5.2 Οργάνωση της διακυβέρνησης της εφαρμογής σε όλους τους τομείς και τα επίπεδα

5.2 Οργάνωση της διακυβέρνησης της εφαρμογής σε όλους τους τομείς και τα επίπεδα

Η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι ένας διατομεακός, πολυεπίπεδος και πολυθεματικός τομέας πολιτικής που αφορά όλους τους τομείς της κοινωνίας και απαιτεί δράση σε πολλαπλά επίπεδα, από τις εθνικές κυβερνήσεις έως τους τοπικούς φορείς. Ως εκ τούτου, η εφαρμογή στρατηγικών και σχεδίων προσαρμογής απαιτεί κατάλληλες θεσμικές ρυθμίσεις και πλαίσια διακυβέρνησης για τη διασφάλιση αποτελεσματικής, συνεκτικής και συνεχούς εφαρμογής.

Απαιτείται συντονισμός και συνεργασία σε οριζόντια και κάθετη διάσταση για την ενσωμάτωση της προσαρμογής στους σχετικούς τομείς πολιτικής και σε όλες τις κλίμακες διακυβέρνησης. Η διακυβέρνηση είναι σημαντική σε όλα τα στάδια του κύκλου πολιτικής για την προσαρμογή, αρχής γενομένης από την αρχική οργάνωση της διαδικασίας προσαρμογής, αλλά η ανάγκη τόσο για οριζόντιο όσο και για κάθετο συντονισμό αυξάνεται όταν οι χώρες προχωρούν στα στάδια της εφαρμογής και της αξιολόγησης.

Η θέσπιση ενός πλαισίου διακυβέρνησης για την εφαρμογή της προσαρμογής συνεπάγεται ουσιαστικά την οργάνωση της επικοινωνίας, της συνεργασίας και του συντονισμού μεταξύ τομέων και επιπέδων με τη δημιουργία κατάλληλων δομών, κανόνων, μηχανισμών, ρυθμίσεων, ρυθμίσεων συμμετοχής των ενδιαφερόμενων μερών, συμπεριλαμβανομένων όλων των ομάδων της κοινωνίας (συμμετοχική δικαιοσύνη) και μορφών. Αποτελεί πλεονέκτημα η εφαρμογή της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή να χρησιμοποιεί διαφορετικούς τρόπους διακυβέρνησης, συνδυάζοντάς τους σε διαφορετικό βαθμό με τρόπους που εξαρτώνται από το εκάστοτε πλαίσιο. Οι πιθανές προσεγγίσεις κυμαίνονται εντός του ακόλουθου φάσματος τρόπων διακυβέρνησης:

• Επίσημη διακυβέρνηση: νομικά θεμελιωμένη, θεσμοθετημένη, μόνιμη, από την κορυφή προς τη βάση, «σκληρή» (π.χ. δεσμευτικές υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων, μόνιμοι συντονιστικοί φορείς με νομική εντολή, κανονιστικές απαιτήσεις για τομεακά σχέδια προσαρμογής)·
• Άτυπη διακυβέρνηση: εθελοντικές, ανεπίσημες, μη ιεραρχικές, βασιζόμενες στη συνεργασία, «ήπιες» (π.χ. πειθώ, εθελοντικές συμφωνίες, μορφές διαλόγου και ανταλλαγής, ανταλλαγή γνώσεων, προσφορές ανάπτυξης ικανοτήτων).

Και οι δύο προσεγγίσεις έχουν τα δυνατά και τα αδύνατα σημεία τους. Αφενός, οι πιο επίσημες προσεγγίσεις διακυβέρνησης δημιουργούν μεγαλύτερη πίεση εφαρμογής μέσω δεσμευτικών υποχρεώσεων. Από την άλλη πλευρά, οι άτυπες διαδικασίες διακυβέρνησης μπορεί να ωφεληθούν από το γεγονός ότι είναι λιγότερο πολιτικοποιημένες και γεμάτες συγκρούσεις, επειδή το να είναι έξω από το πολιτικό προσκήνιο συχνά επιτρέπει ταχύτερες αποφάσεις και μπορεί να ανοίξει δημιουργικό περιθώριο για δεσμευμένους παράγοντες. Ο συνδυασμός επίσημων και άτυπων τρόπων διακυβέρνησης με ευέλικτους τρόπους επιτρέπει την αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων και των δύο προσεγγίσεων.

Ο επιτυχής συντονισμός θα πρέπει καταρχήν να μειώσει τους φραγμούς εφαρμογής που προκύπτουν συνήθως υπό συνθήκες κακής διακυβέρνησης, δηλαδή ασαφείς αρμοδιότητες, περιορισμένη συνεργασία μεταξύ των ενδιαφερόμενων μερών, έλλειψη ανταλλαγής γνώσεων, περιορισμένες θεσμικές ικανότητες (π.χ. όσον αφορά τους οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους και την τεχνογνωσία), ασυνάρτητες ή αντικρουόμενες νομοθεσίες και αντικρουόμενες αξίες και συμφέροντα.

Αρχές και παράγοντες διευκόλυνσης της διακυβέρνησης της προσαρμογής

Κάθε διαδικασία προσαρμογής είναι μοναδική, είναι δυνατές διάφορες διαχειριστικές και θεσμικές ρυθμίσεις. Ως εκ τούτου, η τυποποίηση των προσεγγίσεων διακυβέρνησης δεν είναι ούτε δυνατή ούτε χρήσιμη, δηλαδή δεν υπάρχει ενιαία προσέγγιση για όλους. Ωστόσο, από τις διαθέσιμες εμπειρίες όσον αφορά την εφαρμογή της προσαρμογής προέκυψαν ορισμένες αρχές ορθής πρακτικής και παράγοντες διευκόλυνσης. Περιγράφονται σε εκθέσεις του ΕΟΠ (έκθεση4/2014 του ΕΟΠ)και σε άλλες ευρωπαϊκές μελέτες. Οι ακόλουθοι παράγοντες επιτυχίας συμβάλλουν στην υπέρβαση των εμποδίων εφαρμογής και εφαρμόζονται τόσο στην κάθετη όσο και στην οριζόντια διακυβέρνηση:

• Ορισμός μόνιμων συντονιστικών φορέων: Θα πρέπει να συσταθούν και να θεσμοθετηθούν μόνιμοι και κεντρικοί φορείς για την καθοδήγηση και την παρακολούθηση των διαδικασιών εφαρμογής στις αρμόδιες δημόσιες αρχές σε όλα τα επίπεδα, από την εθνική κυβέρνηση έως τις τοπικές διοικήσεις. Οι σημαντικές αρμοδιότητες των εν λόγω μονάδων συντονισμού περιλαμβάνουν την καθοδήγηση της διαδικασίας μεταξύ τομεακών μονάδων εντός της αρχής, τη συνεργασία με συντονιστές προσαρμογής σε άλλα επίπεδα, τη διαμόρφωση σχεδίων πολιτικής, τη λειτουργία ως σημείου επαφής για την προσαρμογή έναντι άλλων αρχών και εξωτερικών θεσμικών οργάνων, την κοινοποίηση της προσαρμογής στα ενδιαφερόμενα μέρη και στο κοινό, τη διαχείριση των διαδικασιών υποβολής εκθέσεων, παρακολούθησης και αξιολόγησης κ.λπ. Οι διυπουργικές ή διυπηρεσιακές επιτροπές, οι διατομεακές ομάδες εργασίας ή οι ειδικές ομάδες χρησιμοποιούνται συχνά για τον σκοπό αυτό. Οι θεσμοθετημένοι κεντρικοί συντονιστικοί φορείς αποτελούν παράγοντα επιτυχίας εάν συνδυάζονται με σαφώς καθορισμένες αρμοδιότητες, ισχυρή πολιτική εντολή, ηγετικές ικανότητες, επαρκείς πόρους και προσωπική δέσμευση των μελών.
• Διατήρηση της συνέχειας των παραγόντων της διαδικασίας: Οι μηχανισμοί και οι μορφότυποι συντονισμού ενδέχεται να αλλάξουν στα διάφορα στάδια της διαδικασίας πολιτικής προσαρμογής, π.χ. από τη διατύπωση στην εφαρμογή. Ωστόσο, η διατήρηση κάποιας συνέχειας όσον αφορά τους βασικούς παράγοντες καθ’ όλη τη διάρκεια των σταδίων του κύκλου προσαρμογής αποτελεί σαφώς πλεονέκτημα. Ως εκ τούτου, στη μόνιμη μονάδα συντονισμού θα πρέπει να συμμετέχουν, στο μέτρο του δυνατού, έμπειρα μέλη της βασικής ομάδας προσαρμογής που έχει συσταθεί κατά την έναρξη της διαδικασίας προσαρμογής, καθώς και της διευθύνουσας ομάδας που είναι υπεύθυνη για τον συντονισμό της ανάπτυξης του σχεδίου δράσης.
• Αξιοποίηση ανεπίσημων προσεγγίσεων διακυβέρνησης: Οι νομικές υποχρεώσεις των χαμηλότερων επιπέδων και τομέων να καταρτίσουν τα δικά τους σχέδια προσαρμογής ή να ενσωματώσουν την προσαρμογή στις δραστηριότητές τους αποτελούν ισχυρή κινητήρια δύναμη οριζόντιας και κάθετης εφαρμογής. Ομοίως, η νομική κατοχύρωση των εντολών των συντονιστικών φορέων μπορεί να ενισχύσει σημαντικά τους ρόλους τους. Ωστόσο, οι θεσμοθετημένοι μηχανισμοί συντονισμού από μόνοι τους σπανίως επαρκούν και στην πλειονότητα των χωρών οι πολιτικές προσαρμογής είναι επί του παρόντος μάλλον μη δεσμευτικές, «ήπιες πολιτικές». Εδώ πρέπει να παρέμβουν οι εθελοντικοί, «ήπιοι» τρόποι διακυβέρνησης που βασίζονται στη συνεργασία και είναι σε θέση να αποφέρουν σημαντική προστιθέμενη αξία. Ως εκ τούτου, είναι σε κάθε περίπτωση επωφελές να αναπτυχθεί μια νοοτροπία ανεπίσημων προσεγγίσεων διακυβέρνησης. Σε αυτές περιλαμβάνονται οι ad hoc αλληλεπιδράσεις, οι άτυπες συνομιλίες, η ανταλλαγή πληροφοριών, οι μορφές διαλόγου, η ανάπτυξη ικανοτήτων, η δικτύωση, οι συνεδριάσεις βάσει υποθέσεων ή οι εθελοντικές συμφωνίες.
• Δέσμευση των φορέων προσαρμογής να στηρίξουν τον συντονισμό: Προκειμένου να κατευθύνουν και να ελέγχουν τις διαδικασίες εφαρμογής σε όλους τους διοικητικούς τομείς και επίπεδα, οι συντονιστές προσαρμογής πρέπει να διαθέτουν ελάχιστες πρακτικές και αξιόπιστες ρυθμίσεις συντονισμού. Σε αυτές περιλαμβάνονται διατάξεις όπως κυκλικά προγράμματα εργασίας, διαδικασίες παρακολούθησης, υποβολής εκθέσεων και αξιολόγησης, καθώς και τακτικές εκθέσεις προόδου. Εάν δεν προβλέπονται από τυπικές απαιτήσεις, οι δεσμεύσεις αυτές πρέπει να βασίζονται σε εθελοντικές συμφωνίες.
• Ενίσχυση των ικανοτήτων συντονισμού σε όλα τα επίπεδα: Η τοποθέτηση προορατικών και δεσμευμένων συντονιστών στις δημόσιες αρχές σε όλα τα επίπεδα, σε συνδυασμό με σαφείς αρμοδιότητες και θεσμοθετημένους ρόλους, έχει αποδειχθεί βασικός παράγοντας επιτυχίας για την εφαρμογή της προσαρμογής. Αυτοί οι «παράγοντες αλλαγής» ενεργούν ως εμπνευστές, υπεύθυνοι επικοινωνίας και κινητήριες δυνάμεις των διαδικασιών προσαρμογής, είναι οι κύριοι παράγοντες κάθετου και οριζόντιου συντονισμού και ενεργούν ως σημαντικοί ενδιάμεσοι μεταξύ επιπέδων και τομέων. Σημαντικές προϋποθέσεις για τους συντονιστές προσαρμογής που θα τους επιτρέψουν να εκπληρώσουν τον ρόλο τους ως «φροντιστές» περιλαμβάνουν: προορατική στάση, προσωπική δέσμευση, ηγετικά προσόντα, υποστήριξη από ισχυρή πολιτική εντολή, διάθεση επαρκών πόρων (χρόνος εργασίας, προσωπικό, προϋπολογισμός, εξωτερική εμπειρογνωμοσύνη), επίσημη εξουσία λήψης αποφάσεων, δεξιότητες συντονισμού και επικοινωνίας, καλή επαγγελματική εμπειρογνωμοσύνη και καλές επαφές με τις κατάλληλες κοινότητες πολιτικών και φορέων. Ως εκ τούτου, οι ικανότητες συντονισμού θα πρέπει να ενισχυθούν σε όλα τα επίπεδα, μεταξύ άλλων μέσω υποχρεωτικών απαιτήσεων για τη δημιουργία αντίστοιχης ευθύνης, δημόσιας (συγ)χρηματοδότησης των δαπανών προσωπικού, καθώς και προσόντων και κατάρτισης.
• Διακρατική μάθηση σχετικά με τη διακυβέρνηση της προσαρμογής: Οι εθνικές και υποεθνικές κυβερνήσεις διαθέτουν διάφορους μηχανισμούς συντονισμού και μοντέλα διακυβέρνησης για την εφαρμογή της προσαρμογής. Λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές συνθήκες ανά χώρα, οι χώρες μπορούν να βελτιώσουν περαιτέρω τον συντονισμό της προσαρμογής τους, μαθαίνοντας για την πολυμορφία των προσεγγίσεων μεταξύ χωρών και περιφερειών και ανταλλάσσοντας εμπειρίες και διδάγματα. Οι σελίδες χωρών Climate-ADAPT υποστηρίζουν τέτοιες προσπάθειες και τα έργα και οι δομές συνεργασίας σε διακρατικές περιοχές προσφέρουν γόνιμες δυνατότητες για τέτοιες ανταλλαγές και μάθηση. Αυτό περιλαμβάνει τη διερεύνηση και τη δοκιμή καινοτομιών στον τομέα της διακυβέρνησης.

Η οριζόντια και κάθετη διακυβέρνηση της προσαρμογής παρουσιάζει πολλές ομοιότητες και μπορεί σε μεγάλο βαθμό να βασιστεί στους ίδιους παράγοντες επιτυχίας. Ωστόσο, η ενσωμάτωση της προσαρμογής σε τομείς και ο πολυεπίπεδος συντονισμός αντιμετωπίζουν επίσης ειδικές προκλήσεις που απαιτούν διαφοροποιημένες προσεγγίσεις για την αντιμετώπισή τους. Η διασφάλιση της παροχής χρηματοδότησης, της παραγωγής και της μεταφοράς γνώσεων και της δίκαιης συμμετοχής ανήκει επίσης στις πτυχές διακυβέρνησης που θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη σε ένα κατάλληλο πλαίσιο διακυβέρνησης για την προσαρμογή.

Πρόσθετοι πόροι

• Προφίλ χωρών
• Διακρατικές περιφέρειες
• Πολιτικές προσαρμογής και βάση γνώσεων στις διακρατικές περιφέρειες της Ευρώπης
• Χαρτογράφηση της διακυβέρνησης της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή στον αλπικό χώρο