Estrategia de adaptación del puerto de Rotterdam para actividades empresariales y de transporte resistentes al cambio climático

El puerto de Rotterdam, a pesar de estar ya diseñado para dar cabida a inundaciones menores y al aumento del nivel del mar, está expuesto a los riesgos que plantean las tormentas severas y el aumento adicional del nivel del mar como consecuencia del cambio climático. Las proyecciones de vanguardia de 2023 sobre el aumento del nivel del mar (basede datos Rijkswaterstaat Hydra-NL, junto con las proyecciones sobre el cambio climático del Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)indican un rango de aumento del nivel del mar de +26 cm a +124 cm en 2100, y apuntan a un probable aumento de los daños por inundaciones a lo largo del tiempo. La hipótesis de trabajo adoptada en la estrategia es de +35 cm en 2050 y +85 cm en 2100. La zona portuaria se encuentra por encima del nivel del mar y fuera del sistema de diques de los Países Bajos. Por lo tanto, ya está naturalmente protegido de los riesgos de inundación a los que se enfrenta la parte del territorio holandés que se encuentra por debajo del nivel del mar. Sin embargo, al estar fuera del sistema de diques, es vulnerable a las inundaciones esperadas relacionadas con el aumento proyectado del nivel del mar. Su ubicación fuera del sistema de diques también implica un marco de regulación de riesgos diferente en comparación con las zonas de dique. Esto plantea desafíos de coordinación entre todos los actores privados y públicos involucrados. Otro desafío proviene de las diferentes características de las diferentes áreas dentro del puerto. Los edificios en diferentes áreas pueden tener diferentes alturas; las propias zonas pueden incluir o no canales y otras obras hidráulicas. Además, las áreas pueden diferir en términos de sus usos, que van desde sitios industriales hasta centros logísticos de carga, edificios de oficinas e incluso áreas residenciales.

La estrategia debe tener en cuenta las necesidades y los riesgos a los que se enfrentan diversos agentes en diferentes lugares. La estrategia es un conjunto de diferentes sub-estrategias que necesitan ser cuidadosamente orquestadas juntas. No todas las áreas siguieron la misma metodología para definir su estrategia específica. Surgieron nuevas ideas a lo largo del camino en algunas áreas. Estos se aplicaron a las estrategias desarrolladas más tarde, y los diferentes enfoques se derivan naturalmente de las diferencias entre las áreas.

Port of Rotterdam N.V. es la compañía de desarrollo portuario. Opera como propietario, ya que arrienda los terrenos portuarios a empresas que gestionan terminales, logística y operaciones de fabricación. Esto da como resultado una compleja red de áreas interconectadas y diversas, ubicadas a lo largo del estuario del río Mose (Maas), cada una con sus características físicas específicas y sus actividades económicas específicas. Esta configuración implica diferentes sujetos y entidades legalmente responsables y diferencias en las leyes y regulaciones que deben cumplir.

El primer aspecto jurídico notable de esta estrategia se basa en la posición geográfica de todo el puerto. Se encuentra fuera de los sistemas de diques que mantienen seca la parte del territorio holandés que se encuentra por debajo del nivel del mar.

Según la legislación neerlandesa, en las zonas fuera del sistema de diques (en neerlandés, buitendijkse gebieden) no existen normas jurídicas para la protección contra las inundaciones. Los usuarios y administradores de la zona exterior del puerto dique son responsables de tomar medidas para limitar los daños por inundaciones. Sin embargo, todavía existen responsabilidades para las instituciones públicas que garantizan cierto apoyo de referencia. El gobierno nacional, por ejemplo, es responsable de la comunicación del riesgo de inundación.

Dentro del puerto, además de la legislación marítima y de navegación relativa al funcionamiento del puerto, una serie de actividades comerciales tienen que ver con la manipulación y el procesamiento de mercancías y sustancias peligrosas y, por lo tanto, están sujetas a regulaciones específicas como BRZO (ZwareOngevallen de Besluit Risico, Decreto sobre el riesgo de accidentes graves - Reglamento SEVESO III) y BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - Decreto sobre la seguridad externa de los establecimientos). Estos reglamentos se refieren, respectivamente, a la correcta gestión y prevención de riesgos dentro de los locales de una empresa y fuera de ellos. Este último tiene, por supuesto, una relación directa con la prevención de catástrofes medioambientales en una amplia zona.

Otro aspecto jurídico a considerar es la presencia de autoridades con jurisdicción sobre las actividades cubiertas por la Estrategia de Adaptación dentro de la zona portuaria. El mandato de la Autoridad Portuaria de Rotterdam incluye "mantener el manejo seguro y sin problemas de todo el transporte marítimo". La ciudad de Rotterdam y el gobierno del Reino de los Países Bajos son, por cierto, los dos accionistas del Puerto de Rotterdam. Por lo tanto, participan en la planificación y las operaciones del Puerto de Rotterdam como entidades reguladoras y reguladas. Ambos accionistas justifican su participación en el Puerto de Rotterdam en términos de: i) salvaguardar el interés público de las actividades del puerto (véase de Langen, 2023), en relación con el papel económico vital del puerto de Rotterdam para la economía local, ii) la necesidad de preservar unas condiciones de mercado eficientes para una actividad clave que, de otro modo, sería naturalmente monopolística u oligopolística en el mejor de los casos, iii) la consideración de la seguridad náutica, iv) el uso eficiente del suelo en la zona, y v) consideraciones de sostenibilidad (en una perspectiva de reducción del CO2). La estrategia general a largo plazo del Puerto de Rotterdam, la Visión Portuaria de Rotterdam, es desarrollada conjuntamente por varias instituciones, entre ellas la ciudad de Rotterdam, el Reino de los Países Bajos (a través de los Ministerios de Asuntos Económicos y Cambio Climático, del Interior y Relaciones del Reino, y de Infraestructuras y Gestión del Agua), la provincia de Holanda Meridional y la asociación empresarial que representa a las empresas que operan en el puerto (Deltalinqs) y la Autoridad Portuaria de Rotterdam . La Visión Portuaria tiene fuertes vínculos con la estrategia de adaptación del Puerto en términos de preservación de la salud y la seguridad y criterios para el desarrollo de la zona. Además, la visión del puerto de Rotterdam señala que la zona portuaria está sujeta a la Directiva marco sobre el agua de la UE, que exige a las autoridades de gestión del agua (Rijkswaterstaat y las autoridades neerlandesas del agua) y a los usuarios que mantengan una buena calidad del agua en la zona.

El objetivo de la estrategia de adaptación del puerto de Rotterdam es proporcionar un menú de medidas que se implementarán en el puerto de Rotterdam, de una manera que tenga en cuenta las características específicas de las diversas áreas y actores involucrados. Su objetivo principal es reducir los daños económicos resultantes de las inundaciones de las zonas portuarias, que se prevé que sean la mayor parte de los impactos negativos que probablemente tendrán lugar. Además, la estrategia de adaptación también apoya la reducción de los daños resultantes de eventos menos probables, como los daños ambientales tras la dispersión de contaminantes y víctimas humanas.

La estrategia de adaptación portuaria prevé una amplia gama de medidas, que abarcan principalmente las infraestructuras, pero también los planes de preparación y los cambios de comportamiento. Estas medidas se ajustan a las características de las zonas y al grado de riesgo que las partes interesadas que operan en ellas consideren aceptable. Se basan en las medidas adoptadas en las zonas del sistema de diques neerlandés y se adaptan a las necesidades y características de una zona situada fuera de dicho sistema. Las medidas se clasifican en las destinadas a la prevención, las destinadas a la adaptación espacial y las que se ocupan de la gestión de crisis.

Las medidas de prevención ("mantener el agua fuera") incluyen:

• Levantamiento de taludes y/o taludes: esta medida garantiza que las zonas bajas no puedan inundarse si el agua permanece por debajo del nivel de agua especificado por diseño. Esto implica ajustar la altura de los muelles (incluidas las áreas de carga y descarga subyacentes) a la altura correcta.
• El uso de compartimentos para sellar las secciones del puerto garantiza que las inundaciones no se derramen a otras subzonas. Esta medida puede proteger áreas con altos valores económicos en riesgo de inundación, que por lo tanto pueden separarse de áreas con bajos valores económicos que no pueden protegerse de manera rentable.
• Elevar las carreteras para que actúen como barreras: esto requiere elevar la altura de los tramos de carreteras de baja altura e instalar puertas para sellar los tramos de carreteras subterráneas, como túneles y subterráneos, en caso de inundación.
• Barrera abierta bloqueable: esta medida puede aplicarse mediante la instalación de una pequeña versión del concepto de barrera Maeslant, u otra barrera con cerradura a pequeña escala, con el fin de reducir el nivel de agua regulado en zonas fuera del sistema de diques del puerto. Esta medida también puede reducir los riesgos de inundación también en áreas adyacentes.
• Dique extraíble / barrera (flexible) puede funcionar de manera similar, con la ventaja de ser extraíble y, por lo tanto, solo en su lugar cuando sea necesario. Se puede complementar con una barrera vertical como una pared.

Las medidas de adaptación espacial ("vivir con agua") incluyen:

• El diseño del sitio a prueba de agua implica físicamente (re) reubicar actividades e instalaciones a áreas con una menor probabilidad de inundación. Por ejemplo, las actividades críticas para las empresas o de gran intensidad de capital y las instalaciones vitales como la electricidad, las telecomunicaciones y las tecnologías de la información deben trasladarse a zonas más seguras y elevadas. Las empresas de logística deben asegurarse de que los productos de mayor valor se almacenen en los terrenos más altos del sitio. También podrían comenzar desde los terrenos más altos para almacenar productos para garantizar que el menor número posible de productos se almacenen en las partes más bajas del sitio. Esto solo se aplica cuando hay niveles de suelo seguros disponibles y la eliminación es factible, ya que algunas instalaciones clave pueden ser necesarias en el sitio.
• La elevación de las subzonas / emplazamientos / instalaciones críticas es la acción obvia que debe llevarse a cabo si es posible, ya que, en general, cuanto más alto es el terreno, más protegido está contra las inundaciones, especialmente las excepcionalmente altas. El levantamiento de sitios contiene las consecuencias de las inundaciones. Sin embargo, el aumento de los sitios existentes generalmente no es factible debido a la destrucción de capital y / o los costos de reconstrucción de infraestructuras costosas. Sin embargo, el levantamiento de terraplenes (entre las medidas de prevención) puede resultar rentable para grandes sitios portuarios abiertos y / o para parcelas bajo o programadas para su desarrollo.
• El chorro implica la descarga de agua a través de una esclusa, dondequiera que el agua pueda ser descargada en un cuerpo de agua externo. Esto sucede, por ejemplo, en las esclusas de Haringvliet, donde el exceso de agua del río se descarga en el mar cuando los niveles de agua son demasiado altos.
• La prueba de humedad implica asegurarse de que el agua pueda inundar un activo hasta una altura de diseño preidentificada, sin causar ningún daño que no pueda repararse a través de una operación de limpieza importante, y que se le permita entrar y salir de manera eficiente. Esto requiere la instalación de todas las conexiones de los servicios públicos (cableado eléctrico, gasoductos, etc.) por encima del nivel de agua de diseño, mientras que todo lo que se encuentra por debajo de este nivel debe ser impermeable. El hecho de que el agua pueda, por diseño, entrar en la instalación implica que esta opción no es viable cuando la naturaleza de la actividad es tal que no es deseable permitir la entrada de agua.
• La impermeabilización en seco implica impermeabilizar completamente una instalación y reforzarla para soportar la presión del agua en su superficie exterior. Esto implica instalar paredes, ventanas y puertas estancas y sellar las alcantarillas y otras tuberías de agua para evitar las entradas de agua. Para las infraestructuras del puerto de Rotterdam, la prueba en seco se considera aplicable hasta un metro de altura, y requiere la ejecución oportuna de acciones adicionales como el cierre de puertas, ventanas y alcantarillas en caso de inundación. También se recomienda un análisis preliminar de viabilidad exhaustivo.

Las medidas de gestión de crisis («estar preparado para la crisis») implican todo lo que puede preverse y aplicarse en términos de preparación para una inundación y contener y remediar sus impactos. Esto incluye todas las acciones tomadas justo antes o durante una inundación. Este conjunto de medidas incluye:

• la preparación y aplicación de planes de emergencia y recuperación específicos de cada instalación (más allá de los obligatorios para las instalaciones y operaciones relacionadas con sustancias peligrosas) y un plan global para la región de seguridad Rotterdam-Rijnmond;
• preparar y aplicar medidas de emergencia (como almacenar suministros esenciales, trasladarse a terrenos más altos o proteger de otro modo bienes y equipos críticos o costosos, instalar sistemas de reserva de electricidad de emergencia, etc.);
• instalación de diques y terraplenes de emergencia.

La característica distintiva de esta estrategia de adaptación es el ajuste del menú de medidas a implementar a las características específicas de cada área dentro del puerto. Esto se basa en las actividades geográficas, técnicas y económicas de cada área, la modelización detallada del posible impacto de un evento de inundación importante y la incorporación en el diseño de la estrategia de las prioridades especificadas por las empresas que operan en las diversas secciones del puerto. Por lo tanto, la estrategia consiste en menús de medidas específicos de cada área que se espera aborden las vulnerabilidades de cada área de la manera más rentable. Estos menús se han etiquetado de acuerdo con el «tema» del tipo de medidas predominantes que deben adoptarse en una zona. Las etiquetas también corresponden aproximadamente a las tres clases de medidas enumeradas anteriormente (prevención, adaptación espacial y gestión de crisis). Por ejemplo, para el área de Botlek, en la sección central del puerto, la estrategia recomienda una estrategia de "mantener el agua fuera" que se centre en medidas de prevención. Para el área de Maasvlakte (la que está directamente en la costa del Mar del Norte) y el área de Merwe-Vierhavens (la más interna), sugiere una estrategia de "vivir con agua" que se centra en medidas de adaptación espacial. La estrategia de adaptación para Europoort y Waal-Eemhaven combina ambos temas. En las zonas donde el riesgo de inundación solo supera el umbral aceptable si el nivel del mar aumenta más de 85 cm (como es el caso de la zona de Vondelingenplaat), una estrategia, basada en la preparación para la crisis, es más prometedora.

Se ha consultado a los usuarios del puerto de Rotterdam (principalmente empresas de transporte y logística, promotores, propietarios de bienes inmuebles) para que apliquen la «lente privada» a través de la cual se evalúan los riesgos. Los riesgos se han evaluado con una base científica (ejercicio de modelización basado en proyecciones climáticas). Sin embargo, se pidió a las partes interesadas pertinentes de cada subzona del puerto que las clasificaran en categorías «aceptables» o «no aceptables». Los resultados de este ejercicio de consulta se fusionaron con una evaluación análoga realizada por las autoridades públicas para considerar el punto de vista de la comunidad local. Este enfoque de codiseño condujo a una identificación exhaustiva y compartida de los niveles de riesgo considerados aceptables para los diferentes impactos esperados en las diversas áreas del puerto. A nivel institucional, la consideración del interés público es la piedra angular del mandato de los dos accionistas del Puerto de Rotterdam N.V., como se discute en la sección de aspectos legales.

Hay cuatro factores principales que probablemente aumenten las posibilidades de éxito de la estrategia de adaptación. En primer lugar, se basa en un conocimiento sólido del funcionamiento de los diques y en la modelización científica de los posibles escenarios climáticos para la zona portuaria. Esta base científica está sujeta a revisiones y actualizaciones periódicas. En segundo lugar, tiene un enfoque muy detallado de las características específicas de las secciones portuarias individuales. Se asegura de que solo se implementen las medidas que mejor se adapten a cada área. En tercer lugar, está codiseñado con las partes interesadas de cada área. Por lo tanto, puede contar con el apoyo y la cooperación de las actividades económicas directamente afectadas. En cuarto lugar, se basa en un sólido análisis de costes y beneficios (véase la siguiente sección para más detalles), que garantiza que solo se recomiendan las medidas más rentables.

Los principales factores limitantes están relacionados con la extrema complejidad de las numerosas actividades interconectadas que tienen lugar dentro del puerto, sus vínculos económicos y de infraestructura con los sistemas económicos holandeses, europeos y mundiales, y las incertidumbres intrínsecas relacionadas con la evolución futura de dichos sistemas. La complejidad del puerto tuvo un claro impacto en el desarrollo de la estrategia. Necesitaba ser ajustado repetidamente para cubrir las diferentes secciones del puerto. Esto resultó en diferentes tiempos de desarrollo de la estrategia o en la consideración de caminos de evolución alternativos para las diversas áreas. Por ejemplo, la posibilidad de que se desarrollen proyectos de vivienda residencial en el área de Merwe-Vierhavens, impulsó la consideración de dos escenarios alternativos para el futuro de esta área. Uno de ellos estaba más centrado en las actividades económicas. El otro escenario consideró un uso mixto en el que también debían tenerse en cuenta las necesidades de adaptación de los futuros residentes. Hacer frente a la incertidumbre del futuro es parte de la estrategia general de cualquier empresa, y el Puerto de Rotterdam ha incorporado la incertidumbre relacionada con el clima en sus principales documentos estratégicos, como el Port Vision Rotterdam.

La estrategia contiene un análisis coste-beneficio exhaustivo de las medidas seleccionadas para las diferentes zonas portuarias. Este documento incluye un desglose detallado de costes y beneficios, y un cuadro que los resume por principales medidas y tramos portuarios afectados. En conjunto, el valor actual de los costes de las medidas recomendadas se estima en casi 90 millones EUR. Los beneficios estimados, en términos de reducción prevista de los daños económicos como consecuencia de estas medidas, ascienden a unos 611 millones EUR. Esto arroja una relación beneficio-coste positiva de 6,8. La estrategia también considera la necesidad de posibles intervenciones de mantenimiento extraordinarias: los costes de mantenimiento se determinan para cada medida y se incluyen en el análisis coste-beneficio. El documento también analiza paquetes de medidas alternativas y proporciona una comparación con los recomendados. A partir de esta información, concluye que un paquete que produzca beneficios mucho mayores en caso de una inundación muy extrema sería factible, pero sería mucho más costoso de poner en marcha que el paquete recomendado. Esta solución alternativa sería una barrera "abierta bloqueable" de tamaño completo similar al concepto de barrera Maeslant. Costaría mucho más que todas las medidas por zona sumadas (820 millones EUR frente a 90 millones EUR) y generaría un beneficio económico global de 1 608 millones EUR. Así pues, aunque la cuantía total absoluta de las prestaciones sería más del doble que la del conjunto recomendado, la relación costo-beneficio sólo sería de 2 en lugar de 6,8. Esto apunta a una solución global menos apropiada. También debe tenerse en cuenta que la barrera Maeslant ya tiene un impacto protector en las secciones más internas del puerto (Vondelingenplaat en particular), ya que se encuentra en el tramo del río que conduce a ellos.

La estrategia se finalizó en 2021/2022 y se notificó a todas las empresas que operan en la zona portuaria en septiembre de 2022.

Los tiempos de aplicación de las distintas medidas, recomendadas en la estrategia de adaptación portuaria, son muy variables. El tiempo de aplicación depende del calendario de aplicación de las medidas, en función de sus características específicas. Pueden variar de horas y días para las medidas de gestión de crisis a varios meses o años para construir una infraestructura de protección contra inundaciones a medida. Además, algunas medidas solo tendrán sentido en un futuro lejano, es decir, cuando se materialicen las proyecciones de aumento del nivel del mar. En la estrategia del Puerto de Rotterdam, cada medida se ha asignado convencionalmente a uno de los cuatro horizontes temporales posibles: aplicación inmediata; antes de 2050, antes de 2100, después de 2100. Esto último está cubierto por la advertencia de que la implementación real puede depender de las acciones de otras entidades además de la autoridad portuaria (generalmente, la responsabilidad se comparte con las empresas que operan dentro de la zona portuaria).

La duración de las distintas medidas recomendadas en la estrategia de adaptación portuaria es muy variable. La estrategia en sí misma está sujeta a revisión constante a medida que se dispone de nueva información. La estrategia está concebida para orientar los esfuerzos de adaptación del puerto de Rotterdam al menos hasta 2100, pero esto no excluye una vida útil más larga. La estrategia es un protocolo vivo. El Puerto de Rotterdam evaluará y ajustará las estrategias para las diversas áreas portuarias aproximadamente cada 10 años. Esta actualización tendrá en cuenta el aumento real y previsto del nivel del mar en el futuro. Ya se espera una revisión importante a la vista de las nuevas previsiones climáticas previstas para 2024.

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https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Promoción de los intereses públicos a través de la propiedad estatal: El caso del puerto de Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (en neerlandés)

Visión del puerto Rotterdam