5.2 Täytäntöönpanon hallinnointi eri aloilla ja tasoilla

5.2 Täytäntöönpanon hallinnointi eri aloilla ja tasoilla

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen on monialainen, monitasoinen ja monialainen politiikan ala, joka koskee kaikkia yhteiskunnan aloja ja edellyttää toimia useilla tasoilla kansallisista hallituksista paikallisiin toimijoihin. Sopeutumisstrategioiden ja -suunnitelmien täytäntöönpano edellyttää asianmukaisia institutionaalisia rakenteita ja hallintokehyksiä tehokkaan, johdonmukaisen ja jatkuvan täytäntöönpanon varmistamiseksi.

Horisontaalisiin ja vertikaalisiin ulottuvuuksiin liittyvää koordinointia ja yhteistyötä tarvitaan sopeutumisen sisällyttämiseksi asiaankuuluviin politiikan aloihin ja kaikilla hallinnon tasoilla. Hallinnointi on tärkeää sopeutumisen toimintapoliittisen syklin kaikissa vaiheissa alkaen sopeutumisprosessin alkuvaiheesta, mutta sekä horisontaalisen että vertikaalisen koordinoinnin tarve kasvaa, kun maat etenevät täytäntöönpano- ja arviointivaiheisiin.

Sopeutumisen täytäntöönpanoa koskevan hallintokehyksen luominen edellyttää ennen kaikkea viestinnän, yhteistyön ja koordinoinnin järjestämistä eri alojen ja tasojen välillä ottamalla käyttöön asianmukaiset rakenteet, säännöt, mekanismit, järjestelyt, sidosryhmien osallistumisympäristöt, mukaan lukien kaikki yhteiskuntaryhmät (osallistava oikeudenkäyttö) ja -muodot. On etu, että ilmastonmuutokseen sopeutumisen täytäntöönpanossa hyödynnetään erilaisia hallintotapoja, joissa niitä yhdistetään vaihtelevassa määrin asiayhteydestä riippuvaisilla tavoilla. Mahdollisia lähestymistapoja on seuraavissa hallintotavoissa:

• Virallinen hallinto: oikeusperusta, institutionalisoitu, pysyvä, ylhäältä alaspäin suuntautuva, "kova" (esim. sitovat raportointivelvoitteet, pysyvät koordinointielimet, joilla on oikeudellinen toimeksianto, alakohtaisia sopeutumissuunnitelmia koskevat sääntelyvaatimukset);
• Epävirallinen hallinto: vapaaehtoinen, epävirallinen, ei-hierarkkinen, yhteistyöhön perustuva, "pehmeä" (esim. suostuttelu, vapaaehtoiset sopimukset, vuoropuhelu- ja vaihtomuodot, tietämyksen jakaminen, valmiuksien kehittämistarjoukset).

Molemmilla lähestymistavoilla on omat vahvuutensa ja heikkoutensa. Toisaalta virallisemmat hallintotavat lisäävät täytäntöönpanopaineita sitovien velvoitteiden kautta. Toisaalta epävirallisissa hallintoprosesseissa voi olla hyötyä siitä, että ne ovat vähemmän politisoituneita ja konfliktien ajamia, koska poliittisen huomion ulkopuolelle jääminen mahdollistaa usein nopeammat päätökset ja voi avata luovaa liikkumavaraa sitoutuneille toimijoille. Virallisten ja epävirallisten hallintotapojen joustava yhdistäminen mahdollistaa molempien lähestymistapojen vahvuuksien hyödyntämisen.

Onnistuneella koordinoinnilla olisi periaatteessa vähennettävä täytäntöönpanon esteitä, joita tyypillisesti syntyy huonon hallinnon olosuhteissa, kuten epäselvät vastuut, sidosryhmien vähäinen yhteistyö, tietämyksen vaihdon puute, rajalliset institutionaaliset valmiudet (esim. taloudelliset ja henkilöresurssit ja taitotieto), epäjohdonmukainen tai ristiriitainen lainsäädäntö sekä ristiriitaiset arvot ja edut.

Sopeutumisen hallinnan periaatteet ja helpottavat tekijät

Jokainen sopeutumisprosessi on ainutlaatuinen, erilaiset hallinto- ja institutionaaliset järjestelyt ovat mahdollisia. Hallinnollisten lähestymistapojen standardointi ei näin ollen ole mahdollista eikä hyödyllistä, eli ei ole olemassa yhtä kaikille sopivaa lähestymistapaa. Sopeutumisesta saatujen kokemusten perusteella on kuitenkin ilmennyt joitakin hyvien käytäntöjen periaatteita ja helpottavia tekijöitä. Niitä on kuvattu Euroopan ympäristökeskuksen raporteissa (Euroopanympäristökeskuksen raportti 4/2014)ja muissa eurooppalaisissa tutkimuksissa. Seuraavat menestystekijät auttavat voittamaan täytäntöönpanon esteet, ja niitä sovelletaan sekä vertikaaliseen että horisontaaliseen hallintoon:

• Pysyvien koordinointielinten nimeäminen: Täytäntöönpanoprosessien ohjauksesta ja seurannasta vastaavat pysyvät ja keskeiset elimet olisi perustettava ja institutionalisoitava asiasta vastaaviin viranomaisiin kaikilla tasoilla kansallisesta hallinnosta paikallishallintoon. Tällaisten koordinointiyksiköiden tärkeisiin tehtäviin kuuluu viranomaisen alakohtaisten yksiköiden välisen prosessin ohjaaminen, yhteydenpito muiden tasojen sopeutumiskoordinaattoreihin, toimintapoliittisten luonnosten laatiminen, sopeutumisen yhteyspisteenä toimiminen suhteessa muihin viranomaisiin ja ulkoisiin instituutioihin, mukautumisesta tiedottaminen sidosryhmille ja yleisölle, raportointi-, seuranta- ja arviointimenettelyjen hallinnointi jne. Ministeriöiden tai osastojen väliset komiteat, monialaiset työryhmät tai työryhmät ovat usein käytettyjä muotoja tähän tarkoitukseen. Institutionaaliset keskuskoordinaatioelimet ovat menestystekijä, jos ne yhdistetään selkeästi osoitettuihin vastuualueisiin, vankkaan poliittiseen toimeksiantoon, johtamistaitoihin, riittäviin resursseihin ja jäsenten henkilökohtaiseen sitoutumiseen.
• Prosessitoimijoiden jatkuvuuden säilyttäminen: Koordinoinnin mekanismit ja muodot voivat muuttua sopeutumispolitiikan eri vaiheissa, esimerkiksi muotoilusta täytäntöönpanoon. On kuitenkin selvää, että jonkinasteisen jatkuvuuden ylläpitäminen keskeisten toimijoiden osalta sopeutumissyklin kaikissa vaiheissa on etu. Pysyvään koordinointiyksikköön olisi siksi mahdollisuuksien mukaan otettava mukaan sopeutumisprosessin alussa perustetun sopeutumisen ydinryhmän sekä toimintasuunnitelman kehittämisen koordinoinnista vastaavan ohjausryhmän kokeneita jäseniä.
• Epävirallisten hallintotapojen hyödyntäminen: Alempien tasojen ja alojen oikeudelliset velvoitteet laatia omat sopeutumissuunnitelmansa tai sisällyttää sopeutuminen toimintaansa ovat vahva tekijä horisontaalisessa ja vertikaalisessa täytäntöönpanossa. Vastaavasti koordinointielinten toimeksiantojen oikeudellinen ankkurointi voi vahvistaa merkittävästi niiden tehtäviä. Pelkät institutionaaliset koordinointimekanismit ovat kuitenkin harvoin riittäviä, ja useimmissa maissa sopeutumispolitiikat ovat tällä hetkellä melko ei-sitovia "pehmeitä politiikkoja". Tässä yhteydessä on otettava käyttöön vapaaehtoisia, ”pehmeitä” yhteistyöhön perustuvia hallintotapoja, jotka voivat tuottaa merkittävää lisäarvoa. Siksi on joka tapauksessa hyödyllistä kehittää epävirallisten hallintotapojen kulttuuria. Näitä ovat muun muassa tapauskohtainen vuorovaikutus, epäviralliset keskustelut, tietojenvaihto, vuoropuhelumuodot, valmiuksien kehittäminen, verkostoituminen, tapauskohtaiset kokoukset tai vapaaehtoiset sopimukset.
• Sopeutumistoimijoiden sitouttaminen tukemaan koordinointia: Jotta täytäntöönpanoprosesseja voidaan ohjata ja valvoa hallinnon eri aloilla ja tasoilla, sopeutumiskoordinaattoreilla on oltava käytössään vähimmäismäärä käytännönläheisiä ja luotettavia koordinointijärjestelyjä. Näitä ovat muun muassa jaksottaiset työsuunnitelmat, seuranta-, raportointi- ja arviointimenettelyt sekä säännölliset edistymiskertomukset. Ellei muodollisista vaatimuksista muuta johdu, sitoumusten on perustuttava vapaaehtoisiin sopimuksiin.
• Koordinointivalmiuksien vahvistaminen kaikilla tasoilla: Ennakoivien ja sitoutuneiden koordinaattoreiden palkkaaminen viranomaisiin kaikilla tasoilla yhdistettynä selkeisiin vastuualueisiin ja institutionaalisiin rooleihin on osoittautunut keskeiseksi tekijäksi sopeutumisen toteuttamisessa. Nämä ”muuttujat” toimivat sopeutumisprosessien alullepanijoina, viestijöinä ja edistäjinä, ovat vertikaalisen ja horisontaalisen koordinoinnin pääasiallisia tekijöitä ja toimivat tärkeinä välittäjinä tasojen ja alojen välillä. Tärkeitä edellytyksiä sille, että sopeutumiskoordinaattorit voivat hoitaa tehtävänsä ”huoltajina”, ovat muun muassa seuraavat: ennakoiva asenne, henkilökohtainen sitoutuminen, johtamistaidot, vankka poliittinen mandaatti, riittävät resurssit (työaika, henkilöstö, talousarvio, ulkoinen asiantuntemus), virallinen päätöksentekovalta, koordinointi- ja viestintätaidot, vankka ammatillinen asiantuntemus ja hyvät yhteydet oikeisiin politiikka- ja toimijayhteisöihin. Koordinointivalmiuksia olisi näin ollen vahvistettava kaikilla tasoilla muun muassa velvoittavilla vaatimuksilla, jotka koskevat vastuun luomista, henkilöstökustannusten julkista (yhteis)rahoitusta sekä pätevyyttä ja koulutusta.
• Kansainvälinen oppiminen sopeutumisen hallinnasta: Kansallisilla ja valtiotasoa alemmilla hallintotasoilla on käytössä erilaisia koordinointimekanismeja ja hallintomalleja sopeutumisen toteuttamiseksi. Maakohtaiset olosuhteet huomioon ottaen maat voivat edelleen parantaa sopeutumisen koordinointiaan oppimalla eri maiden ja alueiden lähestymistapojen monimuotoisuudesta ja jakamalla kokemuksia ja kokemuksia. Climate-ADAPT-maasivuilla  tuetaan tällaisia toimia, ja ylikansallisten alueiden hankkeet ja yhteistyörakenteet tarjoavat hedelmällisiä mahdollisuuksia tällaiseen vaihtoon ja oppimiseen. Tähän sisältyy hallintoon liittyvien innovaatioiden tutkiminen ja testaaminen.

Sopeutumisen horisontaalisella ja vertikaalisella hallinnoinnilla on monia yhtäläisyyksiä, ja ne voivat suurelta osin perustua samoihin menestystekijöihin. Sopeutumisen valtavirtaistamiseen eri aloilla ja monitasoiseen koordinointiin  liittyy kuitenkin myös erityisiä haasteita, jotka edellyttävät eriytettyjä lähestymistapoja niiden voittamiseksi. Rahoituksen tarjoamisen, tietämyksen tuottamisen ja siirtämisen sekä oikeudenmukaisen osallistumisen varmistaminen kuuluvat myös hallintonäkökohtiin, jotka olisi otettava huomioon asianmukaisessa sopeutumisen hallintokehyksessä.

Lisäresurssit

• Maaprofiilit
• Valtioiden rajat ylittävät alueet
• Sopeutumispolitiikat ja tietopohja ylikansallisilla alueilla Euroopassa
• Ilmastonmuutokseen sopeutumisen hallinnan kartoittaminen Alppien alueella