Sistemas y planes de gestión de crisis y desastres

La multidimensionalidad de los riesgos requiere una colaboración multidisciplinar para promover sinergias entre científicos, responsables políticos, profesionales y ciudadanos. Todos los niveles administrativos (desde el local hasta el nacional) pueden aplicar planes y disposiciones de emergencia específicos. Sin embargo, requieren una alta participación y, a menudo, capacitación para ser efectivos. La composición de las partes interesadas que participan en los planes de emergencia puede variar en función del nivel administrativo del plan y de la naturaleza específica de la catástrofe que se tenga en cuenta. Los principales actores implicados están representados por: autoridades públicaslocales y nacionales; protección civil; ejército,bomberos y cuerpos de policía; el sector sanitario; representantes de los principales sectores económicosy de la población local. 

El Gobierno central suele definir estrategias de gestión de riesgos a escala nacional. Sin embargo, es muy deseableunamayor participación de las partes interesadas a nivel administrativo local. 

La participación de las partes interesadas debe tener como objetivo: i) definir las funciones y responsabilidades de los agentes antes, durante y después de una crisis; ii) identificar posibles valores opuestos entre los agentes; iii) fomentar la confianza y la sensibilización mediante el intercambio sistemático de información y experiencias, la educación y la formación. Por ejemplo, en Austria, la participación de los ciudadanos en la RRD está garantizada en diferentes foros de participación locales y regionales. A nivel local, los ciudadanos participan en las actividades de planificación y en la elaboración de mapas locales de peligros y planes de gestión de riesgos. Además, diversos canales locales y medios de comunicación regionales comunican información exhaustiva sobre peligros y riesgos a las distintas partes interesadas.

La DRM puede incluir medidas que cambien radicalmente el uso de la tierra y las actividades humanas, lo que puede generar preocupación e incluso oposición. Cuando los planes de emergencia trasladan la infraestructura de áreas riesgosas a áreas más seguras, generalmente son muy apreciados, aunque el costo y la viabilidad técnica pueden ser barreras importantes para su implementación. Por el contrario, las estrategias dirigidas a laplanificación de contingencia de desastres y garantizar la continuidad del negocio se consideran soluciones tangibles y libres de riesgos. 

Cuando el plan está bien estructurado y aplicado, la emergencia se gestiona eficazmente y se minimizan las pérdidas humanas y económicas. En general, los planes de gestión de emergencias y crisis están estructurados de manera que contribuyen a normalizar y priorizar las acciones solicitadas para responder rápidamente a las catástrofes naturales o de origen humano. Comprenden diferentes escenarios catastróficos y las estrategias relacionadas que deben implementarse para minimizar los impactos. Los planes están diseñados de una manera que permite hacer frente a una amplia gama de situaciones. Desafortunadamente, a veces, la gran incertidumbre que caracteriza principalmentelos desastres de inicio rápido (como en el caso de las inundaciones repentinas) o la ocurrencia combinada de más de un desastre podría poner seriamente a prueba los planes. 

El objetivo principal de los planes de DRM debe ser salvar vidas humanas a cualquier costo y utilizar los mejores instrumentos disponibles. La mayoría de los planes están diseñados para minimizar no solo las pérdidas humanas sino también las económicas. Las pérdidas económicas pueden derivarse de daños a la infraestructura y las interrupciones del negocio, pero también de daños a obras de arte y monumentos.  En este contexto, los análisis costo-beneficio y costo-efectividad son los principales instrumentos utilizados para diseñar y caracterizar los planes de emergencia. La protección total es virtualmente imposible y se asocia con costos infinitos en términos de llevar el riesgo residual a cero. Las medidas de emergencia están diseñadas para calibrar el nivel de protección con el costo asociado, en lo que respecta a la protección de los activos económicos. De esta manera, el plan ofrece el máximo nivel de protección a un costo que teóricamente no debería exceder el costo de reemplazo. Si se diseñan e implementan correctamente, los planes de gestión de desastres generan beneficios en términos de pérdidas evitadas mayores que las inversiones asociadas.  

Muchas metodologías se utilizan para el análisis de costo-beneficio de DRM. Por ejemplo, el marco de Triple Dividendo de Resiliencia del Banco Mundial y el Instituto de Desarrollo de Ultramar (ODI) identifica y cuantifica tres tipos de beneficios (dividendos) en cualquier inversión de DRM:  

• evitar pérdidas y salvar vidas durante una catástrofe (dividendo 1),  
• liberar el potencial económico como resultado de las innovaciones y actividades económicas estimuladas que se derivan de la reducción de los riesgos de fondo relacionados con las catástrofes (dividendo 2),  
• y generar cobeneficios sociales, ambientales y económicos de las inversiones en DRM incluso en ausencia de un desastre (dividendo 3).  

Un análisis de 74 estudios de casos llevados a cabo aplicando esta metodología muestra que los beneficios de invertir en la gestión de desastres y la resiliencia contra los peligros naturales (por ejemplo, inundaciones, terremotos, olas de calor e incendios forestales) son generalmente de dos a diez veces mayores en comparación con los costos de DRM.

En Europa, los Estados miembros eran responsables de la protección civil. El Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea (MPCU)se creó por primera vez en 2001 y ayuda a coordinar las actividades de prevención, preparación y respuesta ante catástrofes de las autoridades nacionales, contribuyendo al intercambio de mejores prácticas. Esto facilita el desarrollo continuo de estándares comunes más altos que permiten a los equipos comprender mejor los diferentes enfoques y trabajar indistintamente cuando ocurre un desastre. De conformidad con el MPCU, los Estados miembros deben informar cada tres años a la Comisión Europea (1) un resumen de las evaluaciones de riesgos, (2) una evaluación de la capacidad de gestión de riesgos, así como (3) información sobre las medidas prioritarias de prevención y preparación. En el ámbito del riesgo de inundación, la Directiva de la UE sobre inundaciones se aplica a todo tipo de inundaciones (ríos, lagos, inundaciones repentinas, inundaciones urbanas, inundaciones costeras, incluidas mareas de tormenta y tsunamis) en todo el territorio de la UE y tiene por objeto gestionar los riesgos que plantean las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica. Exige a los Estados miembros que aborden la gestión del riesgo de inundación mediante la elaboración de mapas de riesgos y peligros de inundación y planes de gestión del riesgo de inundación. Estos planes deben incluir medidas para reducir la probabilidad de inundaciones y sus posibles consecuencias.  

Los planes de gestión del riesgo de inundación con arreglo a la Directiva sobre inundaciones abordan todas las fases del ciclo de gestión del riesgo de inundación, pero se centran especialmente en la prevención y la preparación, mientras que el MPCU aborda cuestiones pertinentes para la preparación y la respuesta.  

Además, la Comisión Europea, tras la enorme inundación que afectó a la parte central de la Unión en 2002, fundó el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE). El instrumento se ha creado para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a las catástrofes naturales. Además, el fondo ha sido diseñado para ayudar financieramente a la gestión de emergencias y a las primeras acciones de recuperación.

El tiempo necesario para desarrollar sistemas y planes de gestión de crisis y desastres varía en función de muchos factores, como el nivel administrativo (local, regional o nacional), el número de sectores y peligros naturales que abordan, el alcance de la participación de las partes interesadas, etc. Sin embargo, pueden requerir aproximadamente de 1 a 5 años. 

El tiempo de ejecución de las diferentes actividades y medidas previstas en los planes también puede variar ampliamente. La construcción de medidas de protección estructural puede tardar hasta varios años en aplicarse, mientras que el establecimiento de medidas no estructurales suele requerir menos tiempo (por ejemplo, para la formación y los ejercicios sobre el terreno, el almacenamiento de equipos y suministros o el desarrollo de disposiciones para la evacuación). 

Los planes suelen concebirse como documentos dinámicos. Por lo tanto, deben revisarse y actualizarse periódicamente una vez que se hayan adquirido las primeras experiencias y se hayan acumulado conocimientos más específicos. En particular, los planes deben tener en cuenta la evolución y los cambios relacionados con los activos y las personas expuestos, así como cualquier variación en los escenarios de peligro esperados. Los ejercicios de capacitación también contribuyen a la actualización de los planes a medida que validan su contenido y evalúan las habilidades operativas y de gestión del personal. En algunos casos, la actualización es obligatoria. Por ejemplo,los Planes Municipales de Protección Civil en la región del Véneto (Italia) tienen una validez ilimitada, sin embargo, deben actualizarse periódicamente cada seis meses. A nivel europeo, los planes de gestión del riesgo de inundación elaborados de conformidad con la Directiva sobre inundaciones deben revisarse cada seis años. 

Se supone que las acciones previstas en los planes y estrategias continuarán a largo plazo. Las diferentes medidas que forman parte del plan de emergencia tienen diferentes vidas, dependiendo de su naturaleza. Las medidas de protección estructural, como diques o barreras de flujo de escombros, suelen tener una vida útil de varias décadas. Las medidas no estructurales como el monitoreo del clima y el sistema de alerta temprana son, en cambio, una tarea permanente.