Håndtering af den stigende risiko for naturbrande i et klima i forandring, Sverige

Fra et internationalt perspektiv er problemet med skovbrande relativt lille i Sverige. De store brande i 2014 og 2018 viste imidlertid klart, at risikoen for naturbrande er meget reel, og at det er vigtigt at være forberedt for at mindske indvirkningen på miljøet, økonomien og samfundet.

Klimaændringer forventes at øge antallet og intensiteten af naturbrande

Antallet af skovbrande varierer meget fra år til år i Sverige. I løbet af de sidste 20 år har der været mellem 2 000 og 8 000 brande om året. Det største antal brande opstår omkring tætbefolkede områder, og de fleste brandbekæmpelsesindsatser udføres i månederne april til august.

Vejret påvirker brandfaren. Nedbør, temperatur, fugtighed, vindhastighed, torden og solstråling har den største indflydelse på, hvordan skovbrande tager fat og spredes. Jo tørrere vegetationen er, og jo stærkere vinden er, jo hurtigere vil ilden sprede sig. Højintensitetsbrande kan brænde alt på deres vej og er derfor meget destruktive. Ikke overraskende producerer en tør og varm sommer mange flere brande end en våd sommer. En nylig undersøgelse foretaget af det svenske meteorologiske og hydrologiske institut og det svenske civilbeskyttelsesagentur (2024) forudser, at hyppigheden og længden af de såkaldte højrisikoperioder i Sverige vil stige med klimaændringerne, især i det sydlige Sverige og langs Østersøens kyst. Det er derfor sandsynligt, at vi vil se flere naturbrande i fremtiden.  

Sverige har et stort landområde og et stort antal interessenter, hvilket komplicerer forvaltningen af naturbrande

Sveriges areal er på omkring 41 millioner hektar, hvoraf 68 procent er skovbevoksede arealer og 7 procent landbrugsjord. 48 % af skovene er privatejede (ca. 315.000 mennesker), resten ejes af aktieselskaber (25 %), statsejede aktieselskaber (12 %) og staten selv (8 %).

Ifølge loven er ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande fordelt mellem enkeltpersoner, ejere, kommuner og staten. Det store område, de mange forskellige interessenttyper og den svenske ret til offentlig adgang, herunder på privat jord, øger udfordringerne i forbindelse med forvaltning af naturbrande. Mange forskellige aktører er nødt til at arbejde sammen om at forebygge og effektivt slukke naturbrande, hvis de opstår.

Under naturbrandene i 2014 og 2018 blev det konkluderet, at mange aktører i første omgang handlede for langsomt eller forsigtigt. Der var også mangel på brandslukningsmidler. Betydningen af tidlig opdagelse og tidlig indgriben for at slukke brande blev bekræftet, og at klare roller, koordinering af ressourcer og gode kommunikationslinjer er afgørende for en effektiv forvaltning af naturbrande.

Skovbrande er dyre

Ukontrollerede skovbrande kan forårsage store skader på skovene og bringe menneskers, dyrs og planters liv i fare. Skovbrande forårsager betydelige økonomiske tab, ikke kun for de berørte jordejere, men også for samfundet som helhed, hvilket påvirker indkomstmulighederne og sundheden. De negative virkninger kan fortsætte, selv efter at ilden er slukket. Brandbeskadigede træer kan falde og forårsage skader; de skovrelaterede industrier kan stå over for en mangel på tømmerstokke de drivhusgasser, der udledes ved brande, bidrager til yderligere klimaændringer skovproduktionen reduceres, og biodiversitet og økosystemtjenester kan blive forstyrret. Et øget antal naturbrande vil også øge omkostningerne ved brandslukning.

Skovbrande påvirker miljøet og klimaet

Kontrollerede brande kan anvendes som et forvaltningsredskab og bidrage til forvaltning af økosystemer og opretholdelse af biodiversiteten. Problemet er ude af kontrol med skovbrande. Tidlig påvisning og hurtig slukning hjælper med at reducere risikoen for skader på økosystemer, dyr og planter, samtidig med at forurening af vand og luft som følge af røg og farlige slukningskemikalier minimeres.

Skovenes sociale værdier er en vigtig ressource for samfundet i Sverige med hensyn til menneskers trivsel, sundhed, boliger/levemiljø, regional udvikling og turisme. Beskyttelse af skovene ved at forebygge skader som følge af naturbrande er derfor en anden vigtig dimension i forslaget om forbedret forvaltning af naturbrande.

Skovene spiller også en vigtig rolle med hensyn til at mindske Sveriges drivhusgasemissioner og er også en vigtig motiverende faktor med hensyn til at minimere antallet af naturbrande.

Forskellige love og bestemmelser regulerer roller og ansvar i forbindelse med forebyggelse af naturbrande og forvaltning af naturbrande. De vigtigste er:

Skovloven (Skogsvårdslagen (1979:429))fastslår, at skoven er et nationalt aktiv og en vedvarende ressource, der skal forvaltes, så den giver et godt afkast på et bæredygtigt grundlag, samtidig med at biodiversiteten bevares. Dette omfatter minimering af risikoen for naturbrande gennem passende forvaltning.

Lov om civilbeskyttelse (2003:778) bekræfter, at ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande er delt mellem privatpersoner, ejere, kommuner og staten. Det betyder, at alle har et ansvar for at minimere risikoen for naturbrande og hjælpe med at slukke brande. Den ajourførte lov bekræfter nu også civilbeskyttelsesagenturets rolle med hensyn til koordinering og prioritering på nationalt plan.

Den svenske miljølov(Miljöbalk (1998:808)) regulerer retten til offentlig adgang ved at fastsætte, at de, der tilbringer tid i naturen "skalvise hensyn og omhu i deres omgang med det", normalt sammenfattet som "ikke forstyrre eller ødelægge", hvilket omfatter følgende brandrestriktioner og regler. De forskellige aspekter af at gøre brande udendørs er dækket yderligere af en række andre love. Ansvaret og forpligtelserne for skovejere og iværksættere, der arbejder i skoven, er også omfattet af private forsikringsregler.

Således har alle et ansvar for at opføre sig ansvarligt for at undgå at starte brande ved et uheld. Systemet afhænger derfor af, at folk er opmærksomme på naturbrandsrestriktionerne og -bestemmelserne og har et vist kendskab til de dermed forbundne risici.

Med en forventet stigning i antallet af naturbrande i fremtiden sigter den svenske regering mod at minimere risici, skader og omkostninger ved naturbrande så meget som muligt. Efter naturbrandene i 2018 blev der iværksat flere regeringsundersøgelser for at analysere den eksisterende lovgivning og den operationelle redningsindsats. På baggrund af undersøgelserne besluttede regeringen at ændre civilbeskyttelsesloven med det formål at forbedre beskyttelsen af naturbrande og reducere potentielle skader. Disse ændringer blev også foretaget for at præcisere roller, ansvarsområder og kommunikationsstrategier. Andre forbedringer omfattede anvendelse af moderne teknologi til tidlig opdagelse og overvågning af naturbrande, forbedring af brandbekæmpelseskapaciteten og forøgelse af vidensniveauet om naturbrande både blandt skovejere og borgere generelt.

Den nye civilbeskyttelseslov, som den svenske regering har ajourført, omfatter følgende indsatsområder.

Klare mandater og forbedret koordinering og samarbejde mellem relevante offentlige og private aktører

I en krise eller nødsituation er klare ansvarsområder, procedurer, finansiering og kommunikationskanaler afgørende. Gennem den opdaterede lov har det svenske civile beredskabsagentur (MSB) nu øget myndighed til at føre tilsyn med kommunal overholdelse af regler for forvaltning af naturbrande, organisere kriseledelse og overvåge reaktionen på naturbrande. Selv om regionale og kommunale brandvæsener bevarer det primære ansvar, har MSB udvidede beføjelser til at støtte og koordinere mellem kommuner, amter og beredskabstjenester og kan tildele yderligere ressourcer, hvis lokale forsyninger er utilstrækkelige, herunder personale, udstyr, helikoptere og vandfly.

Disse juridiske opdateringer giver MSB større kontrol ved at sætte det i stand til at udstede bindende regler og overvåge kommunernes overholdelse af kravene til brandberedskab. MSB gennemgår den regionale koordineringspraksis og giver feedback om ca. halvdelen af de overvågede systemer. Derudover forsyner MSB de lokale myndigheder med oplysninger, der kan være retningsgivende for beslutninger om brandforbud, ved hjælp af prognoser fra Sveriges Meteorologiske og Hydrologiske Institut (SMHI).

Mens MSB er ansvarlig for beskyttelse mod naturbrande, hører ansvaret for overholdelse af den nationale strategi for beskyttelse af skove, herunder skove med høje naturværdier, under den svenske miljøbeskyttelsesmyndighed. Sideløbende med MSB og andre organisationer i den offentlige sektor fortsætter den private sektor med at udvikle produkter, tjenester og udstyr for at hjælpe skovejere med at opdage, overvåge og forvalte naturbrande.

Bedre prognose-, detektions- og kortlægningstjenester

Der er behov for rettidige og pålidelige brandfareprognoser og -kort for at yde direkte vejledning til kommunens beredskabstjenester, så de kan planlægge og forberede sig med henblik på at reducere reaktionstiden i tilfælde af brandudbrud. Prognoserne tjener også som grundlag for styring af fælles brandslukningsressourcer.

Brandfare prognoser teknologier er i konstant udvikling, med flere og flere oplysninger, der føjes til de avancerede beregninger på et stadig mere detaljeret geografisk niveau. Sveriges Meteorologiske og Hydrologiske Institut (SMHI) har i samarbejde med MSB udviklet forbedrede modeller for brandfareprognoser for Sverige. Prognoserne og brandfareoplysningerne er en del af SMHI's generelle prognose- og advarselstjenester og er tilgængelige for offentligheden via SMHI's websted.  

Disse prognoser danner også grundlag for MSB's Outdoor Fire Danger-application og deres Fire Danger-korttjenester, som viser femdagesprognoser, der opdateres flere gange hver dag. Produkterne er designet til den brede offentlighed og til de kommunale brand- og redningstjenester, amtsstyrelser og andre til at give oplysninger om, hvor brandfarlig skovvegetationen er. Prognoserne og brandfarekortene anvendes af kommunerne og amtsrådene til at udstede brandforbud. De hjælper også med at guide skovbrandsovervågningsflyvninger.

Det er vigtigt at opdage brande på et tidligt tidspunkt, hvilket er grunden til, at overvågning af naturbrande udføres ved hjælp af fly. Amtsrådene beslutter, hvor og hvordan de skal anvendes til overvågning. Droner bruges nu nogle gange i stedet for eller som et supplement til flyvemaskiner. I løbet af sommeren 2022 blev branddetektion ved hjælp af satellitdata indført som et nyt og vigtigt supplement til luftfartøjer til overvågning af naturbrande.

En anden forbedring er kortlægningen af vandveje egnet til vand scooping at guide scooping fly, som er udført af MSB.

Øgede ressourcer til brandslukning

Det nationale brandslukningsberedskab er blevet styrket, så det omfatter mindst ti brandslukningshelikoptere og fire vandscoopingfly, der kan indsættes forskellige steder på grundlag af den aktuelle brandfareprognose. Der er nu også mere end tyve naturbrandsdepoter rundt om i landet, der kan bruges, når de lokale redningstjenesters egne ressourcer er opbrugt. Depoterne indeholder forskellige typer udstyr til slukning af brande, f.eks. brandslanger, motorsprøjter, terrængående køretøjer, motorsave osv. Ud over depoterne er der også to højkapacitetspumper, der gør det muligt at transportere vand over lange afstande centralt.

De fire vandscoopingfly er forbundet med rescEU, hvilket betyder, at de er EU-dækkende ressourcer, hvor EU finansierer de fleste af omkostningerne. De brandbekæmpelse piloter modtager løbende uddannelse for at opretholde høje kompetenceniveauer og sikkerhedsstandarder.

MSB støtter også amtsråd, brand- og redningstjenester og andre myndigheder med information og regelmæssig uddannelse og har udviklet en gratis digital uddannelsestjeneste med onlinekurser og øvelsesmateriale.

Øget offentlig bevidsthed

At øge offentlighedens viden om, hvordan man undgår naturbrande, og hvordan man slukker brande, er en væsentlig del af det forebyggende arbejde, da mange naturbrande utilsigtet startes af mennesker.

Information begynder i skolen, hvor rettigheder og ansvar i forbindelse med retten til offentlig adgang er en del af skolens læseplan. De fleste svenskere har derfor en grundlæggende forståelse af risikoen for skovbrande, når de forlader skolen.

Generelle oplysninger om naturbrande til offentligheden, beboere og turister er primært kommunernes og amternes administrative organers ansvar, men MSB yder også kommunikationsstøtte og -materialer. Mange af oplysningerne til offentligheden er nu tilgængelige digitalt, f.eks. via den brandfareapp og de websteder, der er beskrevet ovenfor, og som hjælper privatpersoner med at holde styr på brandfaren i skove og marker. Den app viser prognosen for nuværende og fremtidige brandfare efter område, eksisterende brandforbud og giver råd og information om, hvordan man sikkert bygge brande og grill i tider, hvor brande er tilladt. Den er tilgængelig på både svensk og engelsk.

Nye retningslinjer for skovforvaltning

Ud over civilbeskyttelsesorganisationerne spiller den svenske skovstyrelse og skovejere en vigtig rolle i forebyggelsen af naturbrande. Den svenske skovbrugspolitik er ofte sammenfattet under mottoet "Frihedunder ansvar". Frihed betyder, at skovbrugslovgivningen indeholder relativt få styrende og bindende regler. Der er derfor behov for retningslinjer for at hjælpe skovejere med at blive opmærksomme på, hvordan de kan bidrage til at mindske risikoen for naturbrande, begyndende med forvaltningsforanstaltninger.

Interessenterne i skovbrugssektoren er ved at udvikle deres egne værktøjer til at forhindre forekomst og spredning af naturbrande. Opdaterede branchedækkende retningslinjer yder støtte til planlægning, høring, færdigheder, nødprocedurer og udstyr og naturbaserede løsninger. Skovbrugsrådgivningen og -retningslinjerne findes på webstedet for Skogforsk, det svenske skovbrugsforskningsinstitut, der finansieres af skovbrugsindustrien og regeringen.

Det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI) forsker i brugen af naturbaserede løsninger (NbS) i lyset af klimaændringerne. NbS kan være en langsigtet tilgang til at reducere brandfare. Brande i løvskove er mindre intense og spredes langsommere. Vådområder, med deres evne til at tilbageholde vand i landskabet, kan undertiden også bidrage til at begrænse brandfare, selv om processerne er komplekse. Oprettelse, bevarelse og genopretning af vådområder i skovlandskabet er således en potentiel ny forvaltningsmulighed. Retningslinjer for løvfældende skove og vådområder er tilgængelige fra den svenske miljøstyrelse.

Den svenske regering har for nylig bestilt en særlig undersøgelse (2024) for at gennemgå den nationale skovpolitik med henblik på at udvikle en hensigtsmæssig skovpolitik for fremtiden, der fremmer langsigtet bæredygtigt svensk skovbrug og en voksende bioøkonomi, dvs. for en økonomisk og samfundsmæssig udvikling baseret på vedvarende ressourcer. 

Der blev gennemført en regeringsundersøgelse efter de store naturbrande i 2018. Den omfattede repræsentation fra forskellige ministerier, nationale myndigheder, herunder den svenske beredskabsstyrelse (MSB), forsvarsstyrken, redningstjenester, skovejere, regionale myndigheder (amtsstyrelser) og lokale brandbekæmpelsestjenester. Forskellige forskere og organisationer, såsom MSB, har også offentliggjort regnskaber og evalueringer af naturbranden begivenhed. De respektive rapporter er baseret på omfattende interviews med alle de grupper og personer, der havde været involveret i bekæmpelsen af naturbrandene. Konklusionerne og de foreslåede forbedringer er således velforankrede på både regeringsniveau og offentligt niveau.

Faktorer, der har bidraget til succes, opvejer de begrænsende faktorer.

Politiske faktorer

I dette tilfælde har offentligheden og regeringen de samme prioriteter, dvs. at mindske virkningerne af naturbrande og opretholde et sundt skovlandskab som grundlag for økonomien, men også for rekreation og trivsel. Regeringens stærke støtte, lederskab og efterfølgende ændringer af de retlige rammer for naturbrande har været en afgørende faktor for at fremskynde gennemførelsen af henstillingerne.  

Forvaltningsmæssige faktorer

Med et mangesidet interessentmønster har det været afgørende for gennemførelsen af tilpasningsforanstaltninger at have klare ansvarsområder og mandater. Skovbrandene i 2018 viste, at uklare kommunikationslinjer og -roller risikerer at bremse afgørende beslutningstagning og bidrage til øgede skader. Det forhold, at mandaterne og det overordnede ansvar for naturbrandsressourcer og opfølgning er forankret i civilbeskyttelsesloven, styrker yderligere gennemførelsesstrukturerne.

Tekniske faktorer

Teknologi og ekspertise er udbredt i hele samfundet. Udpegelsen af civilbeskyttelsesberedskabsagenturet (MSB) til at koordinere ressourcer og opfølgning på ansvarsområder bidrager til at sikre, at teknisk knowhow, ekspertise og ressourcer er ajourført. Teknologier til sporing af skovbrande udvikles og raffineres fortsat. Det forventes, at brugen af satellitdata og droner vil stige i fremtiden, da de er omkostningseffektive midler til at opdage og overvåge naturbrande.

Fysiske og biologiske skovforvaltningsfaktorer

Sverige har en masse skove spredt over et stort område, hvoraf mange er fjerntliggende. Skovene består hovedsageligt af fyrre- og granarter. Nåleskove er mere tilbøjelige til naturbrande end løvskove, der indeholder mere fugt. Disse faktorer bidrager til at argumentere for koordinering og deling af ressourcer for at holde omkostningerne nede, men også til at indføre naturbaserede løsninger, såsom begrænsning af monokulturer og blanding i mere løvfældende træer for at reducere risikoen for såkaldte megabrande i fremtiden.

Sociale faktorer

Retten til at strejfe og offentlig adgang til naturen (Allemansrätt) er hjørnestenene i det svenske samfund, og de fleste svenskere har en grundlæggende forståelse af, hvordan man opfører sig i naturen gennem skolens læseplan. Der er også en fælles forståelse for, at det at tilbringe tid i naturen er godt for dit helbred og velvære. Behovet for en solid retlig ramme og tilpasningsforanstaltninger for at reducere naturbrande med henblik på at beskytte natur og mennesker er derfor velforankret i den brede offentlighed. Det er vigtigt fortsat at øge bevidstheden for at minde folk om de risici og omkostninger, der er forbundet med naturbrande, og tilskynde til ansvarlig adfærd for at undgå utilsigtede brande. Dette skal omfatte grupper som f.eks. nyankomne og udenlandske turister, der ikke har været igennem det svenske skolesystem og måske ikke har en fuld forståelse af de roller og ansvarsområder, der er forbundet med "allemansrätt",navnlig i betragtning af den forventede stigning i antallet af turister i fremtiden.

Økonomiske faktorer

Bekæmpelse af naturbrande er dyrt og kræver ofte fælles ressourcer. Deling af ressourcer som flyvemaskiner og helikoptere er en omkostningseffektiv måde at forvalte naturbrandstjenesterne på. Tilbagevendende budgetbevillinger til opretholdelse af tjenesterne kan blive en begrænsende faktor, hvis den nationale økonomi er under pres.

Koordineringen af naturbrandstjenesterne gennemføres med et nationalt perspektiv og i samarbejde med EU. Tjenesterne finansieres hovedsagelig over offentlige budgetter - fra staten, kommunerne og også EU-midler.

De samlede økonomiske tab som følge af en stor naturbrand vil sandsynligvis være meget højere end omkostningerne ved tilpasningsforanstaltningerne, da naturbrande ikke kun påvirker skovene, men hele skovbrugsindustrien, infrastrukturen og folkesundheden.

De samlede omkostninger for samfundet ved naturbrandene i 2014 og 2018 er vanskelige at anslå. Alene forsikringssektoren anslår omkostningerne ved direkte skader til over 500 mio. svenske kroner (over 43 mio. EUR) hver gang, og de samfundsmæssige omkostninger vil sandsynligvis overstige 1 mia. SEK (ca. 87 mio. EUR).

Skovbrugssektoren er vigtig for Sverige og producerer direkte og indirekte varer med en værditilvækst på ca. 120 mia. SEK (ca. 10 mio. EUR) om året, hvilket svarer til knap 2,5 % af Sveriges BNP. I alt 120.000 mennesker arbejder i skovbruget. Fordelene ved at reducere skaderne på skovene, produktionsforstyrrelser, negative virkninger for biodiversiteten og sundheden mest muligt er dog sandsynligvis større end omkostningerne ved detektion og brandslukning.

Der er også ikkeøkonomiske samfundsmæssige fordele ved at begrænse antallet af ukontrollerede naturbrande. De omfatter bevaret biodiversitet og økosystemtjenester, reduceret luftforurening, bevaret vand- og jordkvalitet, bevarede landskaber og rekreative områder. Disse har til gengæld en positiv indvirkning på sundhed og trivsel og på jobskabelsen gennem f.eks. skovindustrien, plukning af bær og turisme.

Undgåelse af naturbrande er også gavnligt for modvirkning af klimaændringer. Skove bidrager direkte til kulstofbinding og potentiale bidrager direkte til modvirkning af klimaændringer gennem kulstofdræn. Biomasse er en vedvarende energikilde og træprodukter, hvis de anvendes i et bæredygtigt resultat i langt mindre kulstofemissioner end dem, der er fremstillet af enten stål eller beton.

Analysen af behovene, ændringerne af en understøttende lovgivning og den efterfølgende gennemførelse af foranstaltninger til tilpasning til naturbrande har taget ca. 5 år. I 2024 er tilpasningsforanstaltningerne ikke afsluttet, og forbedringerne vil fortsætte på ubestemt tid, men der er nu indført en praktisk struktur, som der kan bygges videre på.

Da naturbrande er tilbagevendende begivenheder, skal foranstaltninger til forebyggelse, opdagelse og håndtering af naturbrande fortsætte på ubestemt tid og muligvis øges i fremtiden afhængigt af klimaændringernes hastighed. I marts 2018 fremlagde den svenske regering en svensk national strategi for tilpasning til klimaændringer. Strategien omfatter Sveriges mål for tilpasning til klimaændringer, vejledende principper for arbejde, tilrettelæggelse og fordeling af ansvar, overvågning, finansieringsprincipper og videnstyrkende initiativer. Den nationale strategi for tilpasning til klimaændringer vil blive ajourført hvert femte år og er en anden kilde til sporing af succesen med klimatilpasningsforanstaltningerne i forbindelse med naturbrande.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(på svensk)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen (på svensk)

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentligea utredningar SOU 2019:7  

Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor