Subventionierte Dürreversicherung für Landwirte in Österreich

Der Klimawandel dürfte die Häufigkeit und Schwere landwirtschaftlicher und ökologischer Dürren erhöhen (Seneviratneet al., 2021). In Europa ist das Dürrerisiko im Mittelmeerraum besonders akut, betrifft aber auch andere Regionen, darunter Österreich. In Österreich sind die Region nördlich der Donau und Ostösterreich, in der produktive Weizenfelder beheimatet sind, am ehesten von Dürre betroffen (Krimp-Kolbet al., 2014).

Dürren werden von der österreichischen Regierung aufgrund ihres relativ seltenen Auftretens, aber ihrer hohen Belastung als Ereignisse mit geringer Wahrscheinlichkeit und hoher Auswirkung eingestuft (BMNT,2017). Die Bewertung der Wahrscheinlichkeit von Dürreereignissen und die Quantifizierung der daraus resultierenden Auswirkungen auf den Agrarsektor sind komplex, insbesondere auf nationaler Ebene. Dies ist auf den kulturspezifischen Charakter der Dürreauswirkungen, das regionale Ausmaß, in dem Dürreauswirkungen auftreten, und die Komplexität von Risikovorhersagemodellen zurückzuführen.

Das Dürrerisikomanagement ist Teil eines Gesamtansatzes für das landwirtschaftliche Risikomanagement. In den letzten Jahrzehnten haben Dürren in Österreich die Erträge von Nahrungs- und Futtermittelpflanzen reduziert und damit wirtschaftliche Verluste für die Landwirte verursacht. Dies zwang die österreichische Regierung, mit Ad-hoc-Ausgleichszahlungen zu intervenieren, um die betroffenen Landwirte zu unterstützen. In vielen Ländern basieren Versicherungsprodukte für den Agrarsektor häufig auf einem Kompensationssystem entsprechend den entstandenen Verlusten, obwohl in jüngster Zeit neue Systeme im Zusammenhang mit Niederschlagsmengen oder der Anzahl trockener oder heißer Tage (d. h. indexbasierte Versicherungen) entwickelt wurden. Seit den 1900er Jahren kompensierte die österreichische Regierung dürrebedingte landwirtschaftliche Verluste durch steuerliche und steuerbasierte Maßnahmen und direkte Kompensationen (ergänzt durch technische Maßnahmen wie Bewässerungsinfrastruktur und regulatorische Maßnahmen zur Ermöglichung größerer Anbauflächen und Erntezeiten) aus einem Ausgleichsfonds für Naturkatastrophen. Insbesondere gab die Regierung in den Jahren 1992, 1994, 2003 und 2013 57, 21, 32 bzw. 35 Mio. EUR aus, um die Landwirte für wirtschaftliche Verluste aufgrund von Dürre zu entschädigen (IIASA,2017). Aufgrund der zunehmenden Häufigkeit und Größenordnung von Dürreereignissen hat die österreichische Regierung einen neuen Ansatz für das Dürrerisikomanagement entwickelt. Der neue Ansatz erweitert ein bestehendes öffentlich-privates Versicherungssystem für Hagel- und Frostschäden, das entschädigungs- und indexbasierte Produkte für Dürreereignisse kombiniert.

Mit der Einführung eines öffentlich-privaten Versicherungssystems, das Entschädigungs- und indexbasierte Produkte für dürrebedingte landwirtschaftliche Schäden kombiniert, soll Folgendes erreicht werden:

1. eine gerechtere und schnellere Deckung von Schäden für Landwirte bereitzustellen, was dazu führen sollte, dass Landwirte weniger von öffentlichen Subventionen abhängig sind, weniger anfällig für wirtschaftliche Bedenken und deren Auswirkungen auf die psychische Gesundheit sind und besser auf Extremereignisse vorbereitet sind;
2. Schaffung eines Finanzinstruments für das Risikomanagement, das es der Regierung ermöglicht, mit einem jährlich programmierbaren Haushalt zu arbeiten (im Vergleich zu unvorhergesehenen Ad-hoc-Kosten) und auf einer Kombination aus öffentlichen Mitteln, Beiträgen des privaten Sektors und Zahlungen einzelner Landwirte beruht.

Das Versicherungssystem für trockenheitsbedingte Verluste weist zwei hervorstechende Merkmale auf:

1. Es besteht aus neuartigen indexbasierten Produkten, die die klassischen entschädigungsbasierten Produkte ergänzen (die einen nachgewiesenen Umsatz- oder Produktionsverlust berücksichtigen). Die indexbasierten Produkte berücksichtigen Schwankungen eines Wetterindikators wie die Anzahl der (aufeinander folgenden) Tage ohne Regen oder die Niederschlagsmenge. Eine Entschädigung wird gezahlt, wenn die Anzahl der nassen Tage oder der Gesamtniederschlag in einem vorher festgelegten Zeitraum unabhängig von den Schäden unter einem Prozentsatz des 10-Jahres-Durchschnitts für diesen Zeitraum bleibt. Diese indexbasierten Produkte ermöglichen im Allgemeinen eine schnellere Entschädigungsauszahlung, wodurch der wirtschaftliche Druck von den Landwirten früher freigesetzt und die Auswirkungen auf die psychische Gesundheit verringert werden.
   
   
2. Es handelt sich um ein öffentlich-privates Versicherungssystem, bei dem die Regierung die Risikokosten mit den Landwirten teilt, im Gegensatz zu einer Entschädigung für Dürrerisiken, die ausschließlich von Behörden finanziert wird. Der Staat finanziert 55 % der Kosten für Versicherungsprämien, um die Gesamtkosten für den Steuerzahler zu senken und gleichzeitig die Landwirte zu unterstützen. Das Prämiensubventionssystem ermöglicht eine bessere Haushaltsführung, sowohl für die Regierung als auch für die landwirtschaftlichen Fachkräfte, die die Versicherung abschließen, die weniger von Subventionen abhängig sind und besser auf Extremereignisse vorbereitet sind.

Diese neue Regelung wurde durch die Ausweitung des bestehenden Hagel- und Frostversicherungssystems auf Dürre- (und Sturm-)Risiken weiterentwickelt und ersetzte damit das alte Ad-hoc-Zahlungssystem des Nationalen Landwirtschafts-Katastrophenfonds für dürrebedingte Verluste.

In Österreich sind die meisten landwirtschaftsbezogenen Versicherungsprodukte der Österreichischen Hagelversicherung VVaG (ÖHV) angeschlossen, einer Vereinigung mehrerer österreichischer Versicherungsunternehmen auf Gegenseitigkeitsbasis, d. h. einem Versicherungsgeschäftsformat in einer gemeinnützigen Organisation. Die ÖHV verwaltet den Versicherungsfonds, während der Verkauf der Policen in der Verantwortung der einzelnen Versicherungsgesellschaften liegt. Seit 1995 wurden in einer Multi-Risiko-Versicherung neben dem Hagel neue Risiken eingeführt; Im Jahr 2000 wurden erstmals Dürrerisiken für eine Auswahl von Kulturpflanzen berücksichtigt. Historisch gesehen bot die ÖHV nur entschädigungsbasierte Produkte an, wie das Hauptprodukt AGRAR Universal (Agricultural Universal), das bis heute existiert.

Heute werden landwirtschaftliche Dürrerisiken in Österreich durch die klassische ertrags- oder entschädigungsbasierte Versicherung AGRAR Universal abgedeckt, ergänzt durch ein indexbasiertes Produkt zur zusätzlichen Kompensation.

• Die auf Entschädigung basierende AGRAR Universal versichert viele verschiedene Kulturen[1] gegen eine lange Liste von Risiken wie Hagel, Frost, Dürre, Schneedruck, Sturm und sintflutartigen Regen. Insbesondere bei Trockenheit deckt die Versicherung tatsächliche Verluste durch Trockenheit ab, wenn die Hektarerträge unter dem definierten Schwellenwert für die Ertragsgrenze bleiben. Aufgrund der Komplexität der Bewertung von Referenzerträgen für Benchmarking-Verluste für Grünland, Zuckerrüben, Weinberge und Obstgärten stehen für diese Kulturen keine klassischen AGRAR-Dürreversicherungen zur Verfügung.
• Die erste indexbasierte Versicherung, der „Dürreindex“, wurde 2015 für Grünland eingeführt. In den Jahren 2016 und 2017 wurde diese Versicherung auf Mais, Winterweizen und Zuckerrüben ausgeweitet. Weitere Pflanzen können in Zukunft hinzugefügt werden. Der Dürreindex berücksichtigt die beiden wichtigsten Parameter für Dürreschäden: Mangel an Niederschlägen und Hitze. Eine Entschädigung wird gezahlt, wenn die Niederschläge in einem für das betreffende Anbausystem relevanten Zeitraum einen festgelegten Prozentsatz der durchschnittlichen Niederschläge von zehn Jahren unterschreiten; Für Wärme wird für jeden Tag, der im selben Zeitraum 30 °C überschreitet, ein zusätzlicher Ausgleich hinzugefügt. Der vom Versicherungsnehmer gewählte Prozentsatz bestimmt sowohl die Prämie als auch die gezahlte Entschädigung.

Alle Versicherten erhalten eine staatliche Beihilfe in Höhe von 55 % für ihre Versicherung gegen Hagel, Frost, Dürre, Stürme und starken oder anhaltenden Regen im Pflanzensektor[2].

[1] Getreide, Kartoffeln, Kürbisse für die Samenölproduktion, Sojabohnen, Sonnenblumen, Erbsen

[2] siehe Österreichische Hagelversicherung

Nationale und regionale Behörden

Nach dem österreichischen Hagelversicherungsförderungsgesetz[1] muss der Bund bei extremen Witterungsverhältnissen dem Agrarsektor Ausgleichs- und Versicherungsprämien anbieten. Im Jahr 2016 hat die österreichische Regierung ihr Ad-hoc-Zahlungssystem für trockenheitsbedingte Schäden ersetzt, indem sie die bestehende öffentlich-private Hagel- und Frostschadenversicherung, die schadens- und indexbasierte Produkte kombiniert, um trockenheitsbedingte Risiken erweitert hat. Finanziert wird dieser Ansatz durch denKatastrophenfonds,der mit jährlichen Einkommens- und Kapitalrenditesteuern und Unternehmensgewinnen gespeist wird. Die Ausgaben des Bundes für Versicherungszuschüsse (d. h. 27,5% der Versicherungsprämien) werden durch Landeszuschüsse aufgestockt.

Österreichische Hagelversicherung VVaG (ÖHV).

Die ÖHV ist ein Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, der sich im Besitz seiner Versicherungsnehmer befindet und einen gemeinnützigen Verein auf Gegenseitigkeit hat. Der Verband bietet und verwaltet Versicherungen, während verbundene Einzelversicherungsunternehmen die Policen verkaufen. Im Laufe der Zeit entwickelte sich das entschädigungsbasierte Versicherungssystem der ÖHV zu einem gemischten System, das sowohl entschädigungs- als auch indexbasierte Produkte umfasste.

Landwirte

In Österreich gibt es etwa 155 000 landwirtschaftliche Betriebe (StatistikÖsterreich, 2022). Diese Landwirte kaufen die (subventionierten) Versicherungsprämien, 2016 waren es rund 65.000 aktive Versicherungspolicen[2]. Der Versicherungsschutz liegt im Gartenbau bei fast 100 %; 70-75% für Obst und Ackerkulturen; und rund 30 % für Grünland und Vieh (Sinabellet al., 2016).

[1] seit 1955 in Kraft , aber nach und nach um mehrere Risiken neben Hagel erweitert

[2] Nach Angaben der Österreichischen Hagelversicherung

Zu den Erfolgsfaktoren zählen:

• Die indexbasierte Versicherungskomponente: Das österreichische Dürreversicherungssystem ist innovativ, da es zwei Systeme umfasst, nämlich eine schadensabhängige Versicherung unter Berücksichtigung von Ertragsverlusten und eine ergänzende indexbasierte Versicherung unter Berücksichtigung physischer Wetterfaktoren für zusätzlichen Ausgleich. Die zweite Verbindung bietet eine relativ problemlose und schnelle Möglichkeit für Landwirte, im Vergleich zu einem auf Entschädigung basierenden Produkt eine Entschädigung für Ertragsverluste zu erhalten. Indexbasierte Versicherungsentschädigungen können automatisch ausgezahlt werden, da die Berechnung der Zahlung auf standardisierten aufgezeichneten Wetterdaten und nicht auf komplexen Ertragsverlustschätzungen basiert. Neben einer einfachen, transparenten Abschätzung von Entschädigung und Zahlungsgeschwindigkeit sind geringere Verwaltungskosten, geringeres Moral Hazard und ein bessererpsychischer Gesundheitszustand für Landwirte weitere Vorteile indexbasierter Versicherungsprodukte gegenüber entschädigungsbasierten Versicherungsprodukten (Linnerooth-Bayer und Hochrainer-Stigler, 2015).
• Die subventionierte Versicherung: Die Tatsache, dass der Staat etwa die Hälfte der Versicherungsprämienkosten deckt, gibt den Landwirten Anreize, sich für eine Dürreversicherung zu entscheiden. Die Deckung des Dürrerisikos durch die Subventionierung von Versicherungen bedeutet, dass die Staatsausgaben das ganze Jahr über konsistent sind – im Gegensatz zu substantiellen Ad-hoc-Summen, die im Rahmen des Krisenmanagements während unvorhersehbarer Dürreperioden zugewiesen werden. Darüber hinaus besteht das Dürrerisiko, das zuvor ausschließlich von der Regierung über die Auszahlung von Ausgleichszahlungen getragen wurde, in dem subventionierten Versicherungssystem, das mit landwirtschaftlichen Fachkräften geteilt wird, wodurch der Druck auf die öffentlichen Finanzen und die Steuerzahler verringert wird.  

Begrenzende Faktoren sind die steigenden Prämienkosten – für Landwirte – und Prämiensubventionen – für den Staat – von Multi-Risiko- und Multi-Crop-Portfolios vor dem Hintergrund des Klimawandels und des zunehmenden Risikos. Die Landwirte sind mit komplexen Risiken konfrontiert, die nicht nur durch Wetter und Klima, sondern auch durch politische Veränderungen und Märkte verursacht werden. Gerade Kleinbauern können es trotz (großzügiger) Subventionen schwer haben, Versicherungen zu finanzieren. Preisvolatilität, die Notwendigkeit, das landwirtschaftliche Einkommen durch Input aus anderen Quellen zu ergänzen, um den Finanzierungsbedarf zu decken, oder die Sicherstellung der Nachfolge (d. h. wer wird das Unternehmen weiterhin führen) sind Beispiele für Aspekte, die den Druck auf die psychische Gesundheit der Landwirte erhöhen. Darüber hinaus würden viele Kleinbauern produktionsbasierte Lösungen für das Risikomanagement (z. B. Bewässerungsinfrastruktur zur Steuerung des Dürrerisikos) anderen Optionen wie Versicherungen vorziehen (Palka und Hanger-Kopp, 2020). Dennoch kombinieren die meisten Landwirte produktionsbasierte Maßnahmen mit Versicherungsprodukten, darunter sowohl das multiperil-, entschädigungsbasierte Versicherungsprodukt (wie „AGRAR Universal“) als auch ein dürrespezifisches Indexprodukt – zusätzlich zur Diversifizierung der Einkommen außerhalb des landwirtschaftlichen Betriebs oder zur Aushandlung von Terminverträgen und Verkaufspreisen (Palka und Hanger-Kopp, 2020). Um den Herausforderungen des Klimawandels zu begegnen, müssen die Risikomanagementfähigkeiten der Landwirte weiter verbessert werden, z. B. durch öffentliche Unterstützung über die Risikofinanzierung hinaus.

Mögliche Kosten von Dürren für die Landwirtschaft

Die Bewertung der Kosten und Vorteile des subventionierten Dürreversicherungssystems ist komplex, da es schwierig ist, (i) das Auftreten von Extremereignissen vorherzusagen und (ii) die Auswirkungen dieser Ereignisse zu messen. Dennoch schlagen Hochrainer-Stigler und Hanger-Kopp (2017)eine Bewertung der Risikokosten (für Mais in Österreich) und damit des wirtschaftlichen Gewichts der Dürreversicherungssubvention auf mittlere Sicht vor. Beim Vergleich der aktuellen und zukünftigen Wahrscheinlichkeiten von Dürreereignissen und der damit verbundenen Kosten berechneten sie, dass die jährlichen Kosten für den österreichischen Staat für die Finanzierung von 50 % der Dürreindexprämien für Mais (18 Mio. EUR im Jahr 2050 gegenüber heute 13 Mio. EUR) etwa die Hälfte der Kosten für den Ausgleich jährlich variierender dürrebedingter Ertragsverluste, d. h. des fiskalischen Risikos für den Staat (gemäß RCP 4.5), betragen würden.

Vorteile für die Regierung

Zu den Vorteilen eines versicherungsbasierten Systems für den Staat gehört die Fähigkeit, mit einem jährlich programmierbaren Budget zu arbeiten, das über ein Geschäftsjahr hinweg geglättet werden kann (im Gegensatz zu unvorhergesehenen Ad-hoc-Entschädigungen). Das landwirtschaftliche Risikomanagementsystem, das auf der Antizipation und Aufteilung von Risiken basiert, ermöglicht es auch, Risiken mit privaten Akteuren zu teilen.

 Vorteile für Landwirte

Die Folgen von landwirtschaftlichen Verlusten betreffen Landwirte und landwirtschaftliche Gemeinschaften wirtschaftlich, können aber auch einen starken Einfluss auf ihre psychische Gesundheit haben, indem sie Stress, Angstzustände, emotionale und psychische Belastungen verstärken, die zu Depressionen, posttraumatischen Belastungsstörungen und Selbstmordgedanken führen können. Die Einführung eines ergänzenden Versicherungssystems, das auf der Indexierung der Kompensation an meteorologische Faktoren basiert, vereinfacht die Kompensation und reduziert mögliche psychische Auswirkungen wirtschaftlicher Unsicherheit. Subventionen machen die Risikoversicherung für Landwirte erschwinglicher und können als solche zu einem höheren Prozentsatz geschützter Landwirte führen. Die von einer gemeinnützigen Organisation (ÖHV) geschaffene Versicherungsprämie ist nicht rentabel und sollte daher für Landwirte erschwinglicher sein als ein privates Versicherungsprodukt. Die Marktdurchdringungsrate der Versicherungsprodukte in Österreich ist hoch, mit fast 100% Versicherungsschutz im Gartenbau, zwischen 70-75% für Obst und Ackerland und rund 30% für Grünland und Vieh (Sinabellet al., 2016). Mehr als drei Viertel der 500 befragten österreichischen Landwirte bekundeten ihre Unterstützung für das öffentlich subventionierte Dürreversicherungssystem, sei es in Kombination mit Entschädigungszahlungen für große Katastrophen (Palkaund Hanger-Kopp, 2020). 

Die Beteiligung des österreichischen Staates an der Finanzierung der Dürreversicherung wurde durch eine Änderung desHagelversicherungsförderungsgesetzesund desKatastrophenfondsgesetzesim Jahr 2016 erreicht, um Ad-hoc-Katastrophenfondszahlungen durch versicherbare Risiken für Dürreschäden zu ersetzen (BMNT,2017). Der Fonds selbst stützt sich auf dasHagelversicherungsförderungsgesetz aus dem Jahr 1955, das sukzessiveum mehrere Risiken neben dem Hagel erweitert wurde, darunter 2016 die Dürre.

Das System wird durch die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU unterstützt, die die Regierungen dazu anregt, das Risikomanagement in der Landwirtschaft zu subventionieren.

In den Jahren 2016 und 2017 gab es Diskussionen im Parlament, um die Änderung des Naturkatastrophenfondsgesetzes und die Ausweitung des Hagelversicherungsschutzes auf andere Extremereignisse wie Dürre zu genehmigen, um eine Ad-hoc-Entschädigung durch ein subventioniertes öffentlich-privates Dürreversicherungssystem zu ersetzen.

Das Versicherungssystem bleibt bestehen und wird kontinuierlich weiterentwickelt, einschließlich der Entwicklung von Dürreindexversicherungen für neue Kulturen, z. B. für Grünland im Jahr 2023 und für Rebflächen im Jahr 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Landwirtschaftliche Dürreversicherung: Österreich als Fallstudie - Factsheet, Internationales Institut für Angewandte Systemanalyse, Laxenburg, Österreich. Verfügbar unter https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hagelversicherungsförderungsgesetz