5.4 Monitasoinen koordinointi ja sitä tukeva hallintokehys

Ilmastonmuutos vaikuttaa kaikkiin hallinto-, hallinto- ja aluetason organisaatiotasoihin EU:n ja jäsenvaltioiden tasosta valtiotasoa alempaan, alueelliseen ja paikalliseen/kaupunkitasoon. Kaikkien tasojen on näin ollen suunniteltava ja toteutettava ennakoivia toimia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi toimivaltansa puitteissa. Sopeutuminen on siten tyypillinen monitasoisen hallinnon tehtävä. Sopeutumisen toteuttaminen hallinnon eri tasoilla johdonmukaisella ja tehokkaalla tavalla edellyttää asianmukaisia mekanismeja ja järjestelyjä monitasoista koordinointia ja yhteistyötä varten. Kansallisella tasolla on keskeinen rooli sopeutumispolitiikkojensa mukauttamisessa EU:n ja valtioiden rajat ylittäviin tasoihin ja sopeutumisprosessien tukemisessa alemmalla tasolla, ja se kattaa kaikki sopeutumissyklin vaiheet. Vertikaalinen hallinto, jolla edistetään sopeutumista alemmalla tasolla, edellyttää selkeän strategisen ja oikeudellisen kehyksen, rahoitus- ja rahoitusmekanismien sekä helpottavan, mahdollistavan ja voimaannuttavan kehyksen tarjoamista, mukaan lukien tietojen antaminen ja muut ei-rahalliset tukimuodot.

Korkeamman tason tuki alemmilla tasoilla toteutettaville sopeutumistoimille on sitä tärkeämpää, mitä enemmän kansallinen sopeutumispolitiikan prosessi etenee kohti täytäntöönpanovaihetta. Tämä johtuu siitä, että ilmastonmuutoksen vaikutukset kohdistuvat suorimmin paikallistasolla, ja suuri osa konkreettisista sopeutumistoimista on toteutettava ensisijaisesti alue- ja paikallistasolla. Samaan aikaan alemman tason viranomaisia rajoittavat usein ankarasti rajalliset resurssit ja valmiudet (talousarvio, henkilöstö, asiantuntemus, yhteydet asiaankuuluviin toimijaverkostoihin jne.), minkä vuoksi ne tarvitsevat "ylhäältä tulevaa apua". Climate-ADAPT tarjoaa kaupunkien sopeutumisen tukivälineen, jolla ohjataan kaupunkeja ja muita paikallisviranomaisia sopeutumisprosessissa ja autetaan niitä täyttämään kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimuksen vaatimukset.

Korkeammalla (kansallisella tai sitä alemmalla) tasolla voidaan tukea sopeutumispolitiikkaa alemmilla tasoilla erilaisilla mekanismeilla ja toimilla, kuten oikeudellisilla vaatimuksilla, poliittisilla panoksilla, rahoituksella, valmiuksien kehittämisellä ja muilla ei-rahallisilla tukitoimenpiteillä. Tässä yhteydessä voidaan hyödyntää seuraavia helpottavia tekijöitä:

Hallinnointia tukeva kehys ja muut kuin rahalliset tukitoimenpiteet:

Ylhäältä alaspäin suuntautuvat oikeudelliset vaatimukset: Lainsäädännölliset velvoitteet, joita alemman tason viranomaisilla on sopeutumissuunnitelmien laatimiseksi, voivat olla merkittävä tekijä, mutta niitä on toistaiseksi vain Euroopan maiden vähemmistössä. Joissakin kansallisissa sopeutumisstrategioissa edellytetään, että kunnat laativat paikallistason strategiansa, ja oikeudelliset velvoitteet voivat johtua myös alakohtaisista politiikoista, myös EU:n tasolla. Sopeutuminen voidaan myös sisällyttää nimenomaisesti kuntien lakisääteisiin tehtäviin. Ylhäältä alaspäin suuntautuvien vaatimusten on joka tapauksessa kuljettava käsi kädessä tämän tehtävän täyttämisen tukemisen kanssa, mukaan lukien rahoituksen tarjoaminen.
Ylemmiltä tasoilta saadut poliittiset panokset: Vaikka useimmat kansalliset sopeutumisstrategiat ja toimintasuunnitelmat ovat pehmeitä politiikkoja, joilla ei ole oikeudellisesti sitovia vaikutuksia, ne tarjoavat tietopohjan, viitekehyksen ja mallin alemmille tasoille. Niillä on tärkeitä tehtäviä tietoisuuden lisäämisessä, asialistan laatimisessa, viestinnässä, motivaatiossa ja valmiuksien kehittämisessä, ja ne antavat legitimiteetin poliittisille päättäjille, jotka haluavat laatia sopeutumissuunnitelmia omalla tasollaan. Vastaavasti EU:n sopeutumisstrategiassa on korostettu tarvetta toteuttaa sopeutumistoimia jäsenvaltioiden tasolla.
Tietämyksen tuottaminen ja tarjoaminen: Korkeamman tason sopeutumiselimillä on tärkeä rooli sopeutumista koskevan tietopohjan luomisessa ja käyttökelpoisten tietoresurssien ja tietotuotteiden tarjoamisessa alemman tason sopeutumistoimijoille. Esimerkkejä ovat ilmastoskenaariot, ilmastovaikutukset, haavoittuvuus- ja riskiarvioinnit sekä päätöksenteon tukivälineet (käsikirjat, ohjeet, työn apuvälineet jne.). Nämä resurssit olisi valmisteltava räätälöidysti, räätälöidysti ja kohderyhmälähtöisesti, niiden olisi oltava helposti ymmärrettäviä ja huomiota herättäviä, esimerkiksi käyttämällä visualisointimuotoja. Paikallisten tai alueellisten kohderyhmien osallistuminen tällaisten tietotuotteiden yhteissuunnitteluun parantaa niiden käytettävyyttä.
Tietämyksen välitys: Verkkopohjaiset sopeutumisportaalit, kuten Climate-ADAPT, kansainväliset foorumit ja kansalliset sopeutumisportaalit, tarjoavat laajan pääsyn sopeutumistietämykseen keskitetyllä, niputetulla, laatuvarmistetulla ja käyttäjäystävällisellä tavalla. Erityisesti alue- ja paikallistason toimijoita varten voitaisiin perustaa vastaavia keskustietokeskuksia valtiotasoa alemmille tai alueellisille hallintotasoille, tarjota räätälöityä tietoa näille erityisille kohderyhmille ja tarjota henkilökohtaista lisäneuvontaa.
Neuvontapalvelut: Henkilökohtainen, kasvotusten tapahtuva tiedonvälitys vuorovaikutteisissa ympäristöissä on tehokkaampaa kuin pelkästään ylhäältä alaspäin suuntautuva yksisuuntainen tiedonvälitys. Jotkin maat tarjoavat sopeutumista koskevia neuvontapalveluja kunnille eli pätevää henkilöstöä, joka neuvoo paikallisia sopeutumistoimia paikan päällä tehtävien käyntien aikana.
Koulutusohjelmat alueellisille ja paikallisille toimijoille: Valmiuksien kehittämisen kannalta on keskeistä järjestää sopeutumista koskevia kursseja ja vertaisoppimismuotoja, jotka on suunnattu paikallisille (esim. kuntien ilmastovastaavat) ja alueellisille toimijoille (esim. aluejohtajat) ja – kouluttajien koulutusta koskevan periaatteen mukaisesti – siirtovirastojen (esim. Climate Alliance, alueelliset energiavirastot) henkilöstölle.
Yhteistyö siirtotoimistojen kanssa: Olemassa olevat siirtoelimet, välittäjäorganisaatiot ja mielipidevaikuttajat olisi mahdollisuuksien mukaan otettava mukaan tiedottamaan sopeutumistoimista alueilla ja kunnissa, edistämään asialistan laatimista, tarjoamaan prosessitukea sekä antamaan tietoa ja neuvontaa. Tällaiset organisaatiot ja verkostot, kuten Climate Alliance tai aluekehitysvirastot, ovat tottuneet työskentelemään paikallisten toimijoiden kanssa silmien tasolla ja sisällyttävät sopeutumisen yhä enemmän neuvontatoimiinsa.
Vuoropuhelumuotojen järjestäminen: Korkeammilla hallintotasoilla on rooli sopeutumista koskevien alueellisten tapahtumien, konferenssien, vaihtotyöpajojen, verkostoitumiskokousten ja vertaisoppimismuotojen järjestämisessä. Nämä ovat suhteellisen edullisia valmiuksien kehittämis- ja viestintätoimenpiteitä, joilla voi kuitenkin olla suuri vipuvaikutuspotentiaali. Vastaavasti olisi järjestettävä monitasoisen vuoropuhelun muotoja, joilla edistetään sopeutumistoimijoiden välistä vaihtoa ja oppimista eri tasoilla.
Mukautuminen olemassa oleviin rakenteisiin ja prosesseihin: Nykyiset ja hyvin toimivat rakenteet ja prosessit, joissa keskitytään esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillitsemiseen, kestävään kehitykseen, katastrofiriskien vähentämiseen tai ekosysteemipalveluihin paikallisella/alueellisella tasolla, tarjoavat sopivia sopeutumisen lähtökohtia.

Julkinen rahoitus ja korkeamman tason rahoitus:

EU:n tason rahoitus sopeutumiseen: Sopeutumiseen on Euroopassa saatavillarahoitusta monenlaisista EU:n rahoitusvälineistä, joista monet tarjoavat myös taloudellista tukea alueille ja paikallistason toimille. Kattavat yleiskatsaukset rahoitusmekanismeista ovat saatavilla Climate-ADAPT-tietokannassa EU:n rahoitusta käsittelevässä osiossa, EU:n aluepolitiikkaa käsittelevässä osiossa ja kaupunkien sopeutumisen tukivälineessä. Kansallisten hallitusten olisi osaltaan helpotettava valtiotasoa alempien toimijoiden pääsyä näihin rahoituslähteisiin ja tarjottava kansallista yhteisrahoitusta.
Erityinen rahoitus täytäntöönpanoa varten: On selvästi eduksi, jos kansallisiin sopeutumissuunnitelmiin sisältyy nimenomaisia talousarviomäärärahoja tai jos muutoin on käytettävissä johdonmukaisia rahoitusresursseja sopeutumistoimien toteuttamiseksi eri tasoilla. Useimmissa maissa kansallisilla sopeutumiskoordinaattoreilla ei kuitenkaan ole merkittävää jaettavaa rahoitusta, vaan täytäntöönpano on rahoitettava tavanomaisilla talousarviomekanismeilla, mukaan lukien alakohtaisten valtion politiikkojen säännölliset talousarviot.
Sopeutumista koskevien julkisten rahoitusohjelmien perustaminen: Sopeutumistoimien kansallinen julkinen rahoitus on ilmeinen menestystekijä ja vahva kannustin sopeutumispolitiikkojen käyttöönotolle alemmalla tasolla. Ennen kaikkea taloudellinen tuki auttaa poistamaan alue- ja paikallishallinnon valmiuksien rajoitteita. Sen vuoksi olisi perustettava rahoitusvälineitä, joilla tuetaan sopeutumista eri tasoilla joko luomalla uusia kannustimia tai sisällyttämällä sopeutuminen muihin olemassa oleviin ohjelmiin, kuten lieventämiseen, kestävään kehitykseen tai katastrofiriskien vähentämiseen. Jotta rahoituselimet tavoittaisivat tehokkaasti paikallisviranomaiset, niiden olisi otettava huomioon joitakin lisäedellytyksiä: rahoitusympäristön selkeä ja johdonmukainen rakenne; rinnakkaisten tai kilpailevien rahoitusvälineiden välttäminen; rahoitusmekanismien yhdenmukaistaminen eri tasoilla (EU, valtio, valtiotasoa alemmat hallintotasot) rahoitustarjonnan pitkän aikavälin jatkuvuus ja temaattinen vakaus, mikä mahdollistaa pitkän aikavälin sopeutumisprosessien ja muutosvoimaisten muutosten tukemisen.
Rahoituksen saannin matalat kynnykset: Erityisesti pienemmillä kunnilla ei ole asiantuntemusta ja hallinnollisia valmiuksia hyödyntää monia rahoitusmahdollisuuksia. Kansallisten tai valtiotasoa alempien hallintotasojen rahoitusohjelmien olisi näin ollen alennettava osallistumiskynnystään, kevennettävä hallinnollista rasitusta ja tarjottava ohjaus- ja neuvontapalveluja asiasta kiinnostuneille edunsaajille.
Rahoituksensuuntaaminen tehokkaimpiin aiheisiin: Periaatteessa alemman tason sopeutumista voidaan tukea monenlaisilla rahoituskohteilla, joita ovat muun muassa seuraavat: ulkoinen asiantuntemus, haavoittuvuus- ja riskianalyysit, sopeutumiskonseptien valmistelu, sopeutumisprosessit tai täytäntöönpanon suunnittelu. On kuitenkin näyttöä siitä, että on tehokkainta antaa taloudellista tukea koordinointivalmiuksiin (paikallisten sopeutumisvastaavien/alueellisten sopeutumispäälliköiden henkilöstökustannukset), kuntien välisten tai alueiden välisten verkostojen järjestämiseen sekä paikallisten/alueellisten toimijoiden valmiuksien kehittämiseen (koulutukseen). On syytä harkita investointikustannusten rahoittamista konkreettisten sopeutumistoimenpiteiden toteuttamiseksi kentällä esimerkiksi sopeutumista koskevien pilottihankkeiden muodossa, koska konkreettisten ja näkyvien vaikutusten omaavien toimenpiteiden toteuttaminen voi olla motivoiva lähtökohta kestävälle ja kattavalle sopeutumisprosessille.
Rahoituksenyhdistäminen "pehmeään pakottamiseen": On suositeltavaa yhdistää julkisen rahoituksen myöntäminen sitoviin vaatimuksiin, joilla varmistetaan "hyvän sopeutumisen" laatukriteerien noudattaminen, suositaan ennakoivia sopeutumistapoja ja edistetään sopeutumispolitiikkojen monitasoista koordinointia. Tällaisia vaatimuksia ovat esimerkiksi seuraavat: pakollinen ilmastovaikutus-, haavoittuvuus- tai riskianalyysi; kirjallinen sopeutumissuunnitelma; erityisten koordinointitehtävien suorittaminen (mukauttamisvastaava/-johtaja jne.); korkeamman tason sopeutumissuunnitelmien tarkastelu ja pakolliset yhteydet koordinaattoreihinsa; yleisön osallistuminen.
Mallialue- tai pilottisopeutusohjelmat: Ohjelmat, joilla rahoitetaan jäsenneltyjä sopeutumistoimia valituilla alueilla tai tietyissä kunnissa, ovat osoittautuneet erityisen onnistuneiksi joissakin maissa. Ne edistävät sopeutumisen edelläkävijöitä ja tuottavat esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja kärkihankkeista muiden kuntien ja alueiden inspiroimiseksi. Tällaisten ohjelmien ominaispiirteitä helpottaa se, että niissä yhdistetään ylhäältä alaspäin suuntautuvat säännökset alhaalta ylöspäin suuntautuvaan painopisteiden asettamiseen, edistetään vertaisoppimista ja alueellisia verkostoja ja annetaan mahdollisuus kokeilla innovatiivisia ratkaisuja ilman epäonnistumisen pelkoa.