Geförderte Dürreversicherung für Landwirte in Österreich

Der Klimawandel dürfte die Häufigkeit und Schwere landwirtschaftlicher und ökologischer Dürren erhöhen (Seneviratne et al., 2021). In Europa ist das Dürrerisiko im Mittelmeerraum besonders akut, betrifft aber auch andere Regionen, darunter Österreich. In Österreich wird die Region nördlich der Donau und Ostösterreich, wo produktive Weizenfelder beheimatet sind, am ehesten von Dürre heimgesucht (Kromp-Kolb et al., 2014).

Dürren werden von der österreichischen Regierung aufgrund ihres relativ seltenen Auftretens, aber hoher Belastung als gering wahrscheinliche, hochwirksame Ereignisse eingestuft (BMNT, 2017). Die Beurteilung der Wahrscheinlichkeit von Dürreereignissen und die Quantifizierung der daraus resultierenden Auswirkungen auf den Agrarsektor sind insbesondere auf nationaler Ebene komplex. Dies liegt an der kulturspezifischen Natur der Dürreauswirkungen, dem regionalen Ausmaß, in dem Dürreauswirkungen auftreten, und der Komplexität von Risikovorhersagemodellen.

Das Dürrerisikomanagement ist Teil eines Gesamtansatzes für das landwirtschaftliche Risikomanagement. In den letzten Jahrzehnten in Österreich reduzierten Dürren die Nahrungs- und Futtermittelerträge und verursachten damit wirtschaftliche Verluste für die Landwirte. Dies zwang die österreichische Regierung, mit Ad-hoc-Entschädigungen zur Unterstützung der betroffenen Landwirte zu intervenieren. In vielen Ländern basieren Versicherungsprodukte für den Agrarsektor häufig auf einem Ausgleichssystem nach den entstandenen Verlusten, obwohl in jüngster Zeit neue Systeme im Zusammenhang mit der Niederschlagsmenge oder der Anzahl der trockenen oder heißen Tage (d. h. indexbasierte Versicherungen) entwickelt wurden. Seit den 1900er Jahren kompensierte die österreichische Regierung Dürre-induzierte landwirtschaftliche Verluste durch steuerliche und steuerbasierte Maßnahmen und direkte Ausgleichszahlungen (ergänzt mit technischen Maßnahmen wie Bewässerungsinfrastruktur und regulatorischen Maßnahmen, um eine breitere Anbaufläche und Erntezeiten zu ermöglichen) und zog aus einem Ausgleichsfonds für Naturkatastrophen. Insbesondere gab die Regierung in den Jahren 1992, 1994, 2003 und 2013 57, 21, 32 bzw. 35 Mio. EUR aus, um die Landwirte für wirtschaftliche Verluste aufgrund von Dürre zu entschädigen (IIASA, 2017). Aufgrund der zunehmenden Häufigkeit und des Ausmaßes von Dürreereignissen hat die österreichische Regierung einen neuen Ansatz für das Dürrerisikomanagement entwickelt. Der neue Ansatz erweitert ein bestehendes öffentlich-privates Versicherungssystem für Hagel- und Frostschäden, das entschädigungs- und indexbasierte Produkte mit Dürreereignissen kombiniert.

Das Ziel der Einführung eines öffentlich-privaten Versicherungssystems, das entschädigungs- und indexbasierte Produkte für dürrebedingte landwirtschaftliche Schäden kombiniert, ist:

1. eine gerechtere und schnellere Deckung der Schäden für Landwirte zu gewährleisten, was dazu führen sollte, dass die Landwirte weniger von öffentlichen Subventionen abhängig sind, weniger anfällig für wirtschaftliche Bedenken und deren Auswirkungen auf die psychische Gesundheit sind und besser darauf vorbereitet werden, extreme Ereignisse zu überwinden;
2. Schaffung eines Finanzinstruments für das Risikomanagement, das es der Regierung ermöglicht, mit einem jährlich programmierbaren Budget zu arbeiten (im Vergleich zu unvorhergesehenen Ad-hoc-Kosten) und auf einer Kombination aus öffentlichen Mitteln, Beiträgen des Privatsektors und Zahlungen einzelner Landwirte beruht.

Das Versicherungssystem für Dürreschäden weist zwei herausragende Merkmale auf:

1. Es besteht aus neuartigen indexbasierten Produkten, die die klassischen Produkte auf Entschädigungsbasis ergänzen (die einen nachweislichen Umsatz- oder Produktionsverlust berücksichtigen). Die indexbasierten Produkte berücksichtigen Schwankungen eines Wetterindikators wie die Anzahl der (aufeinanderfolgenden) Tage ohne Regen oder die Niederschlagsmenge. Eine Entschädigung wird gezahlt, wenn die Anzahl der nassen Tage oder die Gesamtniederschläge in einem vorgegebenen Zeitraum unter einem Prozentsatz des Zehnjahresdurchschnitts für diesen Zeitraum liegen, unabhängig vom Schaden. Diese indexbasierten Produkte ermöglichen im Allgemeinen eine schnellere Vergütungsauszahlung, wodurch der wirtschaftliche Druck von Landwirten früher freigesetzt wird und die Auswirkungen auf die psychische Gesundheit verringert werden.
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2. Es handelt sich um ein öffentlich-privates Versicherungssystem, bei dem die Regierung Risikokosten mit Landwirten teilt, im Gegensatz zu Dürrerisikoausgleich, die ausschließlich von Behörden finanziert wird. Der Staat finanziert 55 % der Kosten für Versicherungsprämien, um die Gesamtkosten für den Steuerzahler zu senken und gleichzeitig die Landwirte zu unterstützen. Das Prämiensubventionssystem ermöglicht ein besseres Budgetmanagement sowohl für die Regierung als auch für die Landwirte, die sich bei der Versicherung anmelden, die weniger auf Subventionen angewiesen sind und besser darauf vorbereitet sind, Extremereignisse zu überwinden.

Diese neue Regelung entwickelte sich durch die Ausweitung des bestehenden Hagel- und Frostversicherungssystems auf Dürre- (und Sturm-)Risiken, wodurch das alte Ad-hoc-Zahlungssystem aus dem Nationalen Landwirtschafts-Katastrophenfonds für dürrebedingte Verluste ersetzt wurde.

In Österreich sind die meisten landwirtschaftlichen Versicherungsprodukte mit der Österreichischen Hagelversicherung VVaG (ÖHV) verbunden, einem Zusammenschluss mehrerer österreichischer Versicherungsgesellschaften auf der Grundlage der Gegenseitigkeit, d. h. eines Versicherungsgeschäftsformats in einer gemeinnützigen Organisation. Der ÖHV verwaltet den Versicherungsfonds, während der Verkauf von Policen in der Verantwortung der einzelnen Versicherungsgesellschaften liegt. Seit 1995 wurden in einer Multi-Risiko-Versicherung neben Hagel neue Risiken eingeführt. im Jahr 2000 wurden zunächst Dürrerisiken für eine Auswahl von Kulturen berücksichtigt. Historisch bot die ÖHV nur Produkte auf Entschädigungsbasis an, wie das Hauptprodukt AGRAR Universal (Agricultural Universal), das bis heute existiert.

Heute werden landwirtschaftliche Dürrerisiken in Österreich durch die klassische ertrags- oder entschädigungsbasierte Versicherung AGRAR Universal gedeckt, ergänzt durch ein indexbasiertes Produkt zur zusätzlichen Kompensation.

• Das AGRAR Universal auf Entschädigungsbasis versichert viele verschiedene Kulturen[1] gegen eine lange Liste von Risiken wie Hagel, Frost, Dürre, Schneedruck, Sturm und Regen. Insbesondere bei Dürre deckt die Versicherung tatsächliche Verluste ab, die durch Dürre verursacht werden, wenn die Erträge pro Hektar unterhalb des definierten Ertragsschwellenwerts („Ertragsgrenze“) bleiben. Aufgrund der Komplexität der Bewertung der Referenzerträge für Benchmarking-Verluste für Grünland, Zuckerrüben, Weinberge und Obstgärten stehen für diese Kulturen keine klassischen AGRAR-Dürreversicherungen zur Verfügung.
• Die erste indexbasierte Versicherung, der „Dürre-Index“, wurde 2015 für Grünland eingeführt. In den Jahren 2016 und 2017 wurde diese Versicherung auf Mais, Winterweizen und Zuckerrüben ausgeweitet. Weitere Pflanzen können in Zukunft hinzugefügt werden. Der Dürreindex berücksichtigt die beiden wichtigsten Parameter für Dürreschäden: Mangel an Regen und Hitze. Eine Ausgleichszahlung erfolgt, wenn die Regenfälle in einem für das betreffende Anbausystem relevanten Zeitraum unter einem festgelegten Prozentsatz der durchschnittlichen Regenfälle von zehn Jahren liegen; für Wärme wird für jeden Tag eine zusätzliche Kompensation hinzugefügt, die im gleichen Zeitraum 30 °C überschreitet. Der vom Versicherungsnehmer gewählte Prozentsatz bestimmt sowohl die Prämie als auch die gezahlte Entschädigung.

Alle Versicherten erhalten einen staatlichen Zuschuss von 55 % für ihre Versicherung gegen Hagel, Frost, Dürre, Stürme und starken oder anhaltenden Regen im Anlagensektor[2].

[1] Getreide, Kartoffeln, Kürbisse für die Samenölproduktion, Sojabohnen, Sonnenblumen, Erbsen

[2] siehe Österreichische Hagelversicherung

Nationale und regionale Behörden

Nach dem österreichischen Hagelversicherungsförderungsgesetz[1] muss der Bund bei extremen Witterungsverhältnissen dem Agrarsektor Ausgleichs- und Versicherungsprämien anbieten. 2016 ersetzte die österreichische Regierung ihr Ad-hoc-Zahlungssystem für dürrebedingte Schäden durch die Ausweitung des bestehenden öffentlich-privaten Hagel- und Frostschadensversicherungssystems, das Entschädigungs- und Indexprodukte kombiniert, um Dürrerisiken zu berücksichtigen. Finanziert wird dieser Ansatz durch denKatastrophenfonds, der durch jährliche Einkommensteuern und Kapitalrendite und Unternehmensgewinne gespeist wird. Die Ausgaben der Bundesregierung für Versicherungszuschüsse (d. h. 27,5 % der Versicherungsprämien) werden durch staatliche Subventionen der Provinzen aufgestockt.

Österreichische Hagelversicherung VVaG – ÖHV.

Der ÖHV ist ein Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, der sich im Besitz seiner Versicherungsnehmer befindet und über einen gemeinnützigen Versicherungsverein (Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit) verfügt. Der Verein bietet und verwaltet Versicherungen, während assoziierte einzelne Versicherungsgesellschaften die Policen verkaufen. Im Laufe der Zeit entwickelte sich das Entschädigungssystem des ÖHV zu einem gemischten System, das sowohl Entschädigungs- als auch indexbasierte Produkte umfasst.

Bauern

In Österreich gibt es rund 155,000 landwirtschaftliche Betriebe (Statistik Österreich, 2022). Diese Landwirte kaufen die (subventionierten) Versicherungsprämien mit rund 65,000 aktiven Versicherungspolicen[2]. Versicherungsschutz ist fast 100 % im Gartenbau; 70-75 % für Obst und Ackerkulturen; und rund 30 % für Grünland und Vieh (Sinabell et al., 2016).

[1] in Kraft seit 1955, aber allmählich erweitert, um mehrere Risiken neben Hagel

[2] Nach Angaben der Österreichischen Hagelversicherung

Erfolgsfaktoren sind u. a.:

• Die indexbasierte Versicherungskomponente: Das österreichische Dürreversicherungssystem ist innovativ, da es zwei Systeme umfasst, d. h. eine Entschädigungsversicherung unter Berücksichtigung von Renditeverlusten und eine komplementäre indexbasierte Versicherung unter Berücksichtigung physikalischer Wetterfaktoren für zusätzliche Entschädigungen. Die zweite Verbindung bietet eine relativ stressfreie und schnelle Möglichkeit für Landwirte, im Vergleich zu einem auf Entschädigung basierenden Produkt einen Ausgleich für Ertragsverluste zu erhalten. Indexbasierte Versicherungsausgleiche können automatisch ausgezahlt werden, da die Berechnung der Zahlung auf standardmäßig erfassten Wetterdaten statt auf komplexen Renditeverlustschätzungen basiert. Neben einer einfachen, transparenten Schätzung des Ausgleichs und der Zahlungsgeschwindigkeit, niedrigeren Verwaltungskosten, reduziertem moralischen Risiko und einem besseren psychischen Gesundheitszustand für Landwirte sind weitere Vorteile von indexbasierten gegenüber entschädigungsbasierten Versicherungsprodukten (Linnerooth-Bayer und Hochrainer-Stigler, 2015).
• Die subventionierte Versicherung: Die Tatsache, dass der Staat etwa die Hälfte der Versicherungsprämienkosten abdeckt, gibt den Landwirten Anreize, sich für eine Dürreversicherung zu entscheiden. Die Deckung des Dürrerisikos durch die Subventionierung von Versicherungen bedeutet, dass die staatlichen Ausgaben das ganze Jahr über konsistent sind – im Gegensatz zu materiellen Ad-hoc-Mitteln, die als Teil des Krisenmanagements bei unvorhersehbaren Dürreperioden zugewiesen werden. Darüber hinaus ist das Dürrerisiko, das zuvor ausschließlich von der Regierung über die Auszahlung der Entschädigung getragen wurde, mit dem subventionierten Versicherungssystem gemeinsam mit landwirtschaftlichen Fachkräften verbunden, was den Druck auf die öffentlichen Finanzen und die Steuerzahler verringert.  

Einschränkende Faktoren sind die steigenden Prämienkosten – für Landwirte – und Prämiensubventionen – für den Staat – von Multi-Risiko- und Multi-Crop-Portfolios vor dem Hintergrund des Klimawandels und des steigenden Risikos. Die Landwirte stehen vor einer komplexen Reihe von Risiken, die nicht nur durch Wetter und Klima, sondern auch durch politische Veränderungen und Märkte verursacht werden. Gerade Kleinbauern finden es schwierig, Versicherungen trotz (großzügiger) Subventionen zu finanzieren. Preisvolatilität, die Notwendigkeit, die landwirtschaftlichen Einkommen durch Beiträge aus anderen Quellen zu ergänzen, um den Finanzierungsbedarf zu erfüllen, oder die Sicherung der Nachfolge (d. h. wer das Geschäft weiterhin führen wird) sind Beispiele für Aspekte, die den psychischen Druck für die Landwirte erhöhen. Darüber hinaus würden viele Kleinbauern produktionsbasierte Lösungen für das Risikomanagement (z. B. Bewässerungsinfrastruktur zur Bewältigung des Dürrerisikos) gegenüber anderen Optionen wie Versicherungen bevorzugen (Palka und Hanger-Kopp, 2020). Dennoch kombinieren die meisten Landwirte produktionsbasierte Maßnahmen mit Versicherungsprodukten, darunter sowohl das Multiperil-, Entschädigungs-basierte Versicherungsprodukt (wie „AGRAR Universal“) als auch ein dürrespezifisches Indexprodukt – neben der Diversifizierung der Einkommen außerhalb des Betriebs oder der Verhandlung von Terminverträgen und Verkaufspreisen (Palka und Hanger-Kopp, 2020). Um den Herausforderungen des Klimawandels gerecht zu werden, müssen die Risikomanagementfähigkeiten der Landwirte weiter verbessert werden, z. B. durch öffentliche Unterstützung über die Risikofinanzierung hinaus.

Potenzialkosten von Dürren für die Landwirtschaft

Die Bewertung der Kosten und des Nutzens des subventionierten Dürreversicherungssystems ist komplex, da es schwierig ist, i) das Auftreten von Extremereignissen vorherzusagen und ii) die Auswirkungen dieser Ereignisse zu messen. Dennoch schlagen Hochrainer-Stigler und Hanger-Kopp (2017) eine Bewertung der Risikokosten (für Mais in Österreich) und damit des wirtschaftlichen Gewichts der Dürreversicherungszuschüsse auf mittlere Sicht vor. Beim Vergleich der aktuellen und künftigen Wahrscheinlichkeiten von Dürreereignissen und damit verbundenen Kosten berechneten sie, dass die jährlichen Kosten für den österreichischen Staat für die Finanzierung von 50 % der Dürreindexprämien für Mais (18 Mio. EUR im Jahr 2050 gegenüber 13 Mio. EUR) etwa die Hälfte der Kosten für die Kompensation von jährlich variierenden Dürre-induzierten Ertragsverlusten, d. h. dem fiskalischen Risiko für den Staat (unter RCP 4.5), ausmachen würden.

Vorteile für die Regierung

Zu den Vorteilen eines versicherungsbasierten Systems für den Staat gehört die Fähigkeit, mit einem jährlich programmierbaren Budget zu arbeiten, das über ein Geschäftsjahr geglättet werden kann (im Gegensatz zu unvorhergesehenen Ad-hoc-Entschädigungen). Das landwirtschaftliche Risikomanagementsystem, das auf der Antizipation und dem Teilen von Risiken basiert, ermöglicht es auch, Risiken mit privaten Akteuren zu teilen.

Vorteile für Landwirte

Die Folgen von landwirtschaftlichen Verlusten betreffen Landwirte und Bauerngemeinschaften wirtschaftlich, können aber auch einen starken Einfluss auf ihre psychische Gesundheit, zunehmende Stress, Angst, emotionale und psychische Belastung haben, was zu Depressionen, posttraumatischen Belastungsstörungen und Selbstmordgedanken führen kann. Die Einführung eines Zusatzversicherungssystems, das auf der Indexierung der Kompensation an meteorologische Faktoren basiert, vereinfacht die Entschädigung und verringert potenzielle psychische Auswirkungen wirtschaftlicher Unsicherheit. Subventionen machen die Risikoversicherung für Landwirte erschwinglicher und können als solche zu einem höheren Prozentsatz der geschützten Landwirte führen. Die von einer gemeinnützigen Organisation (ÖHV) geschaffene Versicherungsprämie ist nicht gewinnbringend und sollte daher für Landwirte erschwinglicher sein als ein privates Versicherungsprodukt. Die Marktdurchdringungsraten der Versicherungsprodukte in Österreich sind hoch, mit fast 100 % Versicherungsschutz im Gartenbau, zwischen 70-75 % für Obst und Ackerland und rund 30 % für Grünland und Vieh (Sinabell et al., 2016). Mehr als drei Viertel der 500 befragten österreichischen Landwirte bekundeten ihre Unterstützung für das öffentlich subventionierte Dürreversicherungssystem, ob in Kombination mit entschädigungsbasierten Ausgleichszahlungen für Großkatastrophen (Palka und Hanger-Kopp, 2020). 

Die Beteiligung des österreichischen Staates an der Finanzierung von Dürreversicherungen wurde 2016 durch eine Änderung des Hagelversicherungsförderungsgesetzes (Hagelversicherungsförderungsgesetz)und des Katastrophenfondsgesetzes(Katastrophenfondsgesetz) erreicht, um Ad-hoc-Katastrophenfondszahlungen durch versicherbare Risiken für Dürreschäden (BMNT, 2017) zu ersetzen. Der Fonds selbst basiert auf dem Hagelversicherungsförderungsgesetz (Hagelversicherungsförderungsgesetz) ausdemJahr 1955, das sukzessive um mehrere Risiken neben Hagel, u. a. 2016 auf Dürre, erweitert wurde.

Das System wird durch die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU unterstützt, die Regierungen ermutigt, das Risikomanagement in der Landwirtschaft zu subventionieren.

In den Jahren 2016 und 2017 gab es Diskussionen im Parlament über die Genehmigung der Änderung des Gesetzes über den Naturkatastrophenfonds und die Ausweitung des Hagelversicherungsschutzes auf andere Extremereignisse wie Dürre, um eine Ad-hoc-Entschädigung durch ein subventioniertes öffentlich-privates Dürreversicherungssystem zu ersetzen.

Das Versicherungssystem bleibt bestehen, und zwar mit kontinuierlicher Weiterentwicklung, einschließlich der Entwicklung von Dürreindex-Versicherungen für neue Kulturen, z. B. für Grünland im Jahr 2023, für Weinberge im Jahr 2024.

Dr. Hochrainer-Stigler

Head of Risk Analysis and Modelling Group, Risk and Resilience Programme at the International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)

Member of Integrated Disaster Risk Management Society (IDRiM) and Global Alliance of Disaster Research Institutes (GADRI)

hochrain@iiasa.ac.at

Dr. Hanger-Koop

Research associate at IIASA and ETH Zurich

hanger@iiasa.ac.at

IIASA, 2017, Agricultrual Dürreversicherung: Österreich als Fallstudie – Factsheet, Internationales Institut für Angewandte Systemanalyse, Laxenburg, Österreich. Abrufbar unter https://pure.iiasa.ac.at/id/eprint/15067/1/IIASA%20factsheets_droughtins_AT.pdf 

Hagelversicherungssubventionsgesetz/Hagelversicherungsförderungsgesetz