Estrategia de adaptación del puerto de Rotterdam para el transporte y las actividades empresariales resilientes al clima

El puerto de Rotterdam, a pesar de estar ya diseñado para acomodar inundaciones menores y el aumento del nivel del mar, está expuesto a los riesgos planteados por tormentas severas y por un mayor aumento del nivel del mar como consecuencia del cambio climático. Las proyecciones de última generación de 2023 sobre el aumento del nivel del mar (base dedatos Rijkswaterstaat Hydra-NL junto con las proyecciones sobre el cambio climático del Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)indican un rango de aumento del nivel del mar de +26 cm a +124 cm en 2100, y apuntan a un probable aumento de los daños por inundaciones con el tiempo. La hipótesis de trabajo adoptada en la estrategia es de +35 cm en 2050 y +85 cm en 2100. La zona portuaria está por encima del nivel del mar y fuera del sistema de diques de los Países Bajos. Por lo tanto, ya está protegido de forma natural de los riesgos de inundación a los que se enfrenta la parte del territorio neerlandés situada por debajo del nivel del mar. Sin embargo, al estar fuera del sistema de diques, es vulnerable a las inundaciones esperadas relacionadas con el aumento proyectado del nivel del mar. Su ubicación fuera del sistema de diques también implica un marco de regulación de riesgos diferente en comparación con las áreas de diques. Esto plantea desafíos de coordinación entre todos los actores privados y públicos involucrados. Otro desafío proviene de las diferentes características de las diferentes áreas dentro del puerto. Los edificios en diferentes áreas pueden tener diferentes alturas; las propias áreas pueden incluir o no canales y otras obras hidráulicas. Además, las zonas pueden diferir en cuanto a sus usos, que van desde emplazamientos industriales hasta centros logísticos de carga, edificios de oficinas e incluso zonas residenciales.

La estrategia debe tener en cuenta las necesidades y los riesgos a los que se enfrentan diversos agentes en diferentes lugares. La estrategia es un conjunto de diferentes subestrategias que deben ser cuidadosamente orquestadas juntas. No todas las áreas siguieron la misma metodología al definir su estrategia específica. Nuevas ideas surgieron a lo largo del camino en algunas áreas. Estos se aplicaron a las estrategias desarrolladas más tarde, y los diferentes enfoques se derivan naturalmente de las diferencias entre las áreas.

Port of Rotterdam N.V. es la empresa de desarrollo portuario. Opera como arrendador, ya que arrienda el terreno portuario a empresas que gestionan operaciones de terminal, logística y fabricación. Esto da como resultado una compleja red de áreas interconectadas y diversas, ubicadas a lo largo del estuario del río Mose (Maas), cada una con sus características físicas específicas y sus actividades económicas específicas. Este entorno implica diferentes sujetos y entidades legalmente responsables y diferencias en las leyes y regulaciones que deben cumplir.

El primer aspecto legal notable de esta estrategia está arraigado en la posición geográfica de todo el puerto. Se encuentra fuera de los sistemas de diques que mantienen seca la parte del territorio holandés que se encuentra por debajo del nivel del mar.

Según la legislación neerlandesa, en las zonas situadas fuera del sistema de diques (en neerlandés, buitendijkse gebieden) no existen normas jurídicas para la protección contra las inundaciones. Los usuarios y gestores de la zona exterior del puerto de dique son responsables de tomar medidas para limitar los daños causados por las inundaciones. Sin embargo, todavía existen responsabilidades para las instituciones públicas que garantizan cierto apoyo básico. El gobierno nacional, por ejemplo, es responsable de la comunicación del riesgo de inundación.

Dentro del puerto, además de la legislación marina y de navegación relativa al funcionamiento del puerto, una serie de actividades comerciales tienen que ver con la manipulación y el procesamiento de mercancías y sustancias peligrosas y, por lo tanto, están sujetas a regulaciones específicas como BRZO (ZwareOngevallen de Besluit Risico, Decreto sobre el riesgo de accidentes graves, Reglamento SEVESO III) y BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen, Decreto sobre la seguridad externa de los establecimientos). Estas normas se refieren, respectivamente, a la correcta gestión y prevención de riesgos dentro y fuera de las instalaciones de la empresa. Esto último tiene, por supuesto, una relación directa con la prevención de desastres ambientales en una gran área.

Otro aspecto legal a considerar es la presencia de autoridades con jurisdicción sobre las actividades cubiertas por la Estrategia de Adaptación dentro de la zona portuaria. El mandato de la Autoridad Portuaria de Rotterdam incluye "mantener el manejo seguro y sin problemas de todos los envíos". La ciudad de Rotterdam y el gobierno del Reino de los Países Bajos son, por cierto, los dos accionistas del puerto de Rotterdam. Por lo tanto, participan en la planificación y las operaciones del puerto de Rotterdam como entidades reguladoras y reguladas. Ambos accionistas justifican su participación en el puerto de Rotterdam en términos de: i) salvaguardar el interés público de las actividades del puerto (véase de Langen, 2023), en lo que respecta al papel económico vital del puerto de Rotterdam para la economía local, ii) la necesidad de preservar unas condiciones de mercado eficientes para una actividad clave que, de otro modo, sería naturalmente monopolística u oligopolística en el mejor de los casos, iii) la consideración de la seguridad náutica, iv) el uso eficiente del suelo en la zona, y v) las consideraciones de sostenibilidad (en una perspectiva de reducción del CO_2). La estrategia general a largo plazo del puerto de Rotterdam, Rotterdam Port Vision, es desarrollada conjuntamente por varias instituciones, entre ellas la ciudad de Rotterdam, el Reino de los Países Bajos (a través de los Ministerios de Asuntos Económicos y Cambio Climático, Interior y Relaciones del Reino, e Infraestructura y Gestión del Agua), la provincia de Zuid-Holland y la asociación empresarial que representa a las empresas que operan en el puerto (Deltalinqs) y la Autoridad del Puerto de Rotterdam . La Visión Portuaria tiene fuertes vínculos con la estrategia de adaptación del Puerto en términos de preservación de la salud y la seguridad y los criterios para el desarrollo de la zona. Además, la Visión Portuaria de Rotterdam señala que la zona portuaria está sujeta a la Directiva marco sobre el agua de la UE, que exige que las autoridades de gestión del agua (Rijkswaterstaat y las autoridades hídricas neerlandesas) y los usuarios mantengan una buena calidad del agua en la zona.

El objetivo de la estrategia de adaptación del puerto de Rotterdam es proporcionar un menú de medidas a implementar en el puerto de Rotterdam, de una manera que tenga en cuenta las características específicas de las diversas áreas y actores involucrados. Su objetivo principal es reducir los daños económicos derivados de las inundaciones de las zonas portuarias, que se prevé que sean la mayor parte de los efectos negativos que puedan producirse. Además, la estrategia de adaptación también apoya la reducción de los daños resultantes de eventos menos probables, como los daños ambientales a raíz de la dispersión de contaminantes y las víctimas humanas.

La Estrategia de Adaptación Portuaria prevé una amplia gama de medidas, que abarcan principalmente infraestructuras, pero también planes de preparación y cambios de comportamiento. Estas medidas se ajustan a las características de las zonas y al grado de riesgo que las partes interesadas que operan en ellas consideran aceptable. Se basan en las medidas adoptadas en las zonas situadas dentro del sistema neerlandés de diques y se adaptan a las necesidades y características de una zona situada fuera de dicho sistema. Las medidas se clasifican en las destinadas a la prevención, las destinadas a la adaptación espacial y las que se ocupan de la gestión de crisis.

Las medidas de prevención ("mantener el agua al aire libre") incluyen:

• Levantamiento de terraplenes y/o pendientes: esta medida garantiza que las zonas bajas no puedan inundarse si el agua permanece por debajo de un nivel de agua especificado por diseño. Esto implica ajustar la altura de los muelles (incluidas las áreas de carga y descarga subyacentes) a la altura correcta.
• El uso de compartimentos para sellar las secciones del puerto garantiza que las inundaciones no se extiendan a otras subzonas. Esta medida puede proteger las zonas con altos valores económicos en riesgo de inundación, que, por lo tanto, pueden separarse de las zonas con bajos valores económicos que no pueden protegerse de manera rentable.
• Elevar carreteras para que actúen como barreras: esto requiere elevar la altura de los tramos de carretera de baja altura e instalar puertas para sellar los tramos de carretera subterráneos, como túneles y subterráneos, en caso de inundación.
• Barrera abierta bloqueable: esta medida puede aplicarse mediante la instalación de una versión pequeña del concepto de barrera de Maeslant, u otra barrera bloqueable a pequeña escala, con el fin de reducir el nivel del agua regulada en las zonas situadas fuera del sistema de diques del puerto. Esta medida también puede reducir los riesgos de inundación también en zonas adyacentes.
• El dique extraíble / barrera (flexible) puede funcionar de manera similar, con la ventaja de ser extraíble y, por lo tanto, solo en su lugar cuando sea necesario. Se puede complementar con una barrera vertical como una pared.

Las medidas de adaptación espacial ("vivir con agua") incluyen:

• El diseño del sitio impermeable implica (re) reubicar físicamente las actividades e instalaciones en áreas con una menor probabilidad de inundación. Por ejemplo, las actividades críticas para las empresas o intensivas en capital y las instalaciones vitales como la electricidad, las telecomunicaciones y las tecnologías de la información deben reubicarse en zonas más seguras y más altas. Las empresas de logística deben asegurarse de que los productos de mayor valor se almacenen en los terrenos más altos del sitio. También podrían comenzar desde los terrenos más altos para almacenar productos para garantizar que el menor número posible de productos se almacenen en las partes más bajas del sitio. Esto solo se aplica cuando hay niveles de tierra seguros disponibles y la eliminación es factible, ya que es posible que se necesiten algunas instalaciones clave en el sitio.
• La elevación de subzonas / emplazamientos / instalaciones críticas es la acción obvia a implementar si es posible, ya que, en general, cuanto más alto es el suelo, más protegido está contra las inundaciones, especialmente las excepcionalmente altas. El levantamiento de sitios contiene las consecuencias de las inundaciones. Sin embargo, el aumento de los sitios existentes generalmente no es factible debido a la destrucción de capital y / o los costos de la reconstrucción de infraestructuras costosas. Sin embargo, el levantamiento de terraplenes (entre las medidas de prevención) puede resultar rentable para grandes sitios de puertos abiertos y / o para parcelas en desarrollo o programadas para su desarrollo.
• La salida de agua implica la descarga de agua a través de una esclusa, dondequiera que el agua pueda ser descargada en un cuerpo de agua externo. Esto sucede, por ejemplo, en las esclusas de Haringvliet, donde el exceso de agua del río se descarga en el mar cuando los niveles de agua son demasiado altos.
• La prueba de humedad implica asegurarse de que el agua pueda inundar un activo hasta una altura de diseño previamente identificada, sin causar ningún daño que no pueda remediarse a través de una operación de limpieza importante, y que se permita que fluya de manera eficiente. Esto requiere instalar todas las conexiones de los servicios públicos (cableado eléctrico, gasoductos, etc.) por encima del nivel de agua de diseño, mientras que todo lo que se encuentre por debajo de este nivel debe ser impermeable. El hecho de que el agua pueda, por diseño, entrar en la instalación implica que esta opción no es viable cuando la naturaleza de la actividad es tal que no es deseable permitir el ingreso de agua.
• La impermeabilización en seco implica impermeabilizar completamente una instalación y reforzarla para soportar la presión del agua en su superficie exterior. Esto implica instalar paredes, ventanas y puertas estancas y sellar las alcantarillas y otras tuberías de agua para evitar entradas de agua. Para las infraestructuras en el puerto de Rotterdam, la prueba en seco se considera aplicable hasta un metro de altura, y requiere la ejecución oportuna de acciones adicionales como el cierre de puertas, ventanas y alcantarillas en caso de inundación. También se recomienda un análisis preliminar de viabilidad exhaustivo.

Las medidas de gestión de crisis («prepararse para la crisis») implican todo lo que puede preverse y aplicarse en términos de preparación para una inundación y de contención y reparación de sus impactos. Esto incluye todas las acciones tomadas justo antes o durante una inundación. Este conjunto de medidas incluye:

• la preparación y aplicación de planes de emergencia y recuperación específicos para cada instalación (más allá de los obligatorios para las instalaciones y operaciones relacionadas con sustancias peligrosas) y un plan general para la región de seguridad Rotterdam-Rijnmond;
• la preparación y aplicación de medidas de emergencia (como el almacenamiento de suministros críticos, el traslado a terrenos más elevados o la protección de bienes y equipos críticos o costosos, la instalación de respaldos eléctricos de emergencia, etc.);
• instalación de diques y terraplenes de emergencia.

La característica distintiva de esta estrategia de adaptación es el ajuste del menú de medidas a implementar a las características específicas de cada área dentro del puerto. Esto se basa en las actividades geográficas, técnicas y económicas de cada área, la modelización detallada del posible impacto de un evento de inundación importante y la incorporación en el diseño de la estrategia de las prioridades especificadas por las empresas que operan en las diversas secciones del puerto. Por lo tanto, la estrategia consiste en menús de medidas específicos para cada área que se espera aborden las vulnerabilidades de cada área de la manera más rentable. Estos menús se han etiquetado de acuerdo con el «tema» del tipo de medidas predominantes que deben adoptarse en una zona. Las etiquetas también corresponden aproximadamente a las tres clases de medidas mencionadas anteriormente (prevención, adaptación espacial y gestión de crisis). Por ejemplo, para el área de Botlek, en la sección central del puerto, la estrategia recomienda una estrategia de "mantener el agua fuera" que se centre en medidas de prevención. Para el área de Maasvlakte (la que está directamente en la costa del Mar del Norte) y el área de Merwe-Vierhavens (la más interna), sugiere una estrategia de "vivir con agua" que se centra en medidas de adaptación espacial. La estrategia de adaptación para Europoort y Waal-Eemhaven combina ambos temas. En las zonas donde el riesgo de inundación solo supera el umbral aceptable si el nivel del mar aumenta en más de 85 cm (como es el caso de la zona de Vondelingenplaat), una estrategia, basada en la preparación para la crisis, es más prometedora.

Se ha consultado a los usuarios del puerto de Rotterdam (principalmente empresas de transporte y logística, promotores, propietarios de bienes inmuebles) para que apliquen la «lente privada» a través de la cual se evalúan los riesgos. Los riesgos se han evaluado con una base científica (ejercicio de modelización basado en proyecciones climáticas). Sin embargo, se pidió a las partes interesadas pertinentes de cada subzona del puerto que las clasificaran en categorías «aceptables» o «no aceptables». Los resultados de este ejercicio de consultoría se fusionaron con una evaluación análoga realizada por las autoridades públicas para considerar el punto de vista de la comunidad local. Este enfoque de codiseño condujo a una identificación exhaustiva y compartida de los niveles de riesgo considerados aceptables para los diferentes impactos esperados en las diversas áreas del puerto. A nivel institucional, la consideración del interés público es la piedra angular del mandato de los dos accionistas del Puerto de Rotterdam N.V., como se analiza en la sección de aspectos jurídicos.

Hay cuatro factores principales que probablemente aumenten las posibilidades de éxito de la estrategia de adaptación. En primer lugar, se basa en un conocimiento sólido del funcionamiento de los diques y en la modelización científica de los posibles escenarios climáticos para la zona portuaria. Esta base científica está sujeta a revisiones y actualizaciones periódicas. En segundo lugar, tiene un enfoque muy detallado de las características específicas de las secciones portuarias individuales. Se asegura de que solo se implementen las medidas que mejor se adapten a cada área. En tercer lugar, está co-diseñado con las partes interesadas de cada área. Por lo tanto, puede contar con el apoyo y la cooperación de las actividades económicas directamente afectadas. En cuarto lugar, se basa en un sólido análisis de costes y beneficios (véase la siguiente sección para más detalles), que garantiza que solo se recomiendan las medidas más rentables.

Los principales factores limitantes están relacionados con la extrema complejidad de las numerosas actividades interconectadas que tienen lugar dentro del puerto, sus vínculos económicos y de infraestructura con los sistemas económicos holandeses, europeos y mundiales, y las incertidumbres intrínsecas relacionadas con la evolución futura de dichos sistemas. La complejidad del puerto tuvo un claro impacto en el desarrollo de la estrategia. Necesitaba ser ajustado repetidamente para cubrir las diferentes secciones del puerto. Esto resultó en diferentes tiempos de desarrollo de la estrategia o en la consideración de caminos alternativos de evolución para las diversas áreas. Por ejemplo, la posibilidad de que se desarrollen proyectos de vivienda residencial en el área de Merwe-Vierhavens, impulsó la consideración de dos escenarios alternativos para el futuro de esta área. Uno de ellos se centraba más en las actividades económicas. El otro escenario consideró un uso mixto en el que también debían tenerse en cuenta las necesidades de adaptación de los futuros residentes. Hacer frente a la incertidumbre del futuro es parte de la estrategia general de cualquier empresa, y el puerto de Rotterdam ha incorporado la incertidumbre relacionada con el clima en sus principales documentos estratégicos, como el Port Vision Rotterdam.

La estrategia contiene un análisis coste-beneficio exhaustivo de las medidas seleccionadas para las diferentes zonas portuarias. Este documento incluye un desglose detallado de los costes y beneficios, y un cuadro que los resume por principales medidas y tramos portuarios afectados. En conjunto, el valor actual de los costes de las medidas recomendadas se estima en casi 90 millones EUR. Los beneficios estimados, en términos de reducción prevista de los daños económicos como resultado de estas medidas, ascienden a unos 611 millones EUR. Esto arroja una relación beneficio-coste positiva de 6,8. La estrategia también considera la necesidad de posibles intervenciones extraordinarias de mantenimiento: los costes de mantenimiento se determinan para cada medida y se incluyen en el análisis coste-beneficio. El documento también analiza paquetes de medidas alternativas y proporciona una comparación con los recomendados. A partir de esta información, se concluye que un paquete que produzca beneficios mucho mayores en caso de un evento de inundación muy extremo sería factible, pero sería mucho más costoso de poner en marcha que el paquete recomendado. Esta solución alternativa sería una barrera "abierta y bloqueable" de tamaño completo similar al concepto de Barrera Maeslant. Costaría mucho más que todas las medidas por área agregadas (820 millones de euros frente a 90 millones de euros) y generaría un beneficio económico global de 1.608 millones de euros. Por lo tanto, aunque el importe total absoluto de los beneficios sería más del doble que los del paquete recomendado, la relación coste-beneficio solo sería de 2 en lugar de 6,8. Esto apunta a una solución global menos adecuada. También debe tenerse en cuenta que la barrera de Maeslant ya tiene un impacto protector en los tramos más internos del puerto (Vondelingenplaat en particular), ya que se encuentra en el tramo del río que conduce a ellos.

La estrategia finalizó en 2021/2022 y se notificó a todas las empresas que operan en la zona portuaria en septiembre de 2022.

Los tiempos de implementación de las distintas medidas, recomendadas en la estrategia de adaptación portuaria, son muy variables. El tiempo de aplicación depende de la escala temporal de las medidas que deban aplicarse, en función de sus características específicas. Pueden variar desde horas y días para las medidas de gestión de crisis hasta varios meses o años para construir una infraestructura de protección contra inundaciones a medida. Además, algunas medidas solo tendrán sentido en un futuro lejano, es decir, cuando se materialicen las proyecciones de aumento del nivel del mar. En la estrategia del puerto de Rotterdam, cada medida se ha asignado convencionalmente a uno de los cuatro horizontes temporales posibles: aplicación inmediata; antes de 2050, antes de 2100, después de 2100. Este último está cubierto por la advertencia de que la implementación real puede depender de las acciones de otras entidades además de la autoridad portuaria (típicamente, la responsabilidad se comparte con las empresas que operan dentro de la zona portuaria).

La duración de las distintas medidas recomendadas en la estrategia de adaptación portuaria es muy variable. La estrategia en sí está sujeta a una revisión constante a medida que se dispone de nueva información. Se prevé que la Estrategia oriente los esfuerzos de adaptación del puerto de Rotterdam al menos hasta 2100, pero esto no excluye una vida útil más larga. La estrategia es un protocolo vivo. el puerto de Rotterdam evaluará y ajustará las estrategias para las diversas áreas portuarias aproximadamente cada 10 años. Esta actualización tendrá en cuenta el aumento real y previsto del nivel del mar en el futuro. Ya se espera una revisión importante en vista de las nuevas proyecciones climáticas previstas para 2024.

Port of Rotterdam
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https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Avanzar en los intereses públicos a través de la propiedad estatal: El caso del puerto de Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (en neerlandés)

Port Vision Rotterdam