5.2 Organización de la gobernanza de la aplicación en todos los sectores y niveles

5.2 Organización de la gobernanza de la aplicación en todos los sectores y niveles

La adaptación al cambio climático es un campo de políticas intersectorial, multinivel y multitema que afecta a todos los sectores de la sociedad y requiere acción en múltiples niveles, desde los gobiernos nacionales hasta los actores locales. Como tal, la aplicación de estrategias y planes de adaptación requiere estructuras institucionales y marcos de gobernanza adecuados para garantizar una aplicación eficaz, coherente y continua.

La coordinación y la cooperación en las dimensiones horizontal y vertical son necesarias para integrar la adaptación en los ámbitos políticos pertinentes y en todas las escalas de gobernanza. La gobernanza es importante en todas las fases del ciclo de la política de adaptación, empezando por la configuración inicial del proceso de adaptación, pero la necesidad de coordinación tanto horizontal como vertical aumenta cuando los países avanzan a las fases de ejecución y evaluación.

El establecimiento de un marco de gobernanza para llevar a cabo la adaptación implica esencialmente organizar la comunicación, la cooperación y la coordinación entre sectores y niveles mediante la creación de estructuras, normas, mecanismos, disposiciones y formatos adecuados. Es una ventaja si la implementación de la adaptación al clima hace uso de diferentes modos de gobernanza, combinándolos en diferentes grados en formas dependientes del contexto. Los posibles enfoques se enmarcan en el siguiente espectro de modos de gobernanza:

• Gobernanza formal: base jurídica, institucionalizada, permanente, descendente, «dura» (por ejemplo, obligaciones vinculantes de información, organismos de coordinación permanentes con mandato legal, requisitos reglamentarios para los planes sectoriales de adaptación);
• Gobernanza informal: voluntarios, informales, no jerárquicos, basados en la cooperación, "blandos" (por ejemplo, persuasión, acuerdos voluntarios, formatos de diálogo e intercambio, intercambio de conocimientos, ofertas de desarrollo de capacidades).

Ambos enfoques tienen sus fortalezas y debilidades. Por un lado, los enfoques de gobernanza más formales crean una mayor presión de aplicación a través de obligaciones vinculantes. Por otro lado, los procesos informales de gobernanza pueden beneficiarse de estar menos politizados y plagados de conflictos, porque estar fuera del centro de atención político a menudo permite decisiones más rápidas y puede abrir un margen creativo para los actores comprometidos. La combinación de modos de gobernanza formales e informales de manera flexible permite capitalizar los puntos fuertes de ambos enfoques.

El éxito de la coordinación debería, en principio, reducir los obstáculos a la aplicación que suelen surgir en condiciones de mala gobernanza, es decir, responsabilidades poco claras, cooperación limitada entre las partes interesadas, falta de intercambio de conocimientos, capacidades institucionales limitadas (por ejemplo, en términos de recursos financieros y humanos y conocimientos técnicos), legislaciones incoherentes o contradictorias y valores e intereses en conflicto.

Principios y factores facilitadores de la gobernanza de la adaptación

Cada proceso de adaptación es único y son posibles diversos arreglos institucionales y de gestión. Por lo tanto, la normalización de los enfoques de gobernanza no es posible ni útil, es decir, no existe un enfoque único para todos. Sin embargo, de las experiencias disponibles con la aplicación de la adaptación han surgido algunos principios de buenas prácticas y factores facilitadores. Se han descrito en informes de la AEMA (informe4/2014 de la AEMA)y en otros estudios europeos. Los siguientes factores de éxito ayudan a superar las barreras de implementación y se aplican tanto a la gobernanza vertical como a la horizontal:

• Designación de los órganos permanentes de coordinación: Deben establecerse e institucionalizarse organismos permanentes y centrales para dirigir y supervisar los procesos de aplicación en las autoridades públicas responsables a todos los niveles, desde el gobierno nacional hasta las administraciones locales. Entre las responsabilidades importantes de esas dependencias de coordinación figuran dirigir el proceso entre dependencias sectoriales dentro de la autoridad, servir de enlace con los coordinadores de la adaptación a otros niveles, formular proyectos de política, actuar como punto de contacto para la adaptación con otras autoridades e instituciones externas, comunicar la adaptación a las partes interesadas y al público, administrar los procedimientos de presentación de informes, supervisión y evaluación, etc. Los comités interministeriales o interdepartamentales, los grupos de trabajo intersectoriales o los grupos de tareas suelen utilizarse para ese fin. Los organismos de coordinación central institucionalizados son un factor de éxito si se combinan con responsabilidades claramente asignadas, un mandato político sólido, habilidades de liderazgo, recursos suficientes y compromiso personal de los miembros.
• Mantener la continuidad de los actores del proceso: Los mecanismos y formatos de coordinación pueden cambiar en las diferentes etapas del proceso de la política de adaptación, por ejemplo, desde la formulación hasta la aplicación. Sin embargo, mantener cierta continuidad con respecto a los actores clave a lo largo de las etapas del ciclo de adaptación es claramente una ventaja. En la medida de lo posible, los miembros experimentados del equipo básico de adaptación instalado al inicio del proceso de adaptación, así como del grupo director encargado de coordinar la elaboración del plan de acción, deben participar en la unidad permanente de coordinación.
• Utilización de enfoques informales de gobernanza: Las obligaciones legales de los niveles y sectores de menor rango para establecer sus propios planes de adaptación o integrar la adaptación en sus actividades son un fuerte impulsor de la implementación horizontal y vertical. Del mismo modo, el anclaje jurídico de los mandatos de los órganos de coordinación puede fortalecer significativamente sus funciones. Sin embargo, los mecanismos de coordinación institucionalizados por sí solos rara vez son suficientes, y en la mayoría de los países las políticas de adaptación son actualmente bastante no vinculantes, «políticas blandas». Aquí es donde los modos de gobernanza voluntarios, «blandos» y basados en la cooperación tienen que intervenir y son capaces de aportar un valor añadido sustancial. Por lo tanto, en cualquier caso, es beneficioso desarrollar una cultura de enfoques de gobernanza informal. Estos incluyen interacciones ad hoc, conversaciones informales, intercambio de información, formatos de diálogo, creación de capacidad, creación de redes, reuniones basadas en casos o acuerdos voluntarios.
• Comprometer a los actores de la adaptación a apoyar la coordinación: A fin de dirigir y controlar los procesos de aplicación en todos los sectores y niveles administrativos, los coordinadores de la adaptación deben contar con un número mínimo de mecanismos de coordinación prácticos y fiables. Entre ellas figuran disposiciones como los planes de trabajo cíclicos, los procedimientos de seguimiento, presentación de informes y evaluación, y los informes periódicos sobre la marcha de los trabajos. Si no están estipulados por requisitos formales, dichos compromisos deben basarse en acuerdos voluntarios.
• Fortalecimiento de las capacidades de coordinación a todos los niveles: La asignación de coordinadores proactivos y comprometidos en las autoridades públicas a todos los niveles, combinada con responsabilidades claras y funciones institucionalizadas, ha demostrado ser un factor clave de éxito para la aplicación de la adaptación. Estos «agentes de cambio» actúan como iniciadores, comunicadores e impulsores de los procesos de adaptación, son los principales agentes de coordinación vertical y horizontal y actúan como intermediarios importantes entre niveles y sectores. Entre los requisitos previos importantes para que los coordinadores de la adaptación puedan desempeñar sus funciones de «cuidadores» figuran los siguientes: una actitud proactiva, compromiso personal, cualidades de liderazgo, respaldo mediante un mandato político sólido, dotación de recursos suficientes (tiempo de trabajo, personal, presupuesto, experiencia externa), poder formal de toma de decisiones, habilidades de coordinación y comunicación, experiencia profesional sólida y buenos contactos con las comunidades de actores y políticas adecuadas. Por lo tanto, las capacidades de coordinación deben reforzarse a todos los niveles, en particular mediante requisitos obligatorios para la creación de una responsabilidad respectiva, la (co)financiación pública de los gastos de personal y la cualificación y formación.
• Aprendizaje transnacional sobre la gobernanza de la adaptación: Los gobiernos nacionales y subnacionales tienen una variedad de mecanismos de coordinación y modelos de gobernanza para implementar la adaptación. Teniendo en cuenta las condiciones del contexto específico de cada país, los países pueden mejorar aún más su coordinación de la adaptación aprendiendo sobre la diversidad de enfoques entre países y regiones, y compartiendo experiencias y lecciones aprendidas. Las páginas de países de Climate-ADAPT apoyan tales esfuerzos, y los proyectos y las estructuras de cooperación en las regiones transnacionales ofrecen un potencial fértil para dicho intercambio y aprendizaje. Esto incluye la exploración y prueba de innovaciones de gobernanza.

La gobernanza horizontal y vertical de la adaptación comparte muchas similitudes y puede basarse en gran medida en los mismos factores de éxito. Sin embargo, la integración de la adaptación en los sectores y la coordinación multinivel también se enfrentan a desafíos específicos que requieren enfoques diferenciados para superarlos.

Recursos adicionales

Perfiles de países

Regiones transnacionales

Políticas de adaptación y base de conocimientos en las regiones transnacionales de Europa

Cartografía de la gobernanza de la adaptación al cambio climático en el espacio alpino