5.2 Organiser la gouvernance de la mise en œuvre dans tous les secteurs et à tous les niveaux

5.2 Organiser la gouvernance de la mise en œuvre dans tous les secteurs et à tous les niveaux

L'adaptation au changement climatique est un domaine politique intersectoriel, multiniveaux et multi-questions qui concerne tous les secteurs de la société et nécessite une action à plusieurs niveaux, des gouvernements nationaux aux acteurs locaux. À ce titre, la mise en œuvre des stratégies et des plans d'adaptation nécessite des structures institutionnelles et des cadres de gouvernance adéquats pour assurer une mise en œuvre efficace, cohérente et continue.

La coordination et la coopération selon des dimensions horizontales et verticales sont nécessaires pour intégrer l’adaptation dans les domaines d’action pertinents et à toutes les échelles de gouvernance. La gouvernance est importante à toutes les étapes du cycle de la politique d’adaptation, à commencer par la mise en place initiale du processus d’adaptation, mais la nécessité d’une coordination horizontale et verticale augmente lorsque les pays progressent vers les étapes de mise en œuvre et d’évaluation.

La mise en place d’un cadre de gouvernance pour la mise en œuvre de l’adaptation implique essentiellement d’organiser la communication, la coopération et la coordination entre les secteurs et les niveaux en mettant en place des structures, des règles, des mécanismes, des arrangements, des cadres de participation des parties prenantes appropriés, y compris tous les groupes de la société (justice participative) et des formats appropriés. C'est un avantage si la mise en œuvre de l'adaptation au changement climatique fait appel à différents modes de gouvernance, en les combinant à des degrés divers en fonction du contexte. Les approches possibles s'inscrivent dans le spectre suivant des modes de gouvernance:

• Gouvernance formelle: juridique, institutionnalisé, permanent, descendant, «difficile» (par exemple, obligations contraignantes en matière d’établissement de rapports, organes de coordination permanents dotés d’un mandat juridique, exigences réglementaires applicables aux plans d’adaptation sectoriels);
• Gouvernance informelle: volontaires, informels, non hiérarchisés, fondés sur la coopération, «douces» (par exemple, persuasion, accords volontaires, formats de dialogue et d’échange, partage des connaissances, offres de renforcement des capacités).

Les deux approches ont leurs forces et leurs faiblesses. D'une part, des approches de gouvernance plus formelles créent davantage de pression sur la mise en œuvre par le biais d'obligations contraignantes. D'autre part, les processus de gouvernance informelle peuvent bénéficier d'être moins politisés et déchirés par les conflits, car être hors des projecteurs politiques permet souvent de prendre des décisions plus rapides et peut ouvrir une marge de manœuvre créative aux acteurs engagés. Combiner les modes de gouvernance formels et informels de manière flexible permet de capitaliser sur les atouts des deux approches.

Une coordination réussie devrait en principe réduire les obstacles à la mise en œuvre qui se posent généralement dans des conditions de mauvaise gouvernance, c’est-à-dire des responsabilités peu claires, une coopération limitée entre les parties prenantes, un manque d’échange de connaissances, des capacités institutionnelles limitées (par exemple en termes de ressources financières et humaines et de savoir-faire), des législations incohérentes ou contradictoires et des valeurs et intérêts contradictoires.

Principes et facteurs facilitant la gouvernance de l'adaptation

Chaque processus d'adaptation est unique, divers dispositifs de gestion et institutionnels sont possibles. La normalisation des approches de gouvernance n’est donc ni possible ni utile, c’est-à-dire qu’il n’existe pas d’approche universelle. Toutefois, l'expérience acquise dans la mise en œuvre de l'adaptation a fait apparaître certains principes de bonnes pratiques et facteurs de facilitation. Ils ont été décrits dans des rapports de l’AEE (rapport4/2014 de l’AEE)et dans d’autres études européennes. Les facteurs de succès suivants aident à surmonter les obstacles à la mise en œuvre et s'appliquent à la gouvernance verticale et horizontale:

• Désignation d'organes de coordination permanents: Des organes permanents et centraux de pilotage et de suivi des processus de mise en œuvre devraient être mis en place et institutionnalisés au sein des autorités publiques responsables à tous les niveaux, du gouvernement national aux administrations locales. Les responsabilités importantes de ces unités de coordination consistent à diriger le processus entre les unités sectorielles au sein de l’autorité, à assurer la liaison avec les coordonnateurs de l’adaptation à d’autres niveaux, à formuler des projets de politiques, à servir de point de contact pour l’adaptation auprès d’autres autorités et institutions externes, à communiquer l’adaptation aux parties prenantes et au public, à administrer les procédures d’établissement de rapports, de suivi et d’évaluation, etc. Les comités interministériels ou interdépartementaux, les groupes de travail intersectoriels ou les groupes de travail sont souvent utilisés à cette fin. Les organes centraux de coordination institutionnalisés sont un facteur de succès s’ils sont associés à des responsabilités clairement attribuées, à un mandat politique solide, à des compétences en matière de leadership, à des ressources suffisantes et à l’engagement personnel des membres.
• Maintenir la continuité des acteurs du processus: Les mécanismes et les formats de coordination peuvent changer aux différentes étapes du processus d'élaboration des politiques d'adaptation, par exemple de la formulation à la mise en œuvre. Toutefois, le maintien d'une certaine continuité en ce qui concerne les acteurs clés tout au long des étapes du cycle d'adaptation est clairement un avantage. Dans la mesure du possible, les membres expérimentés de l’équipe centrale d’adaptation installée au début du processus d’adaptation ainsi que du groupe de pilotage chargé de coordonner l’élaboration du plan d’action devraient donc être associés à l’unité de coordination permanente.
• Utilisation d'approches de gouvernance informelles: L'obligation légale faite aux niveaux inférieurs et aux secteurs de mettre en place leurs propres plans d'adaptation ou d'intégrer l'adaptation dans leurs activités est un puissant moteur de la mise en œuvre horizontale et verticale. De même, l'ancrage juridique des mandats des organes de coordination peut considérablement renforcer leur rôle. Toutefois, les mécanismes de coordination institutionnalisés à eux seuls sont rarement suffisants et, dans la majorité des pays, les politiques d’adaptation sont actuellement des «politiques douces» plutôt non contraignantes. C’est là que les modes de gouvernance volontaires, «douces» et fondés sur la coopération doivent intervenir et sont capables d’apporter une valeur ajoutée substantielle. Il est donc dans tous les cas bénéfique de développer une culture d'approches de gouvernance informelle. Il s’agit notamment d’interactions ad hoc, de discussions informelles, d’échanges d’informations, de formats de dialogue, de renforcement des capacités, de mise en réseau, de réunions fondées sur des cas ou d’accords volontaires.
• Engager les acteurs de l’adaptation à soutenir la coordination: Afin d’orienter et de contrôler les processus de mise en œuvre entre les secteurs et niveaux administratifs, les coordinateurs de l’adaptation doivent disposer d’un minimum de dispositifs de coordination pratiques et fiables. Il s’agit notamment de dispositions telles que les plans de travail cycliques, les procédures de suivi, d’établissement de rapports et d’évaluation, ainsi que les rapports d’avancement réguliers. S'ils ne sont pas stipulés par des exigences formelles, ces engagements doivent être fondés sur des accords volontaires.
• Renforcement des capacités de coordination à tous les niveaux: L'affectation de coordinateurs proactifs et engagés au sein des pouvoirs publics à tous les niveaux, associée à des responsabilités claires et à des rôles institutionnalisés, s'est révélée être un facteur clé de succès pour la mise en œuvre de l'adaptation. Ces «agents de changement» agissent en tant qu’initiateurs, communicateurs et moteurs des processus d’adaptation, sont les principaux agents de la coordination verticale et horizontale et agissent en tant qu’intermédiaires importants entre les niveaux et les secteurs. Les conditions préalables importantes pour que les coordinateurs de l’adaptation puissent remplir leur rôle de «responsables» sont notamment les suivantes: une attitude proactive, un engagement personnel, des qualités de leadership, un mandat politique solide, une dotation en ressources suffisantes (temps de travail, personnel, budget, expertise externe), un pouvoir décisionnel formel, des compétences en matière de coordination et de communication, une solide expertise professionnelle et de bons contacts avec les bonnes communautés politiques et d’acteurs. Les capacités de coordination devraient donc être renforcées à tous les niveaux, y compris au moyen d'exigences obligatoires relatives à la création d'une responsabilité respective, au (co)financement public des frais de personnel, ainsi qu'à la qualification et à la formation.
• Apprentissage transnational de la gouvernance de l’adaptation: Les gouvernements nationaux et infranationaux disposent de divers mécanismes de coordination et modèles de gouvernance pour mettre en œuvre l'adaptation. En tenant compte des conditions propres à chaque pays, les pays peuvent améliorer encore leur coordination de l'adaptation en apprenant la diversité des approches entre les pays et les régions, et en partageant les expériences et les enseignements tirés. Les pages pays Climate-ADAPT soutiennent ces efforts, et les projets et les structures de coopération dans les régions transnationales offrent des potentiels fertiles pour de tels échanges et apprentissages. Cela comprend l'exploration et la mise à l'essai d'innovations en matière de gouvernance.

La gouvernance horizontale et verticale de l'adaptation présente de nombreuses similitudes et peut, dans une large mesure, s'appuyer sur les mêmes facteurs de réussite. Toutefois, l'intégration de l'adaptation dans les secteurs et la coordination à plusieurs niveaux sont également confrontées à des défis spécifiques nécessitant des approches différenciées pour les surmonter. La garantie d'un financement, de la production et du transfert de connaissances et d'une participation équitable fait également partie des aspects de gouvernance qui devraient être pris en considération dans un cadre approprié de gouvernance de l'adaptation.

Ressources supplémentaires

• Profils de pays
• Régions transnationales
• Politiques d'adaptation et base de connaissances dans les régions transnationales d'Europe
• Cartographie de la gouvernance de l'adaptation au changement climatique dans l'espace alpin