5.2 Organizar la gobernanza de la aplicación en todos los sectores y niveles

5.2 Organizar la gobernanza de la aplicación en todos los sectores y niveles

La adaptación al cambio climático es un ámbito político intersectorial, multinivel y multitema que afecta a todos los sectores de la sociedad y requiere la adopción de medidas a múltiples niveles, desde los gobiernos nacionales hasta los agentes locales. Como tal, la aplicación de estrategias y planes de adaptación requiere estructuras institucionales y marcos de gobernanza adecuados para garantizar una aplicación eficaz, coherente y continua.

La coordinación y la cooperación a lo largo de las dimensiones horizontal y vertical son necesarias para integrar la adaptación en los ámbitos políticos pertinentes y en todas las escalas de gobernanza. La gobernanza es importante en todas las fases del ciclo de la política de adaptación, empezando por la configuración inicial del proceso de adaptación, pero la necesidad de coordinación tanto horizontal como vertical aumenta cuando los países avanzan a las fases de aplicación y evaluación.

El establecimiento de un marco de gobernanza para la aplicación de la adaptación implica esencialmente la organización de la comunicación, la cooperación y la coordinación entre sectores y niveles mediante la creación de estructuras, normas, mecanismos, mecanismos, entornos de participación de las partes interesadas adecuados, incluidos todos los grupos de la sociedad (justicia participativa) y formatos. Es una ventaja si la implementación de la adaptación climática hace uso de diferentes modos de gobernanza, combinándolos en diferentes grados de manera dependiente del contexto. Los posibles enfoques abarcan el siguiente espectro de modos de gobernanza:

• Gobernanza formal: legalmente basado, institucionalizado, permanente, de arriba hacia abajo, "duro" (por ejemplo, obligaciones de información vinculantes, organismos de coordinación permanentes con mandato legal, requisitos reglamentarios para los planes sectoriales de adaptación);
• Gobernanza informal: voluntarios, informales, no jerárquicos, basados en la cooperación, "blandos" (por ejemplo, persuasión, acuerdos voluntarios, formatos de diálogo e intercambio, intercambio de conocimientos, ofertas de creación de capacidades).

Ambos enfoques tienen sus fortalezas y debilidades. Por un lado, los enfoques de gobernanza más formales crean más presión de aplicación a través de obligaciones vinculantes. Por otro lado, los procesos informales de gobernanza pueden beneficiarse de estar menos politizados y plagados de conflictos, porque estar fuera del foco político a menudo permite decisiones más rápidas y puede abrir un margen creativo para los actores comprometidos. La combinación de los modos de gobernanza formal e informal de manera flexible permite capitalizar los puntos fuertes de ambos enfoques.

El éxito de la coordinación debería, en principio, reducir los obstáculos a la aplicación que suelen surgir en condiciones de mala gobernanza, es decir, responsabilidades poco claras, cooperación limitada entre las partes interesadas, falta de intercambio de conocimientos, capacidades institucionales limitadas (por ejemplo, en términos de recursos financieros y humanos y conocimientos técnicos), legislaciones incoherentes o en conflicto y valores e intereses en conflicto.

Principios y factores facilitadores de la gobernanza de la adaptación

Cada proceso de adaptación es único, son posibles diversos arreglos institucionales y de gestión. Por lo tanto, la normalización de los enfoques de gobernanza no es posible ni útil, es decir, no existe un enfoque único para todos. Sin embargo, de las experiencias disponibles en la aplicación de la adaptación han surgido algunos principios de buenas prácticas y factores facilitadores. Se han descrito en informes de la AEMA (informe4/2014 de la AEMA)y en otros estudios europeos. Los siguientes factores de éxito ayudan a superar las barreras de implementación y se aplican tanto a la gobernanza vertical como horizontal:

• Designación de organismos de coordinación permanentes: Deben establecerse e institucionalizarse órganos permanentes y centrales para dirigir y supervisar los procesos de aplicación en las autoridades públicas responsables a todos los niveles, desde el gobierno nacional hasta las administraciones locales. Entre las importantes responsabilidades de esas dependencias de coordinación figuran la dirección del proceso entre las dependencias sectoriales de la autoridad, el enlace con los coordinadores de la adaptación a otros niveles, la formulación de proyectos de políticas, la actuación como punto de contacto para la adaptación hacia otras autoridades e instituciones externas, la comunicación de la adaptación a los interesados y al público, la administración de los procedimientos de presentación de informes, supervisión y evaluación, etc. Los comités interministeriales o interdepartamentales, los grupos de trabajo intersectoriales o los grupos de tareas se utilizan a menudo para ese fin. Los organismos centrales de coordinación institucionalizados son un factor de éxito si se combinan con responsabilidades claramente asignadas, un mandato político sólido, habilidades de liderazgo, recursos suficientes y compromiso personal de los miembros.
• Mantener la continuidad de los actores del proceso: Los mecanismos y formatos de coordinación pueden cambiar en las diferentes etapas del proceso de la política de adaptación, por ejemplo, de la formulación a la aplicación. Sin embargo, mantener cierta continuidad con respecto a los actores clave a lo largo de las etapas del ciclo de adaptación es claramente una ventaja. En la medida de lo posible, los miembros experimentados del equipo básico de adaptación instalado al inicio del proceso de adaptación, así como del grupo directivo encargado de coordinar la elaboración del plan de acción, deberían participar en la dependencia de coordinación permanente.
• Utilización de enfoques informales de gobernanza: Las obligaciones legales para que los niveles y sectores de menor rango establezcan sus propios planes de adaptación o integren la adaptación en sus actividades son un fuerte motor de la aplicación horizontal y vertical. Del mismo modo, el anclaje jurídico de los mandatos de los órganos de coordinación puede reforzar significativamente sus funciones. Sin embargo, los mecanismos de coordinación institucionalizados por sí solos rara vez son suficientes, y en la mayoría de los países las políticas de adaptación son actualmente «políticas blandas» bastante no vinculantes. Aquí es donde los modos de gobernanza voluntarios, «blandos» y basados en la cooperación tienen que intervenir y son capaces de aportar un valor añadido sustancial. Por lo tanto, en cualquier caso es beneficioso desarrollar una cultura de enfoques informales de gobernanza. Estos incluyen interacciones ad hoc, conversaciones informales, intercambio de información, formatos de diálogo, creación de capacidad, creación de redes, reuniones basadas en casos o acuerdos voluntarios.
• Comprometer a los agentes de adaptación a apoyar la coordinación: Con el fin de dirigir y controlar los procesos de aplicación en todos los sectores y niveles administrativos, los coordinadores de la adaptación deben contar con una cantidad mínima de mecanismos de coordinación prácticos y fiables. Estos incluyen disposiciones como planes de trabajo cíclicos, procedimientos de seguimiento, presentación de informes y evaluación, e informes periódicos sobre la marcha de los trabajos. Si no se estipulan en los requisitos formales, dichos compromisos deben basarse en acuerdos voluntarios.
• Fortalecimiento de las capacidades de coordinación a todos los niveles: El establecimiento de coordinadores proactivos y comprometidos en las autoridades públicas a todos los niveles, combinado con responsabilidades claras y funciones institucionalizadas, ha demostrado ser un factor clave de éxito para aplicar la adaptación. Estos «agentes de cambio» actúan como iniciadores, comunicadores e impulsores de los procesos de adaptación, son los principales agentes de la coordinación vertical y horizontal y actúan como intermediarios importantes entre niveles y sectores. Entre los requisitos previos importantes para que los coordinadores de la adaptación puedan desempeñar sus funciones como «cuidadores» figuran los siguientes: una actitud proactiva, compromiso personal, cualidades de liderazgo, respaldo mediante un mandato político sólido, dotación de recursos suficientes (tiempo de trabajo, personal, presupuesto, experiencia externa), poder formal de toma de decisiones, capacidades de coordinación y comunicación, sólida experiencia profesional y buenos contactos con las comunidades políticas y de actores adecuadas. Por lo tanto, las capacidades de coordinación deben reforzarse a todos los niveles, en particular mediante requisitos obligatorios para la creación de una responsabilidad respectiva, la (co)financiación pública de los costes de personal, y la cualificación y la formación.
• Aprendizaje transnacional sobre la gobernanza de la adaptación: Los gobiernos nacionales y subnacionales cuentan con una variedad de mecanismos de coordinación y modelos de gobernanza para implementar la adaptación. Teniendo en cuenta las condiciones de contexto específicas de cada país, los países pueden mejorar aún más su coordinación de la adaptación aprendiendo sobre la diversidad de enfoques entre países y regiones, y compartiendo experiencias y lecciones aprendidas. Las páginas de países de Climate-ADAPT apoyan tales esfuerzos, y los proyectos y las estructuras de cooperación en regiones transnacionales ofrecen un potencial fértil para dicho intercambio y aprendizaje. Esto incluye la exploración y prueba de innovaciones de gobernanza.

La gobernanza horizontal y vertical de la adaptación comparte muchas similitudes y puede basarse en gran medida en los mismos factores de éxito. Sin embargo, la incorporación de la adaptación en los sectores y la coordinación multinivel también se enfrentan a problemas específicos que requieren enfoques diferenciados para superarlos. Garantizar la provisión de financiación, la generación y transferencia de conocimientos y la participación justa también pertenecen a los aspectos de gobernanza que deben considerarse en un entorno adecuado de gobernanza de la adaptación.

Recursos adicionales

• Perfiles de país
• Regiones transnacionales
• Políticas de adaptación y base de conocimientos en las regiones transnacionales de Europa
• Cartografía de la gobernanza de la adaptación al cambio climático en el espacio alpino