5.4 Coordinación multinivel y marco de gobernanza de apoyo

El cambio climático afecta a todos los niveles de la organización gubernamental, administrativa y territorial, desde el nivel de la UE y nacional hasta los niveles subnacional, regional y local/ciudad. Por lo tanto, todos los niveles tienen que planificar y tomar medidas anticipatorias sobre la adaptación al clima dentro de su respectiva esfera de autoridad. Por lo tanto, la adaptación es una tarea típica de gobernanza multinivel. La aplicación de la adaptación en todos los niveles de gobernanza de manera coherente y eficaz requiere mecanismos y disposiciones adecuados para la coordinación y la cooperación multinivel. El nivel nacional desempeña un papel central en la adaptación de sus políticas de adaptación a los niveles de la UE y transnacional y en el apoyo a los procesos de adaptación a niveles inferiores, abarcando todas las etapas del ciclo de adaptación. La gobernanza vertical para promover la adaptación a niveles inferiores implica proporcionar un marco estratégico y jurídico claro, mecanismos de financiación, y un marco de facilitación, habilitación y empoderamiento, incluido el suministro de información y otras formas no monetarias de apoyo.

El apoyo de mayor nivel a las actividades de adaptación a niveles más bajos adquiere mayor importancia cuanto más avance el proceso de las políticas nacionales de adaptación hacia la etapa de aplicación. Esto se debe a que los impactos del cambio climático afectan más directamente a escalas más locales, y es principalmente a nivel regional y local donde se debe tomar una gran parte de las medidas concretas de adaptación. Al mismo tiempo, las autoridades de nivel inferior a menudo se ven gravemente restringidas por la escasez de recursos y capacidades (presupuesto, personal, conocimientos especializados, contactos con las redes de agentes pertinentes, etc.) y, por lo tanto, necesitan "ayuda desde arriba". Climate-ADAPT ofrece la herramienta de apoyo a la adaptación urbana para guiar a las ciudades, pueblos y otras autoridades locales a través del proceso de adaptación y ayudarlas a cumplir los requisitos del Pacto de los Alcaldes para el Clima y la Energía.

Los niveles más altos (nacionales o subnacionales) pueden apoyar la formulación de políticas de adaptación en niveles más bajos a través de diversos mecanismos y esfuerzos, incluidos los requisitos legales, las aportaciones políticas, la financiación, el desarrollo de capacidades y otras medidas de apoyo no monetario. De este modo, es posible capitalizar los factores facilitadores:

Marco de gobernanza de apoyo y medidas de apoyo no monetarias:

Requisitos legales de arriba hacia abajo: Las obligaciones legales de las autoridades de niveles inferiores para establecer planes de adaptación pueden ser un motor importante, pero hasta ahora solo están presentes en una minoría de países europeos. Algunas estrategias nacionales de adaptación exigen que los municipios desarrollen sus estrategias a nivel local, y las obligaciones jurídicas también pueden derivarse de políticas sectoriales, incluidas las de la UE. También puede ser una opción incluir explícitamente la adaptación en las tareas estatutarias de los municipios. En cualquier caso, los requisitos descendentes deben ir de la mano con el apoyo para cumplir esta tarea, incluida la provisión de financiación.
Aportaciones políticas de niveles superiores: Aunque la mayoría de las estrategias y planes de acción nacionales de adaptación son políticas blandas sin efectos jurídicamente vinculantes, proporcionan una base de conocimientos, un marco de referencia y un modelo para los niveles inferiores. Cumplen funciones importantes en términos de sensibilización, establecimiento de agendas, comunicación, motivación y desarrollo de capacidades, y dan legitimidad a los responsables políticos que desean establecer planes de adaptación en sus propios niveles. De manera similar, la Estrategia de Adaptación de la UE ha hecho hincapié en la necesidad de adoptar medidas de adaptación a nivel de los Estados miembros.
Generación y suministro de conocimientos: Un papel importante de los órganos de adaptación de nivel superior consiste en generar una base de conocimientos para la adaptación y proporcionar recursos de conocimientos y productos de información utilizables a los agentes de adaptación de niveles inferiores. Los ejemplos incluyen escenarios climáticos, impacto climático, evaluaciones de vulnerabilidad y riesgo, y herramientas de apoyo a la toma de decisiones (manuales, orientación, ayudas laborales, etc.). Estos recursos deben prepararse de manera personalizada, adaptada y orientada al grupo destinatario, ser fáciles de entender y llamativos, por ejemplo, mediante el uso de formatos de visualización. La participación de los miembros de los grupos destinatarios locales o regionales en el diseño conjunto de dichos productos de información beneficia su facilidad de uso.
Intermediación del conocimiento: Los portales de adaptación basados en la web, como Climate-ADAPT, las plataformas transnacionales y los portales nacionales de adaptación, brindan un amplio acceso a los conocimientos de adaptación de manera centralizada, agrupada, segura de calidad y fácil de usar. Especialmente para los agentes a nivel regional y local, podrían establecerse centros centrales de información similares a nivel subnacional o regional, que proporcionen información adaptada a estos grupos destinatarios específicos y ofrezcan asesoramiento personal adicional.
Servicios de asesoramiento: La intermediación personalizada de conocimiento cara a cara en entornos interactivos es más efectiva que la provisión de información unidireccional de arriba hacia abajo por sí sola. Algunos países ofrecen servicios de asesoramiento en materia de adaptación para los municipios, es decir, personal cualificado que asesora sobre las actividades locales de adaptación durante las visitas in situ.
Programas de formación para agentes regionales y locales: La organización de cursos de formación y formatos de aprendizaje entre iguales sobre adaptación dirigidos a agentes locales (por ejemplo, funcionarios municipales encargados del clima) y regionales (por ejemplo, gestores regionales) y, siguiendo el principio de «formación de formadores», al personal de las agencias de transferencia (por ejemplo, Alianza por el Clima, agencias regionales de energía) son fundamentales para el desarrollo de capacidades.
Trabajar con agencias de transferencia: Si están disponibles, las agencias de transferencia existentes, las organizaciones intermediarias y los multiplicadores deben participar para comunicar la adaptación en las regiones y municipios, promover el establecimiento de agendas, proporcionar apoyo a los procesos y proporcionar información y asesoramiento. Estas organizaciones y redes, como la Alianza del Clima o las agencias de desarrollo regional, están acostumbradas a trabajar con los agentes locales a la altura de los ojos y están integrando cada vez más la adaptación en sus actividades de asesoramiento.
Organización de formatos de diálogo: Los niveles administrativos superiores desempeñan un papel en la organización de actos regionales, conferencias, talleres de intercambio, reuniones de trabajo en red y formatos de aprendizaje entre iguales sobre la adaptación. Se trata de medidas de fomento de la capacidad y comunicación comparativamente de bajo costo que, sin embargo, pueden tener un gran potencial de influencia. Del mismo modo, deben organizarse formatos de diálogo multinivel para fomentar el intercambio y el aprendizaje entre los agentes de la adaptación a diferentes niveles.
Alineación con las estructuras y procesos existentes: Las estructuras y procesos existentes y que funcionan bien y que se centran, por ejemplo, en cuestiones relacionadas con la mitigación, el desarrollo sostenible, la reducción del riesgo de desastres o los servicios ecosistémicos a nivel local o regional ofrecen puntos de entrada adecuados para la adaptación.

Financiación pública y financiación por niveles superiores:

Financiación dela adaptación a escala de la UE: Lafinanciación y la financiación para la adaptación en Europa están disponibles a través de una amplia gama de instrumentos de financiación de la UE, muchos de los cuales ofrecen también apoyo financiero a las regiones y a las actividades a nivel local. En Climate-ADAPT, en la sección de financiación de la UE, en la sección de política regional de la UE y en la herramienta de apoyo a la adaptación urbana, se ofrecen resúmenes exhaustivos de los mecanismos de financiación. Los gobiernos nacionales deberían desempeñar un papel facilitando el acceso de los agentes subnacionales a estas fuentes de financiación y proporcionando cofinanciación nacional.
Financiaciónespecífica para la ejecución: Es claramente un activo si los planes nacionales de adaptación incluyen asignaciones presupuestarias explícitas, o si los recursos de financiación consistentes para implementar acciones de adaptación en todos los niveles están disponibles de otra manera. Sin embargo, en la mayoría de los países, los coordinadores nacionales de la adaptación no tienen una financiación sustancial que distribuir, sino que la ejecución debe financiarse a través de «mecanismos presupuestarios estándar», incluidos los presupuestos ordinarios de las políticas estatales sectoriales.
Establecimiento de programas de financiación pública para la adaptación: La financiación pública nacional de la adaptación es un factor evidente de éxito y un fuerte desencadenante para la adopción de políticas de adaptación a niveles inferiores. Sobre todo, el apoyo financiero ayuda a superar las limitaciones de capacidad a nivel de los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, deben establecerse instrumentos de financiación para apoyar la adaptación en todos los niveles, ya sea mediante la creación de nuevos incentivos o mediante la integración de la adaptación en otros programas existentes, como la mitigación, el desarrollo sostenible o la reducción del riesgo de desastres. Para ser eficaces a la hora de llegar a las autoridades locales, los organismos de financiación deben tener en cuenta algunos requisitos previos accesorios: una estructura clara y coherente del panorama de la financiación; evitar instrumentos de financiación paralelos o que compitan entre sí; armonización de los mecanismos de financiación a diferentes niveles (UE, Estado nacional, gobiernos subnacionales); continuidad a largo plazo y estabilidad temática de las ofertas de financiación, lo que permite apoyar los procesos de adaptación a largo plazo y el cambio transformador.
Acceso de bajo umbral a la financiación: Especialmente los municipios más pequeños carecen de la experiencia y la capacidad administrativa para acceder a muchas oportunidades de financiación. Por lo tanto, los programas de financiación de los gobiernos nacionales o subnacionales deberían reducir su umbral de acceso, aliviar las cargas administrativas y ofrecer servicios de orientación y asesoramiento a los beneficiarios interesados.
Dirigir la financiación a los temas más eficaces: En principio, un amplio espectro de temas de financiación está disponible para apoyar la adaptación de bajo nivel, incluyendo entre otros: asesoramiento externo, análisis de vulnerabilidades y riesgos, preparación de conceptos de adaptación, procesos de adaptación o planificación de la aplicación. Sin embargo, la evidencia sugiere que es más efectivo proporcionar apoyo financiero para las capacidades de coordinación (costes de personal de los funcionarios locales de adaptación / gerentes regionales de adaptación), la organización de redes intermunicipal o interregional, y el desarrollo de capacidades (formación) para los actores locales / regionales. Vale la pena considerar la posibilidad de financiar los costes de inversión para la aplicación de medidas concretas de adaptación sobre el terreno, por ejemplo, en forma de proyectos piloto de adaptación, ya que la realización de medidas con efectos concretos y visibles puede ser un punto de partida motivador para un proceso de adaptación duradero y global.
Combinación de financiación con "coerción blanda": Se recomienda combinar la concesión de fondos públicos con requisitos vinculantes, que garanticen el cumplimiento de los criterios de calidad de "buena adaptación", favorezcan los enfoques de adaptación anticipatoria y contribuyan a la coordinación multinivel de las políticas de adaptación. Entre los ejemplos de tales requisitos cabe citar los siguientes: análisis obligatorio de impacto climático, vulnerabilidad o riesgo; plan de adaptación escrito; instalación de funciones específicas de coordinación (oficial de adaptación/gerente, etc.); consideración de planes de adaptación de alto nivel y contactos obligatorios con sus coordinadores; la participación del público.
Región modelo o programas piloto de adaptación: Los programas que financian actividades estructuradas de adaptación en regiones o municipios seleccionados han demostrado ser particularmente exitosos en algunos países. Promueven a los pioneros en la adaptación y generan ejemplos de buenas prácticas y proyectos faro para inspirar a otros municipios y regiones. Los rasgos que facilitan este tipo de programas son que combinan disposiciones de arriba hacia abajo con el establecimiento de prioridades de abajo hacia arriba, fomentan el aprendizaje entre pares y las redes regionales, y permiten el espacio para experimentar con soluciones innovadoras sin temor al fracaso.