det store område, de mange forskellige interessenttyper samt den svenske ret til offentlig adgang, herunder på privat jord, bidrager til udfordringerne i forbindelse med forvaltning af naturbrande. Mange forskellige aktører er nødt til at arbejde sammen for at forebygge og effektivt slukke naturbrande, hvis de opstår.

I løbet af skovbrandene i 2014 og 2018 blev det konkluderet, at mange aktører handlede for langsomt eller forsigtigt i starten. Der var også mangel på brandbekæmpelsesressourcer. Betydningen af tidlig opdagelse og tidlig indgriben for at slukke brande blev bekræftet, og at klare roller, koordinering af ressourcer og gode kommunikationslinjer er centrale for en effektiv forvaltning af naturbrande.

Naturbrande er dyre

Ukontrollerede naturbrande kan forårsage store skader på skovene og bringe menneskers, dyrs og planters liv i fare. Skovbrande forårsager betydelige økonomiske tab, ikke kun for de berørte jordejere, men også for samfundet som helhed, hvilket påvirker levebrødsmuligheder og sundhed. De negative virkninger kan fortsætte, selv efter at branden er slukket. Brandbeskadigede træer kan falde og forårsage skader; de skovrelaterede industrier kan stå over for mangel på tømmerstokke de drivhusgasser, der udledes af brande, bidrager til yderligere klimaændringer skovproduktionen reduceres og biodiversiteten og økosystemtjenesterne kan blive forstyrret. Et øget antal naturbrande vil også øge omkostningerne ved brandslukning.

Naturbrande påvirker miljøet og klimaet

Kontrollerede brande kan bruges som et forvaltningsredskab og bidrage til økosystemforvaltning og opretholdelse af biodiversitet. Problemet er ude af kontrol skovbrande. Tidlig opdagelse og hurtig slukning hjælper med at reducere risikoen for skader på økosystemer, dyr og planter, samtidig med at forurening af vand og luft som følge af røg og farlige slukningskemikalier minimeres.

Skovenes sociale værdier er en vigtig ressource for samfundet i Sverige med hensyn til menneskers trivsel, sundhed, bolig/livsmiljø, regional udvikling og turisme. Beskyttelse af skovene ved at forebygge skader som følge af naturbrande er derfor en anden vigtig dimension i forslaget om forbedret forvaltning af naturbrande.

Skovene spiller også en vigtig rolle med hensyn til at mindske Sveriges drivhusgasemissioner og er også en vigtig motiverende faktor med hensyn til at minimere antallet af naturbrande.

Forskellige love og regler regulerer roller og ansvar omkring forebyggelse af naturbrande og forvaltning af naturbrande. De vigtigste er:

Skovbrugsloven ( Skogsvårdslagen (1979:429) – fastslår, at skoven er et nationalt aktiv og en vedvarende ressource, der skal forvaltes, så den giver et godt afkast på et bæredygtigt grundlag, samtidig med at biodiversiteten bevares. Dette omfatter minimering af risikoen for naturbrande gennem passende styring.

Civilbeskyttelsesloven (Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) bekræfter, at ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande er fordelt mellem privatpersoner, ejere, kommuner og staten. Det betyder, at alle har et ansvar for at minimere risikoen for skovbrande og hjælpe med at slukke brande. Den ajourførte lov bekræfter nu også civilbeskyttelsesagenturets rolle med hensyn til at sikre koordinering og prioritering på nationalt plan.

Den svenske miljølov (Miljöbalk (1998:808)) regulerer retten til offentlig adgang ved at fastsætte, at de, der tilbringer tid i naturen "skal vise hensyn og omhu i deres omgang med det", normalt sammenfattet som "ikke forstyrre eller ødelægge", hvilket omfatter følgende brandrestriktioner og regler. De forskellige aspekter af at lave brande udendørs er yderligere dækket af en række andre love. Ansvaret og forpligtelserne for skovejere og iværksættere, der arbejder i skoven, er også omfattet af private forsikringsregler.

Således har alle et ansvar for at opføre sig ansvarligt for at undgå at starte brande ved et uheld. Systemet afhænger derfor af, at folk er opmærksomme på restriktionerne og reglerne for naturbrande og har et vist kendskab til de dermed forbundne risici.

Med en forventet stigning i antallet af naturbrande i fremtiden sigter den svenske regering mod at minimere risici, skader og omkostninger ved naturbrande så meget som muligt. Efter naturbrandene i 2018 blev der iværksat flere regeringsundersøgelser for at analysere den eksisterende lovgivning og den operationelle redningsindsats. På baggrund af undersøgelserne besluttede regeringen at ændre civilbeskyttelsesloven med det formål at forbedre beskyttelsen mod naturbrande og reducere potentielle skader. Disse ændringer blev også foretaget for at præcisere roller, ansvarsområder og kommunikationsstrategier. Andre forbedringer omfattede anvendelse af moderne teknologi til tidlig opdagelse og overvågning af naturbrande, forbedring af brandbekæmpelseskapaciteten og forøgelse af videnniveauet om naturbrande både blandt skovejere og borgere generelt.

Den nye civilbeskyttelseslov, der er ajourført af den svenske regering, omfatter følgende indsatsområder.

Klare mandater og forbedret koordinering og samarbejde mellem relevante offentlige og private aktører

I en krise- eller nødsituation er klare ansvarsområder, procedurer, finansiering og kommunikationskanaler afgørende. Gennem den opdaterede lov har det svenske civile beredskabsagentur (MSB) nu øget autoriteten til at føre tilsyn med kommunal overholdelse af regler for håndtering af naturbrande, organisere kriseledelse og overvåge naturbrandsrespons. Selv om de regionale og kommunale brandvæsener fortsat har det primære ansvar, har Læger uden Grænser udvidet beføjelserne til at støtte og koordinere mellem kommuner, amter og beredskabstjenester og kan afsætte yderligere ressourcer, hvis de lokale forsyninger er utilstrækkelige, herunder personale, udstyr, helikoptere og vandfly.

Disse juridiske opdateringer giver MSB større kontrol ved at sætte det i stand til at udstede bindende regler og overvåge kommunernes overholdelse af kravene til reaktion på naturbrande. MSB gennemgår regional koordineringspraksis og giver feedback om ca. halvdelen af de overvågede systemer. Derudover giver MSB de lokale myndigheder oplysninger, der kan være retningsgivende for beslutninger om brandforbud, ved hjælp af prognoser fra det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI).

MSB er ansvarlig for beskyttelse af naturbrande, men ansvaret for overholdelse af den nationale strategi for beskyttelse af skove, herunder skove med høje naturværdier, falder ind under den svenske miljøbeskyttelsesmyndighed .. Sideløbende med MSB og andre organisationer i den offentlige sektor fortsætter den private sektor med at udvikle produkter, tjenester og udstyr til at hjælpe skovejere med at opdage, overvåge og forvalte naturbrande.

Bedre prognose-, detektions- og kortlægningstjenester

Rettidige og pålidelige brandfareprognoser og kort er nødvendige for at give direkte vejledning til kommunens beredskabstjenester, så de kan planlægge og forberede sig for at reducere reaktionstiden i tilfælde af brandudbrud. Prognoserne tjener også som grundlag for styring af fælles brandslukningsressourcer.

Teknologier til forudsigelse af brandfarer udvikler sig konstant, og der tilføjes flere og flere oplysninger til de avancerede beregninger på et stadig mere detaljeret geografisk niveau. Det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI) har i samarbejde med MSB udviklet forbedrede modeller for brandfareprognoser for Sverige. Prognoserne og brandfareoplysningerne er en del af SMHI's generelle prognose- og advarselstjenester og er tilgængelige for offentligheden via SMHI's websted.  

Disse prognoser danner også grundlag for MSB's Outdoor Fire Danger app-licensering og deres Fire Danger-korttjenester, som viser femdages prognoser, der opdateres flere gange hver dag. Produkterne er designet til den brede offentlighed og til de kommunale brand- og redningstjenester, amtsstyrelser (Länsstyrelser) og andre for at give information om, hvor brandudsat skovvegetationen er. Prognoserne og brandfarekortene bruges af kommunerne og amtets bestyrelser til at udstede brandforbud. De hjælper også med at guide flyvninger til overvågning af skovbrande.

Det er vigtigt at opdage brande på et tidligt tidspunkt, og derfor udføres overvågning af naturbrande ved hjælp af flyvemaskiner. Amtsbestyrelserne afgør, hvor og hvordan de skal anvendes til overvågning. Droner bruges nu nogle gange i stedet for eller som et supplement til flyvemaskiner. I sommeren 2022 blev branddetektion ved hjælp af satellitdata indført som et nyt og vigtigt supplement til fly til overvågning af naturbrande.

En anden forbedring er kortlægningen af vandveje, der er egnede til vandscooping til at styre scooping-flyet, hvilket udføres af MSB.

Øgede ressourcer til brandslukning

Det nationale brandslukningsberedskab er blevet styrket til at omfatte mindst ti brandslukningshelikoptere og fire vandscoopingfly, der kan indsættes på forskellige steder baseret på den nuværende prognose for brandfare. Der er nu også mere end tyve naturbranddepoter rundt om i landet, der kan bruges, når de lokale redningstjenesters egne ressourcer er opbrugt. Depoterne indeholder forskellige typer udstyr til brandslukning af brande, f.eks. brandslanger, motorsprøjter, terrængående køretøjer, motorsave osv. Ud over depoterne findes der også to højkapacitetspumper, der gør det muligt at transportere vand over lange afstande centralt.

De fire vandscoopingfly er forbundet med rescEU, hvilket betyder, at de er EU-dækkende ressourcer, hvor EU finansierer de fleste omkostninger. Brandpiloterne modtager løbende træning for at opretholde høje kompetenceniveauer og sikkerhedsstandarder.

MSB støtter også amtsadministrationer, brand- og redningstjenester og andre myndigheder med information og regelmæssig træning og har udviklet en gratis digital træningstjeneste med onlinekurser og træningsmateriale.

Øget offentlig bevidsthed

At øge offentlighedens viden om, hvordan man undgår skovbrande, og hvordan man slukker brande, er en væsentlig del af det forebyggende arbejde, da mange skovbrande ved et uheld startes af mennesker.

Information begynder i skolen, hvor rettigheder og ansvar i forbindelse med retten til offentlig adgang er en del af skolens pensum. De fleste svenskere har derfor en grundlæggende forståelse af risikoen for skovbrande, når de forlader skolen.

Generel information om naturbrande til offentligheden, beboere og turister er primært kommunernes og amtets bestyrelsers ansvar, men MSB yder også kommunikationsstøtte og -materiale. Meget af informationen til offentligheden er nu tilgængelig digitalt, for eksempel via brandfare-appen og hjemmesider beskrevet ovenfor, som hjælper privatpersoner med at holde styr på brandfaren i skove og marker. Appen viser prognosen for nuværende og fremtidig brandfare efter område, eksisterende brandforbud og giver råd og information om, hvordan man sikkert bygger brande og grill i tider, hvor brande er tilladt. Den er tilgængelig på både svensk og engelsk.

Nye retningslinjer for skovforvaltning

Ud over civilbeskyttelsesorganisationerne spiller den svenske skovstyrelse og skovejerne en vigtig rolle i forebyggelsen af naturbrande. Svensk skovbrugspolitik er ofte sammenfattet under mottoet ” Frihed med ansvar”. Frihed betyder, at skovbrugslovgivningen indeholder relativt få styrende og bindende regler. Der er derfor behov for retningslinjer for at hjælpe skovejere med at blive opmærksomme på, hvordan de kan bidrage til at mindske risikoen for naturbrande ved at starte med forvaltningsforanstaltninger.

Interessenterne i skovbrugsindustrien er ved at udvikle deres egne værktøjer til at forhindre forekomst og spredning af naturbrande. Opdaterede branchedækkende retningslinjer giver støtte til planlægning, konsultation, færdigheder, nødprocedurer og udstyr og naturbaserede løsninger. Skovbrugsrådgivningen og retningslinjerne præsenteres på webstedet for Skogforsk, det svenske skovbrugsforskningsinstitut, finansieret af skovbrugsindustrien og regeringen.

Det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI) forsker i brugen af naturbaserede løsninger (NbS) i lyset af klimaændringerne. NbS kan være en langsigtet tilgang til at reducere brandfare. Brande i løvskove er mindre intense og spredes langsommere. Vådområder, med deres evne til at tilbageholde vand i landskabet, kan nogle gange også bidrage til at begrænse brandfare, selvom processerne er komplekse. Oprettelse, bevarelse og genopretning af vådområder i skovlandskabet er således en potentiel ny forvaltningsmulighed. Retningslinjer for løvskove og vådområder er tilgængelige fra det svenske miljøbeskyttelsesagentur.

Den svenske regering har for nylig bestilt en særlig undersøgelse (2024) for at revidere den nationale skovpolitik med henblik på at udvikle en passende skovpolitik for fremtiden, der fremmer langsigtet bæredygtigt svensk skovbrug og en voksende bioøkonomi, dvs. for en økonomisk og samfundsmæssig udvikling baseret på vedvarende ressourcer. 

En regeringsundersøgelse blev gennemført efter de store naturbrande i 2018. Det omfattede repræsentation fra forskellige ministerier, nationale myndigheder, herunder det svenske civilberedskabsagentur (MSB), forsvarsstyrken, redningstjenester, skovejere, regionale myndigheder (amtsbestyrelser) og lokale brandslukningstjenester. Forskellige forskere og organisationer, såsom Læger uden Grænser, har også offentliggjort regnskaber og evalueringer af naturbrande. De respektive rapporter er baseret på omfattende interviews med alle de grupper og mennesker, der havde været involveret i at bekæmpe skovbrandene. Konklusionerne og de foreslåede forbedringer er således velforankrede både på statsligt og offentligt plan.

Faktorer, der har bidraget til succes, opvejer de begrænsende faktorer.

Politiske faktorer

I dette tilfælde har offentligheden og regeringen de samme prioriteter, dvs. at mindske virkningerne af naturbrande og opretholde et sundt skovlandskab som grundlag for økonomien, men også for rekreation og trivsel. Den stærke regeringsstøtte, lederskabet og de efterfølgende ændringer af de retlige rammer for naturbrande har været en afgørende faktor for at fremskynde gennemførelsen af henstillingerne.  

Styringsfaktorer

Med et mangesidet interessentmønster har det været afgørende for gennemførelsen af tilpasningsforanstaltninger at have klare ansvarsområder og mandater. Skovbrandene i 2018 viste, at uklare kommunikationslinjer og -roller risikerer at bremse afgørende beslutningstagning og bidrog til øgede skader. Det forhold, at mandaterne og det overordnede ansvar for naturbrandressourcer og opfølgning er forankret i civilbeskyttelsesloven, tjener yderligere til at styrke gennemførelsesstrukturerne.

Tekniske faktorer

Teknologi og ekspertise er udbredt i hele samfundet. Udpegelse af civilbeskyttelsesberedskabsagenturet (MSB) til at koordinere ressourcer og følge op på ansvarsområder bidrager til at sikre, at teknisk knowhow, ekspertise og ressourcer er ajourførte. Teknologier til detektion af naturbrande udvikles og forfines fortsat. Det forventes, at brugen af satellitdata og droner vil stige i fremtiden, da de er omkostningseffektive midler til at opdage og overvåge naturbrande.

Fysiske og biologiske skovforvaltningsfaktorer

Sverige har en masse skove spredt over et stort område, hvoraf mange er fjerntliggende. Skovene består hovedsageligt af fyrre- og granarter. Nåleskove er mere tilbøjelige til skovbrande end løvskove, der indeholder mere fugt. Disse faktorer er med til at argumentere for koordinering og deling af ressourcer for at holde omkostningerne nede, men også for at indføre naturbaserede løsninger, såsom begrænsning af monokulturer og blanding i mere løvfældende træer for at reducere risikoen for såkaldte megabrande i fremtiden.

Sociale faktorer

Retten til at strejfe og offentlig adgang til naturen (Allemansrätt) er hjørnestenene i det svenske samfund, og de fleste svenskere har en grundlæggende forståelse af, hvordan man opfører sig i naturen gennem skolens læseplan. Der er også en fælles forståelse for, at det at tilbringe tid i naturen er godt for dit helbred og velvære. Behovet for en solid retlig ramme og tilpasningsforanstaltninger for at mindske naturbrande med henblik på at beskytte naturen og mennesker er derfor godt forankret i den brede offentlighed. Det er vigtigt fortsat at øge bevidstheden for at minde folk om de risici og omkostninger, der er forbundet med naturbrande, og at tilskynde til ansvarlig adfærd for at undgå utilsigtede brande. Dette skal omfatte grupper som nyankomne og udenlandske turister, der ikke har været igennem det svenske skolesystem og måske ikke har en fuld forståelse af de roller og ansvarsområder, der er forbundet med "allemansrätt", især i betragtning af den forventede stigning i turisttallet i fremtiden.

Økonomiske faktorer

Bekæmpelse af naturbrande er dyrt og kræver ofte fælles ressourcer. Deling af ressourcer som flyvemaskiner og helikoptere er en omkostningseffektiv måde at styre naturbrandtjenesterne på. Tilbagevendende budgetbevillinger til opretholdelse af tjenesterne kan blive en begrænsende faktor, hvis den nationale økonomi er under pres.

Koordineringen af tjenester vedrørende naturbrande gennemføres ud fra et nationalt perspektiv og i samarbejde med EU. Tjenesterne finansieres hovedsageligt over offentlige budgetter - fra staten, kommunerne og også EU-midler.

De samlede økonomiske tab ved en stor naturbrand vil sandsynligvis være meget højere end omkostningerne ved tilpasningsforanstaltningerne, da naturbrande ikke kun påvirker skoven, men hele skovbrugsindustrien, infrastrukturen og folkesundheden.

De samlede samfundsmæssige omkostninger ved skovbrandene i 2014 og 2018 er vanskelige at anslå. Alene forsikringssektoren anslår omkostningerne ved direkte skader til over 500 mio. svenske kroner (over 43 mio. EUR) hver gang, og de samfundsmæssige omkostninger vil sandsynligvis overstige 1 mia. SEK (ca. 87 mio. EUR).

Skovbrugsindustrien er vigtig for Sverige og producerer direkte og indirekte varer med en værditilvækst på ca. 120 mia. SEK (ca. 10 mio. EUR) om året, hvilket svarer til knap 2,5 % af Sveriges BNP. I alt 120.000 mennesker arbejder i skovbrugsindustrien. Fordelene ved at reducere skaderne på skovene, produktionsforstyrrelserne, de negative virkninger på biodiversiteten og sundheden mest muligt opvejer derfor sandsynligvis omkostningerne ved opdagelse og brandslukning.

Der er også ikkeøkonomiske samfundsmæssige fordele ved at begrænse antallet af ukontrollerede naturbrande. De omfatter bevaret biodiversitet og økosystemtjenester, reduceret luftforurening, bevaret vand- og jordkvalitet, bevarede landskaber og rekreative områder. Disse har igen en positiv indvirkning på sundhed og trivsel og på jobskabelsen gennem f.eks. skovindustrien, bærplukning og turisme.

At undgå naturbrande er også gavnligt for modvirkning af klimaændringer. Skove bidrager direkte til kulstofbinding og potentiale bidrager direkte til modvirkning af klimaændringer gennem kulstofdræn. Biomasse er en vedvarende energikilde og træprodukter, hvis de anvendes i et bæredygtigt resultat i langt mindre kulstofemissioner end dem, der er fremstillet af enten stål eller beton.

Analysen af behov, ændringerne af en befordrende lovgivning og den efterfølgende gennemførelse af foranstaltninger til tilpasning til naturbrande har taget ca. 5 år. I 2024 er tilpasningsforanstaltningerne ikke afsluttet, og forbedringerne vil fortsætte på ubestemt tid, men der er nu en praktisk struktur på plads at bygge videre på.

Da naturbrande er tilbagevendende begivenheder, skal foranstaltningerne til forebyggelse, opdagelse og håndtering af naturbrande fortsætte på ubestemt tid og muligvis øges i fremtiden, afhængigt af hastigheden af klimaændringerne. I marts 2018 fremlagde den svenske regering en svensk national strategi for tilpasning til klimaændringer. Strategien omfatter Sveriges mål for tilpasning til klimaændringer, vejledende principper for arbejdet, tilrettelæggelsen og fordelingen af ansvarsområder, overvågning, finansieringsprincipper og vidensskabende initiativer. Den nationale strategi for tilpasning til klimaændringer vil blive ajourført hvert femte år og er en anden kilde til at spore succesen med foranstaltningerne til tilpasning til naturbrande.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(på svensk)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen (på svensk)

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentliga utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor