Öffentlich-private Partnerschaft für ein neues Hochwasserschutzgebiet in Bilbao, Spanien

Bilbao liegt im Nerbioi-Tal, durch das der Nerbioi-Fluss fließt, beeinflusst von den Gezeiten des Ozeans.

Flussüberschwemmungen sind bereits heute die häufigste Bedrohung im Tal, die hauptsächlich durch vermehrte Abflüsse aufgrund von Landbedeckungsänderungen im Zusammenhang mit unzureichender Waldbewirtschaftung, intensiver Viehzucht und Erholungspraktiken sowie durch die Zersiedelung Bilbaos verursacht wird. Die Kosten für die Metropolregion Bilbao im Zusammenhang mit Flusshochwasserereignissen wurden auf 5,5 Mio. EUR für ein einmal in zehn Jahren stattfindendes Niederschlagsereignis (T = 10), 241 Mio. EUR für ein einmal in 100 Jahren stattfindendes Ereignis (T = 100) und 444 Mio. EUR für ein einmal in 500 Jahren stattfindendes Niederschlagsereignis (T = 500) (untere Bandbreite der Schätzungen) geschätzt.

Bilbao ist eine Stadt mit einer florierenden Wirtschaft und einem expandierenden Dienstleistungssektor. Die Stadt ist mit einer hohen Nachfrage nach neuen Wohneinheiten und damit verbundenen Infrastrukturen konfrontiert. In einem Tal gelegen, hat Bilbao wenig Platz zum Erweitern und Lösungen müssen in der aktuellen bebauten Umgebung gefunden werden. Zorrotzaurre ist eine früher verlassene Industriehalbinsel in der Bilbao Ría, der gemeinsamen Mündung oder den Flüssen Nerbioi e Ibaizábal, an deren Ufern die Stadt Bilbao liegt. Daher stellt sie eine interessante Chance für die Stadterneuerung dar, sofern sie vor gegenwärtigen und zukünftigen Klimarisiken abgesichert ist.

Auf der Grundlage früherer regionaler Klimaprojektionen ergab eine wirtschaftliche Bewertung der Auswirkungen des Klimawandels auf die Stadt, dass die erwarteten Schadenskosten, die durch das erhöhte Hochwasserrisiko in der Metropolregion Bilbao entstehen, im Vergleich zu den oben aufgeführten aktuellen Schätzungen erheblich steigen können.

Die im Anpassungsplan für Bilbao (2019) enthaltene Bewertung der Klimaanfälligkeit zeigt, dass das Hochwasserrisiko für die Stadt auf die gemeinsame Wirkung von drei durch den Klimawandel verursachten Gefahren zurückzuführen ist: Anstieg des Meeresspiegels, Flussüberschwemmungen und pluviale Überschwemmungen:

• Der Anstieg des Meeresspiegels kann zu höheren Wasserständen in der Biskaya und folglich entlang der Küste der Bilbao Ría führen, die durch die Stadt fließt, wobei bis zum Ende des Jahrhunderts ein Anstieg von 0,45 m (unter RCP4.5) bis 0,65 m (unter RCP 8.5) erwartet wird.
• Flussüberschwemmungen in der Ría können aktuelle T100-Ereignisse (100 Jahre Rücklauf) bis zum Ende des Jahrhunderts in T10-Ereignisse verwandeln.
• Hinzu kommt ein erwarteter Anstieg der Niederschläge um 21 % bis Mitte des Jahrhunderts und um 15 % bis Ende des Jahrhunderts in einem RCP8.5-Szenario.

Aufgrund seiner Lage und seines Exterieurs ist Zorrotzaure diesen Baumgefahren stark ausgesetzt. Im Oktober 2018 hat die Öffnung des Deusto-Kanals und die Umwandlung der Halbinsel in eine Insel jedoch das Hochwasserrisiko für diesen Teil der Stadt und andere Küstenstadtgebiete entlang der Ría erheblich reduziert.

Ziel des Sanierungsprojekts ist es, Zorrotzaurre von einem größtenteils verlassenen und kontaminierten Industriegelände zu einem Wohngebiet und einem lebendigen Raum für die Bewohner und Besucher Bilbaos zu machen. Der Bebauungsplan sieht den Bau von 5.473 neuen Wohnungen und 202.129 Quadratmetern Baufläche für die Wirtschaftstätigkeit (25 % der Gesamtfläche) vor.

Dies erfordert unter anderem einen angemessenen Schutz vor dem erhöhten Hochwasserrisiko, das durch den Klimawandel verursacht wird. Ziele in Bezug auf Überschwemmungen wurden wie folgt definiert:

• bestehende Häuser in Zorrotzaurre sollten für T100-Niederschlagsereignisse (dh Überschwemmungsereignisse von einer Größenordnung, die historisch alle 100 Jahre registriert wird) gut geschützt sein.
• Neue Gebäude/Wohnungen sollten T500-Ereignissen standhalten (noch seltener, katastrophaler, alle 500 Jahre wiederkehrende Ereignisse).
• Diese Ziele stehen im Einklang mit dem Masterplan für Stadtplanung in Bilbao, dem Masterplan für Zorrotzaurre und dem Anpassungsplan von Bilbao (weitere Einzelheiten finden Sie im Abschnitt „Rechtliche Aspekte“).

Um eine ausgewogene städtebauliche Entwicklung des Gebiets Zorrotzaurre zu erreichen, werden 50 % der neuen Wohneinheiten dem sozialen Wohnungsbau zugewiesen und separat im Rahmen eines geschützten Marktsystems verkauft. Der Plan sieht eine neue Nachbarschaft vor, die gut mit dem Rest der Stadt verbunden ist und mit erschwinglichem Wohnraum und Gebieten für umweltfreundliche wirtschaftliche Aktivitäten ausgestattet ist. Zwei Drittel des Gebiets von Zorrotzaurre sind für die öffentliche Nutzung reserviert, darunter offene Grünflächen für die lokale Gemeinschaft und Besucher sowie öffentliche Einrichtungen für Bildungs-, Gesundheits-, Sport- und Kulturzwecke. Diese Mischung aus Wohn- (Wohn-), öffentlichen und wirtschaftlichen Aktivitäten zielt darauf ab, den Mobilitätsbedarf der Inselbewohner zu verringern und Raum für künstlerische und kreative Innovationen zu schaffen. Daher will Zorrotzaurre zu einer „kreativen Insel“ heranwachsen. Um das neue Wohnviertel Zorrotzaurre vor Überschwemmungen zu schützen, werden mehrere Maßnahmen ergriffen:

• Öffnung des Deusto-Kanals zwischen dem Festland und der Halbinsel Zorrotzaurre (Oktober 2018). Die Öffnung des Kanals reduziert das Hochwasserpotenzial, indem sie eine erhöhte Wasserkapazität schafft und dadurch die Höhe der Wasseroberfläche verringert. Studien zeigen, dass die Öffnung des Kanals das Hochwasserrisiko in Zorrotzaurre sowie in anderen städtischen Gebieten (z. B. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra und Campo Volantín) einschließlich des historischen Zentrums von Bilbao höher flussaufwärts erheblich verringert. Mit dieser Anpassungsmaßnahme kann ein Rückgang des Hochwasserpegels zwischen 1 und 0,5 Metern erreicht werden. Ebenso hat das Forschungszentrum für Klimawandel, BC3, eine Studie durchgeführt, die zu dem Schluss kam, dass die Öffnung des Kanals zu einer erheblichen Verringerung der erwarteten wirtschaftlichen Schäden durch Überschwemmungen in Bilbao führen würde (Martinez-Juarez,2020). Die Öffnung des Kanals verwandelt die Halbinsel in eine Insel, die durch neue Brücken mit dem Festland verbunden ist.
• Höhe des Bodenniveaus. In der ersten Phase des Projekts wurde die Oberfläche im Osten und Westen der Halbinsel/Insel Zorrotzaurre um 1,5 Meter erhöht, so dass neue Gebäude auf einer höheren Ebene gebaut werden können. Damit sollen die neuen Gebäude vor T=500 Niederschlagsereignissen geschützt werden.
• Bau einer Hochwasserschutzwand (Beginn: August 2023). Zum Schutz der 47 bestehenden Gebäude (darunter 352 Wohnungen) auf der Halbinsel, die sich meist neben dem Fluss befinden, wird derzeit eine 1 Meter hohe Hochwasserschutzbarriere errichtet. Diese Barriere soll sicherstellen, dass bestehende Gebäude vor Überschwemmungen durch T=100 Niederschlagsereignisse geschützt sind.
• Grüne, offene Räume. Das 7,5 km lange Flussufer wird größtenteils (95%) zu einem 20 Meter breiten öffentlichen Raum für Fußgänger und Radfahrer werden, teilweise auf dem aktuellen Niveau und teilweise auf dem erhöhten Niveau. Ein Teil dieses Gebiets kann als Überlaufgebiet für den Fluss genutzt werden. Die Grünflächen sind an beiden Rändern der Insel konzentriert. Auf der Kanalseite gibt es große Gehwege an beiden Ufern des Kanals sowie einen linearen Park von 40.000 Quadratmetern im zentralen Bereich der Insel. Die Gärten von Botica Vieja auf der gegenüberliegenden Seite des Kanals werden erweitert und vergrößert und durch die neuen Brücken mit den Freiflächen auf der Insel Zorrotzaurre verbunden. Ergänzt wird das Netz durch „grüne Finger“ von mehr als 5.000 Quadratmetern, die sich über die Insel vom Kanal bis zum Weg am Flussufer erstrecken.
• Bereitstellung von Regenwassertanks. Zusätzlich zu den oben genannten Maßnahmen wurde im Oktober 2022 mit dem Bau von drei Regenwassertanks zur Speicherung von überschüssigem Wasser begonnen, einem in San Ignacio (620 Kubikmeter) und zwei in Ribera de Duesto (jeweils 2100 Kubikmeter) (zwei Viertel auf der anderen Seite des Kanals).

Es wurden spezielle Governance-Institutionen eingerichtet, um den Umsetzungsprozess dieses komplexen Projekts zu steuern. Die privaten Grundbesitzer von Zorrotzaurre sitzen zusammen mit den Behörden in der „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, der Verwaltungskommission von Zorrotzaurre.

Der Privatsektor initiierte die Partnerschaft, und aufgrund der Bedeutung des Projekts und der Menge an Grundstücken, die sich im Eigentum öffentlicher Behörden (Hafen, Stadt und Provinz) befanden, schloss sich der öffentliche Sektor der „Comisión Gestora“ an.

Neben dieser Kommission wurde auch die „Juntade Concertación“,eine im baskischen Gesetz für Städtebau definierte Organisation, gegründet, um die erste Phase des Projekts zu entwickeln.

Beide Organisationen (die Comisión Gestora und die Junta de Concertación) sind nicht gewinnorientiert, da das Endziel darin besteht, die Kosten mit den Investitionen der Eigentümer auszugleichen.

Die Hauptakteure des Sanierungsprojekts sind die Grundbesitzer von Zorrotzaurre. Sie sind ein aktiver Teil der öffentlich-privaten Partnerschaft „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ (siehe Lösungen). Die derzeitigen Mitglieder dieser Verwaltungskommission besitzen 65% des Landes in Zorrotzaurre. Hierbei handelt es sich um: die baskische Regionalregierung (über das Ministerium für Raumordnung, Wohnungswesen und Verkehr und das öffentliche Unternehmen Visesa), den Stadtrat von Bilbao, die Hafenbehörde von Bilbao sowie private Einrichtungen „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.“ und „Vicinay Cadenas S.A.“. Die „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ überwacht den Sanierungsplan von Zorrotzaurre (im Folgenden „Masterplan Zorrotzaurre“).

Die Bewohner von Zorrotzaurre sind von der Mitgliedschaft ausgeschlossen, da sie keine Kosten für das Projekt tragen sollen. Gemeinsam mit dem Nachbarschaftsverband waren sie jedoch durch verschiedene Interaktionen mit den Projektleitern an der Gestaltung und Entwicklung der Pläne beteiligt. Zu den Ergebnissen dieser Diskussionen gehört ein von der „Society for Municipal Restoration“ (Surbisa) eingerichtetes Programm mit einem zweckgebundenen Budget (das zu 50 % von den Entwicklern des allgemeinen Projekts und zu 50 % von der Gemeinde gespendet wird), um bestehende Eigentümer und Mieter bei der Wiederherstellung ihrer Gebäude zu unterstützen und ihnen zu helfen, wobei besonderes Augenmerk auf die Verbesserung der Zugänglichkeit und die Energieeinsparung gelegt wird. Surbisa ist ein kommunales Unternehmen, das sich zu 100% im Besitz der Stadt befindet.

Darüber hinaus umfasste der Sanierungsplan zwei öffentliche Konsultationsphasen, in denen 38 bzw. 10 Forderungen von Bürgern Bilbaos eingingen. Infolge der Ansprüche wurden eine Reihe von Änderungen am ursprünglichen Planungsansatz vorgenommen, von denen einige geringfügiger und andere grundlegender waren. So blieb beispielsweise das ehemalige Industriegebäude „Papelera“ am Ufer des Flusses Deusto erhalten, da die Bürger dieses historische Gebäude, das jetzt in eine Universität umgewandelt wurde, ausdrücklich beibehalten wollten.

Die Sanierung von Zorrotzaurre ist ein langsames und komplexes Projekt, das auch von der allgemeinen Wirtschaftskrise 2007-2008 betroffen war. Anstatt das gesamte Projekt auf einmal durchzuführen, wurde daher beschlossen, den Plan für die Halbinsel / Insel in zwei Bereiche aufzuteilen, und diese beiden Raumpläne wurden dann weiter in stufenweise Entwicklungen unterteilt. Mehrere Faktoren machen die Komplexität des Projekts aus und verzögern seine Durchführung:

• Die große Zahl der beteiligten Akteure, einschließlich der Gemeinde, der Grundstückseigentümer und der Anwohner.
• Bodenverschmutzung: Aufgrund früherer industrieller Tätigkeiten ist der Boden in einigen Gebieten verschmutzt und muss vor Beginn der Bauarbeiten dekontaminiert werden. Die Bodengewinnung für zwei Drittel der Fläche (entsprechend der ersten Entwicklungseinheit) wurde 2021 abgeschlossen. Die Reklamation wird von den Unternehmen bezahlt, die sie verursacht haben, oder von den derzeitigen Grundbesitzern, wenn die ersteren nicht mehr existieren.
• Umzugsbranchen: Der Plan sieht auch den Abriss mehrerer Gebäude und die Verlagerung von 30 Unternehmen an andere Standorte außerhalb von Zorrotzaurre vor. Dazu wurden ein Sonderplan und ein Teilprojekt erstellt, das sogenannte „Re-Allotment-Projekt“, das auch darin bestand, im Rahmen der „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ Mittel zu sammeln, um die Beteiligten zu entschädigen. Die Kompensation und die reichliche Vorbereitungszeit für die Umsiedlung haben dazu geführt, dass am Ende nur sehr wenige Probleme mit den Betroffenen aufgetreten sind.

Auf der anderen Seite ist eines der größten Vermögenswerte des Projekts das abgeschlossene Investitionsvehikel: die große Zahl von Grundstückseigentümern jeder Größe, die in der öffentlich-privaten Partnerschaft („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“) zusammengeschlossen sind. Die Partnerschaft umfasst einen Koordinierungsausschuss und einen Verwaltungsrat, der die Ausführung der Arbeiten überwacht und die Koordinierung und den Betrieb des Projekts erleichtert.

Die endgültigen Kosten für die Eröffnung des Deusto beliefen sich auf etwa 21 Mio. EUR und lagen damit fast doppelt so hoch wie ursprünglich veranschlagt (12,1 EUR). Der Stadtrat nimmt diese Ausgaben auf, als er mit der baskischen Regierung eine Einigung erzielte, dass das Baskenland seinerseits die Kosten für eine der neuen Brücken finanzieren wird. Die Gemeinde wird auch für die Hochwasserschutzbarriere (1,68 Mio. EUR) und die Regenwassertanks (mit einem Budget von 5,7 Mio. EUR) aufkommen, wie zwischen der Gemeinde und der „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ vereinbart. Die Kosten für die ebenerdige Erhebung und die öffentlichen Grünflächen (sowie die anderen Sanierungskosten) werden von der „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, der öffentlich-privaten Partnerschaft, die für die Sanierung von Zorrotzaurre errichtet wurde, getragen. Die Mitglieder der Kommission tragen alle Kosten des Projekts und leisten einen finanziellen Beitrag im Verhältnis zum Anteil der Grundstücke, die sie besitzen (51 % öffentlich, 49 % privat).

Der BC3-Studie über Kosten und Nutzen der Öffnung des Deusto-Kanals zufolge sind die Gesamtlösungen für den Hochwasserschutz in der Lage, (i) Beseitigung der mit T=10 Niederschlagsereignissen verbundenen Schadenskosten; und (ii) die Schadenskosten für T=100- und T=500-Ereignisse um etwa 67 % bzw. 30 % zu senken. Neben den direkten Vorteilen in Bezug auf eine geringere Überschwemmungsgefahr bringt die Umqualifizierung der Insel auch positive Nebeneffekte in Bezug auf die Verringerung des Drucks auf die Nachfrage nach Wohnraum, die Verringerung der Verkehrsüberlastung und die Erhöhung der Grünflächen und Kulturräume in Bilbao.

Die Rechtsgrundlage für die Durchführung der Anpassungsmaßnahmen im Zorrotzaurre ist der Masterplan für Stadtplanung in Bilbao“ (1995 genehmigt und 2016 überarbeitet) und der Masterplan für Zorrotzaurre (2004 erstellt und 2007 überarbeitet). Das erste Dokument lieferte die Rechtsgrundlage für die Landnutzungsänderung von Zorrotzaurre von Industrie zu Wohngebiet. Das zweite Dokument definiert die Sanierungsplanung des Bezirks. Es wurde von der renommierten Architektin Zaha Hadid entworfen und 2012 vom Stadtrat von Bilbao offiziell genehmigt.

Der „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ kommt eine führende Rolle zu, wenn es darum geht, die Arbeit voranzubringen und die Ziele des Plans zu erreichen sowie Probleme zu lösen, die bei der Umsetzung auftreten können. Die Exekutivbeschlüsse werden von den Mitgliedern des Verwaltungsrats der Organisation gefasst, bei denen es sich um Vertreter auf höchster Ebene der Immobilieneigentümer handelt. Der Koordinierungsausschuss hingegen ist für das Tagesgeschäft zuständig und erstattet dem Verwaltungsrat regelmäßig Bericht.

Die Anpassungsziele des „Masterplans Zorrotzaurre“ werden durch die nationalen und regionalen Anpassungsstrategien unterstützt. Das spanische Umweltministerium hat 2007 eine „spanischeStrategie für Klimawandel und saubere Energie“ herausgegeben, in der seine Pläne für den Zeitraum bis 2020 dargelegt sind. Das Baskenland hat die „Strategiefür den baskischen Klimawandel 2050“ verfolgt und 2015 angenommen. Während die Auswirkungen der letzteren auf die baskischen Gemeinden noch abzuwarten sind, bieten beide Strategien einen Anreiz, mehr auf lokaler Ebene zu tun, um die Auswirkungen des Klimawandels zu verhindern.

Im Jahr 2019 wurde der Anpassungsplan für die Stadt Bilbao veröffentlicht. Dieser Plan enthält kurz- und mittelfristige Handlungslinien für eine umfassende Reaktion auf die Klimaschwachstellen der Stadt unter Berücksichtigung der Leitlinien der spanischen nationalen Anpassungsstrategie von 2014 und der Strategie für den Klimawandel bis 2050 des Baskenlandes. Die Wiederherstellung von Zorrotzaurre, wie sie in der Strategie für nachhaltige Stadtentwicklung der Stadt Bilbao beschrieben ist, ist einer der Bausteine des Plans und der Hauptaktionsbereich zur Bewältigung des Hochwasserrisikos. 

Die Arbeiten begannen 2016 mit dem Bau der Frank Gehry-Brücke über den Kanal, die 2018 eröffnet wurde. Die Dekontaminierung des Bodens des größeren Wohnteils ist abgeschlossen. Mehrere Teile des Projekts befinden sich derzeit in der Bauphase, und die vollständige städtebauliche Sanierung der Insel wird voraussichtlich mehr als 30 Jahre dauern.

Erheblicher Zeitaufwand wird auch durch die Einrichtung der für die Durchführung des Projekts zuständigen Leitungsgremien (Juntas de Concertación) aufgewendet. Während die für den nördlichen und südlichen Teil der Insel im Jahr 2013 eingeführt wurden, wird erwartet, dass der für den zentralen Teil der Insel zehn Jahre später, im November 2023, eingerichtet wird.

Die öffentlich-private Partnerschaft und die Comisión Gestora de Zorrotzaurre werden für die gesamte Projektdauer beibehalten.

Die Hochwasserschutzmaßnahmen sollen die Lebensdauer der Gebäude überdauern. Der gesamte Sanierungsplan des Gebiets wird voraussichtlich auf unbestimmte Zeit andauern.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Smart City Entwicklung in Zorrotzaurre, Bilbao eine Fallanalyse

Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre (Englisch)