Håndtering af den stigende risiko for naturbrande i et klima i forandring, Sverige

Fra et internationalt perspektiv er problemet med naturbrande relativt lille i Sverige. De store brande i 2014 og 2018 viste imidlertid klart, at risikoen for naturbrande er meget reel, og at det er vigtigt at være forberedt på at mindske indvirkningen på miljøet, økonomien og samfundet.

Klimaændringer forventes at øge antallet og intensiteten af naturbrande

Antallet af skovbrande varierer meget fra år til år i Sverige. I løbet af de sidste 20 år har der været mellem 2 000 og 8 000 brande om året. Det største antal brande opstår omkring tætbefolkede områder, og de fleste brandslukningsindsatser udføres i månederne april til august.

Vejret påvirker brandfaren. Nedbør, temperatur, fugtighed, vindhastighed, torden og solstråling har den største indvirkning på, hvordan naturbrande tager fat og spredes. Jo tørrere vegetationen er, og jo stærkere vinden er, jo hurtigere vil ilden sprede sig. Højintensive brande kan brænde alt på deres vej og er derfor meget destruktive. Ikke overraskende producerer en tør og varm sommer mange flere brande end en våd sommer. En nylig undersøgelse fra det svenske meteorologiske og hydrologiske institut og den svenske civilbeskyttelsesmyndighed (2024) forudsiger, at hyppigheden og længden af de såkaldte højrisikoperioder i Sverige vil stige med klimaændringerne, navnlig i det sydlige Sverige og langs Østersøens kyst. Det er derfor sandsynligt, at vi vil se flere skovbrande i fremtiden.  

Sverige har et stort areal og et stort antal interessenter, hvilket komplicerer forvaltningen af naturbrande

Sveriges areal er omkring 41 millioner hektar, hvoraf 68 procent er skovarealer og 7 procent landbrugsjord. 48 % af skovene er privatejede (ca. 315.000 mennesker), resten ejes af aktieselskaber (25 %), statsejede aktieselskaber (12 %) og staten selv (8 %).

Ifølge loven er ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande delt mellem enkeltpersoner, ejere, kommuner og staten. Det store område, de mange forskellige typer interessenter samt den svenske ret til offentlig adgang, herunder på privat jord, bidrager til udfordringerne i forbindelse med forvaltning af naturbrande. Mange forskellige aktører er nødt til at arbejde sammen for at forebygge og effektivt slukke naturbrande, hvis de opstår.

Under naturbrandene i 2014 og 2018 blev det konkluderet, at mange aktører i første omgang handlede for langsomt eller forsigtigt. Der var også mangel på ressourcer til brandbekæmpelse. Betydningen af tidlig opdagelse og tidlig indgriben for at slukke brande blev bekræftet, og at klare roller, koordinering af ressourcer og gode kommunikationslinjer er centrale for en effektiv forvaltning af naturbrande.

Skovbrande er dyre

Ukontrollerede naturbrande kan forårsage store skader på skovene og bringe menneskers, dyrs og planters liv i fare. Skovbrande forårsager betydelige økonomiske tab, ikke kun for de berørte jordejere, men også for samfundet som helhed, hvilket påvirker levebrødsmulighederne og sundheden. De negative virkninger kan fortsætte, selv efter at ilden er slukket. Brandskadede træer kan falde ned og forårsage skader. de skovrelaterede industrier kan stå over for en mangel på tømmerstokke de drivhusgasser, der frigives af brande, bidrager til yderligere klimaændringer Skovproduktionen reduceres. og biodiversitet og økosystemtjenester kan blive forstyrret. Et øget antal naturbrande vil også øge omkostningerne ved brandbekæmpelse.

Skovbrande påvirker miljøet og klimaet

Kontrollerede brande kan anvendes som et forvaltningsværktøj og bidrage til forvaltning af økosystemer og bevarelse af biodiversiteten. Problemet er, at skovbrandene er ude af kontrol. Tidlig påvisning og hurtig slukning hjælper med at reducere risikoen for skader på økosystemer, dyr og planter, samtidig med at forurening af vand og luft på grund af røg og farlige slukningskemikalier minimeres.

Skovenes sociale værdier er en vigtig ressource for samfundet i Sverige med hensyn til menneskers trivsel, sundhed, bolig-/levemiljø, regionaludvikling og turisme. Beskyttelse af skovene ved at forebygge skader fra naturbrande er derfor en anden vigtig dimension i det forbedrede forslag til forvaltning af naturbrande.

Skovene spiller også en vigtig rolle med hensyn til at mindske Sveriges drivhusgasemissioner og er også en vigtig motiverende faktor for at minimere antallet af naturbrande.

Forskellige love og bestemmelser regulerer roller og ansvar omkring forebyggelse af naturbrande og håndtering af naturbrande. De vigtigste er:

Skovbrugsloven (Skogsvårdslagen (1979:429)) fastslår, at skoven er et nationalt aktiv og en vedvarende ressource, der skal forvaltes, så den giver et godt afkast på et bæredygtigt grundlag, samtidig med at biodiversiteten bevares. Dette omfatter minimering af risikoen for naturbrande gennem passende forvaltning.

Civilbeskyttelsesloven (2003:778) bekræfter, at ansvaret for forebyggelse, planlægning og slukning af brande er delt mellem privatpersoner, ejere, kommuner og staten. Det betyder, at alle har et ansvar for at minimere risikoen for naturbrande og hjælpe med at slukke brande. Den ajourførte lov bekræfter nu også Civilbeskyttelsesagenturets rolle med hensyn til koordinering og prioritering på nationalt plan.

Den svenske miljølov (Miljöbalk (1998:808)) regulerer retten til offentlig adgang ved at fastsætte, at de, der tilbringer tid i naturen "skal vise hensyn og omhu i deres omgang med det", som regel sammenfattet som "ikke forstyrre eller ødelægge", som omfatter følgende brand restriktioner og regler. De forskellige aspekter af at gøre brande udendørs er dækket yderligere af en række andre love. Ansvar og forpligtelser for skovejere og iværksættere, der arbejder i skoven, er også omfattet af private forsikringsordninger.

Således har alle et ansvar for at opføre sig ansvarligt for at undgå at starte brande ved et uheld. Systemet afhænger derfor af, at folk er opmærksomme på naturbrandrestriktionerne og -reglerne og har et vist kendskab til de dermed forbundne risici.

Med en forventet stigning i antallet af naturbrande i fremtiden sigter den svenske regering mod at minimere risici, skader og omkostninger ved naturbrande så meget som muligt. Efter naturbrandene i 2018 blev der iværksat flere regeringsundersøgelser for at analysere den eksisterende lovgivning og den operationelle redningsindsats. På baggrund af undersøgelserne besluttede regeringen at ændre civilbeskyttelsesloven med det formål at forbedre beskyttelsen mod naturbrande og reducere potentielle skader. Disse ændringer blev også foretaget for at præcisere roller, ansvarsområder og kommunikationsstrategier. Andre forbedringer omfattede anvendelse af moderne teknologi til tidlig opdagelse og overvågning af naturbrande, forbedring af brandbekæmpelseskapaciteten og forøgelse af vidensniveauet om naturbrande både blandt skovejere og borgere generelt.

Den nye lov om civilbeskyttelse, som den svenske regering har ajourført, omfatter følgende indsatsområder:

Klare mandater og forbedret koordinering og samarbejde mellem relevante offentlige og private aktører

I en krise- eller nødsituation er klare ansvarsområder, procedurer, finansiering og kommunikationskanaler afgørende. Gennem den opdaterede lov har det svenske beredskabsagentur (MSB) nu øget beføjelsen til at føre tilsyn med kommunal overholdelse af skovbrandsreguleringer, organisere kriseledelse og overvåge skovbrandsindsatsen. Selv om regionale og kommunale brandtjenester bevarer det primære ansvar, har MSB udvidet beføjelserne til at støtte og koordinere mellem kommuner, amter og beredskabstjenester og kan tildele yderligere ressourcer, hvis de lokale forsyninger er utilstrækkelige, herunder personale, udstyr, helikoptere og vandfly.

Disse juridiske opdateringer giver MSB større kontrol ved at gøre det muligt at udstede bindende regler og overvåge kommunal overholdelse af kravene til indsats over for naturbrande. MSB gennemgår den regionale koordineringspraksis og giver feedback om ca. halvdelen af de overvågede systemer. Derudover giver MSB lokale myndigheder oplysninger, der kan være retningsgivende for beslutninger om brandforbud, ved hjælp af prognoser fra det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI).

Mens MSB er ansvarlig for beskyttelse mod naturbrande, henhører ansvaret for overholdelse af den nationale strategi for beskyttelse af skove, herunder skove med høje naturværdier, under det svenske miljøbeskyttelsesagentur .. Sammen med MSB og andre offentlige organisationer fortsætter den private sektor med at udvikle produkter, tjenester og udstyr til at hjælpe skovejere med at opdage, overvåge og forvalte naturbrande.

Bedre prognose-, detektions- og kortlægningstjenester

Rettidige og pålidelige brandfareprognoser og -kort er nødvendige for at yde direkte vejledning til kommunens beredskabstjenester, så de kan planlægge og forberede sig på at reducere reaktionstiden i tilfælde af brandudbrud. Prognoserne tjener også som grundlag for at lede fælles brandslukningsressourcer.

Teknologier til forudsigelse af brandfare udvikler sig konstant, og flere og flere oplysninger føjes til de avancerede beregninger på et stadig mere detaljeret geografisk niveau. Forbedrede modeller for brandfareprognoser for Sverige er udviklet af det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI) i samarbejde med MSB. Prognoserne og oplysningerne om brandfare er en del af SMHI's generelle prognose- og advarselstjenester og er tilgængelige for offentligheden via SMHI's websted.  

Disse prognoser danner også grundlag for MSB's Outdoor Fire Danger-application og deres Fire Danger-korttjenester, som viser femdagesprognoser, der opdateres flere gange hver dag. Produkterne er designet til den brede offentlighed og til de kommunale brand- og redningstjenester, amtsråd (Länsstyrelser) og andre for at give oplysninger om, hvor brandfarlig skovvegetationen er. Prognoserne og brandfarekortene anvendes af kommunerne og amtsbestyrelserne til at udstede brandforbud. De hjælper også med at guide skovbrandsovervågningsflyvninger.

Det er vigtigt at opdage brande på et tidligt tidspunkt, hvorfor overvågning af naturbrande udføres ved hjælp af flyvemaskiner. Amternes bestyrelser afgør, hvor og hvordan de skal anvendes til overvågning. Droner bruges nu nogle gange i stedet for eller som et supplement til flyvemaskiner. I løbet af sommeren 2022 blev detektion af brande ved hjælp af satellitdata indført som et nyt og vigtigt supplement til flyvemaskiner til overvågning af naturbrande.

En anden forbedring er kortlægningen af vandveje, der er egnede til vandscooping, for at vejlede scoopingflyet, hvilket udføres af MSB.

Øgede ressourcer til brandbekæmpelse

Det nationale brandslukningsberedskab er blevet styrket, så det omfatter mindst ti brandslukningshelikoptere og fire vandscoopingfly, der kan indsættes på forskellige steder på grundlag af den nuværende brandfareprognose. Der er nu også mere end tyve naturbrande depoter rundt om i landet, der kan bruges, når de lokale redningstjenester egne ressourcer er opbrugt. Depoterne indeholder forskellige typer udstyr til slukning af brande, såsom brandslanger, motorsprøjter, terrængående køretøjer, motorsave osv. Ud over depoterne er der også to højkapacitetspumper, der gør det muligt at transportere vand over lange afstande centralt.

De fire vandscoopingfly er forbundet med rescEU, hvilket betyder, at de er EU-dækkende ressourcer, hvor EU finansierer de fleste omkostninger. Brandpiloterne modtager løbende uddannelse for at opretholde høje kompetenceniveauer og sikkerhedsstandarder.

MSB støtter også amtsråd, brand- og redningstjenester og andre myndigheder med information og regelmæssig uddannelse og har udviklet en gratis digital uddannelsestjeneste med onlinekurser og træningsmateriale.

Øget offentlig bevidsthed

At øge offentlighedens viden om, hvordan man undgår naturbrande, og hvordan man slukker brande, er en væsentlig del af det forebyggende arbejde, da mange naturbrande ved et uheld startes af mennesker.

Oplysninger starter i skolen, hvor rettigheder og ansvar i forbindelse med retten til offentlig adgang er en del af skolens læseplan. De fleste svenskere har derfor en grundlæggende forståelse af risikoen for naturbrande, når de forlader skolen.

Generelle oplysninger om naturbrande til offentligheden, beboere og turister er primært kommunernes og amtsbestyrelsernes ansvar, men MSB yder også kommunikationsstøtte og materialer. En stor del af oplysningerne til offentligheden er nu tilgængelige digitalt, f.eks. via appen til brandfare og de ovenfor beskrevne websteder, som hjælper privatpersoner med at holde styr på brandfaren i skove og marker. Den app viser prognosen for nuværende og fremtidige brandfare efter område, eksisterende brandforbud og giver råd og information om, hvordan man sikkert bygge brande og grill i tider, hvor brande er tilladt. Den er tilgængelig på både svensk og engelsk.

Nye retningslinjer for skovforvaltning

Ud over civilbeskyttelsesorganisationerne spiller den svenske skovstyrelse og skovejere en vigtig rolle i forebyggelsen af naturbrande. Den svenske skovbrugspolitik er ofte sammenfattet under mottoet "Frihed med ansvar". Frihed betyder, at skovbrugslovgivningen indeholder relativt få styrende og bindende regler. Der er derfor behov for retningslinjer for at hjælpe skovejere med at blive opmærksomme på, hvordan de kan bidrage til at mindske risikoen for naturbrande, der starter gennem forvaltningsforanstaltninger.

Interessenterne i skovbrugsindustrien er i færd med at udvikle deres egne værktøjer til at forhindre forekomsten og spredningen af naturbrande. Ajourførte branchedækkende retningslinjer yder støtte til planlægning, høring, færdigheder, nødprocedurer og -udstyr og naturbaserede løsninger. Skovbrugsrådgivningen og -retningslinjerne findes på webstedet for Skogforsk, det svenske skovforskningsinstitut, der finansieres af skovbrugsindustrien og regeringen.

Det svenske meteorologiske og hydrologiske institut (SMHI) forsker i brugen af naturbaserede løsninger (NbS) i lyset af klimaændringerne. NbS kan være en langsigtet tilgang til at reducere brandfaren. Brande i løvskove er mindre intense og spredes langsommere. Vådområder, med deres evne til at bevare vand i landskabet, kan nogle gange også bidrage til at begrænse brandfare, selv om processerne er komplekse. Oprettelse, bevarelse og genopretning af vådområder i skovlandskabet er således en potentiel ny forvaltningsmulighed. Retningslinjer for løvskove og vådområder kan fås hos den svenske miljøstyrelse.

Den svenske regering har for nylig bestilt en særlig undersøgelse (2024) for at revidere den nationale skovpolitik med henblik på at udvikle en passende skovpolitik for fremtiden, der fremmer langsigtet bæredygtigt svensk skovbrug og en voksende bioøkonomi, dvs. for en økonomisk og samfundsmæssig udvikling baseret på vedvarende ressourcer. 

Der blev gennemført en regeringsundersøgelse efter de store naturbrande i 2018. Det omfattede repræsentation fra forskellige ministerier, nationale myndigheder, herunder den svenske beredskabsstyrelse (MSB), forsvarsstyrken, redningstjenester, skovejere, regionale myndigheder (amtsbestyrelser) og lokale brandbekæmpelsestjenester. Forskellige forskere og organisationer, såsom MSB, har også offentliggjort regnskaber og evalueringer af naturbranden begivenhed. De respektive rapporter er baseret på omfattende interviews med alle de grupper og mennesker, der havde været involveret i bekæmpelsen af naturbrandene. Konklusionerne og de foreslåede forbedringer er således velforankrede på både regeringsniveau og offentligt niveau.

Faktorer, der har bidraget til succes, opvejer de begrænsende faktorer.

Politiske faktorer

I dette tilfælde har offentligheden og regeringen de samme prioriteter, dvs. at mindske virkningerne af naturbrande og opretholde et sundt skovlandskab som grundlag for økonomien, men også for rekreation og trivsel. Den stærke regeringsstøtte, lederskabet og de efterfølgende ændringer af de retlige rammer for naturbrande har været en afgørende faktor for at fremskynde gennemførelsen af henstillingerne.  

Forvaltningsmæssige faktorer

Med et mangesidet mønster af interessenter har det været afgørende for gennemførelsen af tilpasningsforanstaltninger at have klare ansvarsområder og mandater. Skovbrandene i 2018 viste, at uklare kommunikationslinjer og roller risikerer at bremse afgørende beslutningstagning og bidrage til øgede skader. Det forhold, at mandaterne og det overordnede ansvar for naturbrandressourcer og opfølgning er forankret i civilbeskyttelsesloven, bidrager yderligere til at styrke gennemførelsesstrukturerne.

Tekniske faktorer

Teknologi og ekspertise er udbredt i hele samfundet. Udpegelsen af agenturet for beredskab og indsats på civilbeskyttelsesområdet til at koordinere ressourcerne og følge op på ansvarsområderne bidrager til at sikre, at den tekniske knowhow, ekspertisen og ressourcerne er ajour. Teknologier til sporing af naturbrande udvikles og forfines fortsat. Det forventes, at brugen af satellitdata og droner vil stige i fremtiden, da de er omkostningseffektive midler til at opdage og overvåge naturbrande.

Fysiske og biologiske skovforvaltningsfaktorer

Sverige har en masse skove spredt over et stort område, hvoraf mange er fjerntliggende. Skovene består hovedsageligt af fyrre- og granarter. Nåleskove er mere tilbøjelige til naturbrande end løvskove, der indeholder mere fugt. Disse faktorer bidrager til at argumentere for koordinering og deling af ressourcer for at holde omkostningerne nede, men også for at indføre naturbaserede løsninger, såsom begrænsning af monokulturer og blanding i mere løvfældende træer for at reducere risikoen for såkaldte megabrande i fremtiden.

Sociale faktorer

Retten til at vandre og offentlig adgang til naturen (Allemansrätt) er hjørnesten i det svenske samfund, og de fleste svenskere har en grundlæggende forståelse af, hvordan man opfører sig i naturen gennem skolens læseplan. Der er også en fælles forståelse af, at tilbringe tid i naturen er godt for dit helbred og velvære. Behovet for en solid retlig ramme og tilpasningsforanstaltninger for at reducere naturbrande med henblik på at beskytte naturen og mennesker er derfor godt forankret i den brede offentlighed. Det er vigtigt fortsat at øge bevidstheden for at minde folk om de risici og omkostninger, der er forbundet med naturbrande, og tilskynde til ansvarlig adfærd for at undgå utilsigtede brande. Dette skal omfatte grupper såsom nyankomne og udenlandske turister, der ikke har været igennem det svenske skolesystem og måske ikke har en fuld forståelse af de roller og ansvarsområder, der er forbundet med "allemansrätt", navnlig i betragtning af den forventede stigning i antallet af turister i fremtiden.

Økonomiske faktorer

Bekæmpelse af naturbrande er dyrt og kræver ofte fælles ressourcer. Deling af ressourcer som flyvemaskiner og helikoptere er en omkostningseffektiv måde at forvalte skovbrandstjenester på. Tilbagevendende budgetbevillinger til at opretholde tjenesterne kan blive en begrænsende faktor, hvis den nationale økonomi er under pres.

Koordineringen af naturbrandtjenester gennemføres ud fra et nationalt perspektiv og i samarbejde med EU. Tjenesterne finansieres primært via offentlige budgetter - fra staten, kommunerne og også EU-midler.

De samlede økonomiske tab ved en stor naturbrand vil sandsynligvis være meget højere end omkostningerne ved tilpasningsforanstaltningerne, da naturbrande ikke kun påvirker skovene, men hele skovbrugsindustrien, infrastrukturen og folkesundheden.

De samlede samfundsmæssige omkostninger ved naturbrandene i 2014 og 2018 er vanskelige at anslå. Forsikringssektoren alene anslår omkostningerne ved direkte skader til over 500 mio. svenske kroner (over 43 mio. EUR) hver gang, og de samfundsmæssige omkostninger forventes at overstige 1 mia. SEK (ca. 87 mio. EUR).

Skovbrugsindustrien er vigtig for Sverige og producerer direkte og indirekte varer med en værditilvækst på ca. 120 mia. SEK (ca. 10 mio. EUR) om året, hvilket svarer til knap 2,5 % af Sveriges BNP. I alt 120.000 mennesker arbejder i skovbrugsindustrien. Fordelene ved at reducere skaderne på skovene, produktionsforstyrrelser, negative virkninger på biodiversiteten og sundheden mest muligt er dog sandsynligvis større end omkostningerne ved detektion og brandbekæmpelse.

Der er også ikkeøkonomiske samfundsmæssige fordele ved at begrænse antallet af ukontrollerede naturbrande. De omfatter opretholdt biodiversitet og økosystemtjenester, reduceret luftforurening, opretholdt vand- og jordkvalitet, bevarede landskaber og rekreative områder. Disse har til gengæld en positiv indvirkning på sundhed og trivsel og på jobskabelsen gennem f.eks. skovindustrien, plukning af bær og turisme.

At undgå naturbrande er også gavnligt for modvirkningen af klimaændringer. Skove bidrager direkte til kulstofbinding, og potentialet bidrager direkte til modvirkning af klimaændringer gennem kulstofdræn. Biomasse er en vedvarende energikilde og træprodukter, hvis de anvendes i et bæredygtigt resultat i langt mindre kulstofemissioner end dem, der er fremstillet af enten stål eller beton.

Analysen af behovene, ændringerne af en bemyndigelseslovgivning og den efterfølgende gennemførelse af foranstaltninger til tilpasning til naturbrande har taget ca. 5 år. I 2024 er tilpasningsforanstaltningerne ikke afsluttet, og forbedringerne vil fortsætte på ubestemt tid, men der er nu en praktisk struktur at bygge videre på.

Da naturbrande er tilbagevendende begivenheder, skal foranstaltningerne til forebyggelse, opdagelse og håndtering af naturbrande fortsætte på ubestemt tid og muligvis øges i fremtiden afhængigt af klimaændringernes omfang. I marts 2018 fremlagde den svenske regering en svensk national strategi for tilpasning til klimaændringer. Strategien omfatter Sveriges mål for tilpasning til klimaændringer, vejledende principper for arbejde, tilrettelæggelse og ansvarsfordeling, overvågning, finansieringsprincipper og videnfremmende initiativer. Den nationale strategi for tilpasning til klimaændringer vil blive ajourført hvert femte år og er en anden kilde til sporing af skovbrandenes succes med klimatilpasningsforanstaltningerne.

Leif Sandahl, fire engineer, The Swedish Civil Contingencies Agency
Leif.Sandahl@msb.se

Stefan Andersson, meteorologist, The Swedish Civil Contingencies Agency
Stefan.Andersson@msb.se

registrator@msb.se

(på svensk)

SMHI (2024). Framtida brandrisk – förändringar i perioder av hög brandrisk enligt FWI-modellen (på svensk)

Skogsbränderna sommaren 2018 – Statens offentliga utredningar SOU 2019:7  

Du har tilføjet Lag 2003-778 Lag om skydd mot olyckor til Gemte sider