Stratégie d’adaptation du port de Rotterdam pour des transports et des activités commerciales résilients au changement climatique

Le port de Rotterdam, bien qu'il soit déjà conçu pour accueillir des inondations mineures et l'élévation du niveau de la mer, est exposé aux risques posés par de violentes tempêtes et par une nouvelle augmentation du niveau de la mer en raison du changement climatique. Les projections de pointe de 2023 sur l’élévation du niveau de la mer (basede données Rijkswaterstaat Hydra-NL couplées aux projections sur le changement climatique du Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)indiquent une élévation du niveau de la mer de +26 cm à +124 cm en 2100 et indiquent une augmentation probable des dommages causés par les inondations au fil du temps. L'hypothèse de travail retenue dans la stratégie est de +35cm en 2050 et +85cm en 2100. La zone portuaire est située au-dessus du niveau de la mer et en dehors du système de digues néerlandais. Ainsi, il est déjà naturellement protégé contre les risques d'inondation auxquels est confrontée la partie du territoire néerlandais située en dessous du niveau de la mer. Cependant, étant à l'extérieur du système de digues, il est vulnérable aux inondations attendues liées à l'élévation prévue du niveau de la mer. Son emplacement à l'extérieur du système de digues implique également un cadre de réglementation des risques différent de celui des zones endiguées. Cela pose des problèmes de coordination entre tous les acteurs privés et publics concernés. Un autre défi vient des différentes caractéristiques des différentes zones du port. Les bâtiments situés dans des zones différentes peuvent avoir des hauteurs différentes; les zones elles-mêmes peuvent comprendre ou non des canaux et d'autres ouvrages hydrauliques. En outre, les zones peuvent différer en termes d’utilisations, qui vont des sites industriels aux plateformes logistiques de fret, en passant par les immeubles de bureaux et même les zones résidentielles.

La stratégie doit tenir compte des besoins et des risques auxquels sont confrontés divers acteurs à différents endroits. La stratégie est un ensemble de différentes sous-stratégies qui doivent être soigneusement orchestrées ensemble. Tous les domaines n'ont pas suivi la même méthodologie pour définir leur stratégie spécifique. De nouvelles perspectives sont apparues en cours de route dans certains domaines. Celles-ci ont été appliquées à des stratégies élaborées plus tard, et des approches différentes découlent naturellement de différences entre les domaines.

Le port de Rotterdam N.V. est la société de développement portuaire. Il opère en tant que propriétaire, car il loue les terrains portuaires à des entreprises gérant des opérations de terminal, de logistique et de fabrication. Il en résulte un réseau complexe de zones interconnectées et diverses, situées le long de l'estuaire de la Mose (Maas), chacune avec ses caractéristiques physiques spécifiques et ses activités économiques spécifiques. Ce cadre implique différents sujets et entités juridiquement responsables et des différences dans les lois et règlements auxquels ils doivent se conformer.

Le premier aspect juridique notable de cette stratégie est ancré dans la position géographique de l'ensemble du port. Il est situé en dehors des systèmes de digues qui maintiennent au sec la part du territoire néerlandais qui se trouve en dessous du niveau de la mer.

Selon la législation néerlandaise, dans les zones situées en dehors du système de digues (en néerlandais, buitendijkse gebieden), il n’existe pas de normes juridiques pour la protection contre les inondations. Les utilisateurs et les gestionnaires de la zone portuaire extérieure de la digue sont responsables de prendre des mesures pour limiter les dommages causés par les inondations. Cependant, il existe encore des responsabilités pour les institutions publiques qui garantissent un certain soutien de base. Le gouvernement national, par exemple, est responsable de la communication sur les risques d'inondation.

Au sein du port, outre le droit maritime et de la navigation concernant l’exploitationdu port, un certain nombre d’activités commerciales ont trait à la manutention et au traitement de marchandises et de substances dangereuses et sont donc soumises à des réglementations spécifiques telles que BRZO (Besluit Risico’s Zware Ongevallen, décret sur les risques d’accidents majeurs – règlement SEVESO III) et BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen – décret sur la sécurité extérieure des établissements). Ces règlements portent respectivement sur la gestion et la prévention correctes des risques dans les locaux d’une entreprise et en dehors de ses locaux. Ce dernier a bien sûr une incidence directe sur la prévention des catastrophes environnementales sur une grande surface.

Un autre aspect juridique à prendre en considération est la présence d’autorités compétentes pour les activités couvertes par la stratégie d’adaptation dans la zone portuaire. Le mandat de l'Autorité portuaire de Rotterdam comprend « le maintien d'une manutention sûre et sans heurts de toutes les expéditions ». La ville de Rotterdam et le gouvernement du Royaume des Pays-Bas sont, soit dit en passant, les deux actionnaires du port de Rotterdam. Par conséquent, ils participent à la planification et à l'exploitation du port de Rotterdam en tant qu'entités réglementées et réglementées. Les deux actionnaires justifient leur participation dans le port de Rotterdam par: (i) la sauvegarde de l’intérêt public des activités portuaires (voir de Langen, 2023),eu égard au rôle économique vital du port de Rotterdam pour l’économie locale, (ii) la nécessité de préserver des conditions de marché efficaces pour une activité clé qui, autrement, serait naturellement monopolistique ou oligopolistique au mieux, (iii) la prise en compte de la sécurité nautique, (iv) l’utilisation efficace des terres dans la zone, et (v) des considérations de durabilité (dans une perspective de réduction des émissions de CO2). La stratégie générale à long terme du port de Rotterdam, la Rotterdam Port Vision, est élaborée conjointement par plusieurs institutions, dont la ville de Rotterdam, le Royaume des Pays-Bas (par l’intermédiaire des ministères de l’économie et du changement climatique, de l’intérieur et des relations au sein du Royaume, ainsi que des infrastructures et de la gestion de l’eau), la province de Zuid-Holland et l’association professionnelle représentant les entreprises opérant dans le port (Deltalinqs) et l’autorité portuaire de Rotterdam . La Vision Portuaire a des liens forts avec la stratégie d'adaptation du Port en termes de préservation de la santé et de la sécurité et de critères de développement de la zone. En outre, le Rotterdam Port Vision note que la zone portuaire est soumise à la directive-cadre de l'UE sur l'eau, qui exige des autorités de gestion de l'eau (Rijkswaterstaat et les autorités néerlandaises de l'eau) et des utilisateurs qu'ils maintiennent une bonne qualité de l'eau dans la zone.

L'objectif de la stratégie d'adaptation du port de Rotterdam est de fournir un ensemble de mesures à mettre en œuvre dans le port de Rotterdam, d'une manière qui tienne compte des spécificités des différents domaines et acteurs concernés. Il vise principalement à réduire les dommages économiques résultant des inondations dans les zones portuaires, qui devraient constituer l’essentiel des incidences négatives susceptibles d’avoir lieu. En outre, la stratégie d’adaptation soutient également la réduction des dommages résultant d’événements moins probables, tels que les dommages environnementaux résultant de la dispersion de polluants et des pertes humaines.

La stratégie d’adaptation des ports prévoit un large éventail de mesures, couvrant principalement les infrastructures, mais aussi les plans de préparation et les changements de comportement. Ces mesures sont adaptées aux caractéristiques des zones et au degré de risque jugé acceptable par les parties prenantes opérant dans ces zones. Ils sont basés sur les mesures adoptées dans les zones à l'intérieur du système de digues néerlandais et adaptés aux besoins et aux caractéristiques d'une zone située en dehors de ce système. Les mesures sont réparties entre celles qui visent la prévention, celles qui visent l'adaptation spatiale et celles qui traitent de la gestion des crises.

Les mesures de prévention (« garder l'eau à l'extérieur ») comprennent:

• Levée des remblais et/ou des pentes: cette mesure garantit que les zones basses ne peuvent pas être inondées si l'eau reste en dessous d'un niveau d'eau spécifié par la conception. Cela implique d'ajuster la hauteur des quais (y compris les zones de chargement et de déchargement sous-jacentes) à la bonne hauteur.
• L'utilisation de compartiments pour sceller les sections du port garantit que les inondations ne se propagent pas à d'autres sous-zones. Cette mesure peut protéger les zones à forte valeur économique exposées au risque d’inondation, qui peuvent donc être séparées des zones à faible valeur économique qui ne peuvent être protégées de manière rentable.
• Rehausser les routes pour qu'elles servent d'obstacles: cela nécessite d’élever la hauteur des tronçons routiers à faible épaisseur et d’installer des portes pour boucher les tronçons routiers souterrains, tels que les tunnels et les métros, en cas d’inondation.
• Barrière ouverte verrouillable: cette mesure peut être mise en œuvre en installant une petite version du concept de barrière de Maeslant, ou une autre barrière verrouillable à petite échelle, afin de réduire le niveau d’eau réglementé dans les zones situées en dehors du système de digues du port. Cette mesure peut également réduire les risques d'inondation également dans les zones adjacentes.
• La digue amovible / barrière (flexible) peut fonctionner de la même manière, avec l'avantage d'être amovible, et donc seulement en place en cas de besoin. Il peut être complété par une barrière verticale telle qu'un mur.

Les mesures d'adaptation spatiale (« vivre avec l'eau ») comprennent:

• La conception d'un site imperméable à l'eau implique la (re)localisation physique des activités et des installations dans des zones où la probabilité d'inondation est plus faible. Par exemple, les activités critiques ou à forte intensité de capital et les installations vitales telles que l'électricité, les télécommunications et les technologies de l'information devraient être délocalisées dans des zones plus sûres et plus élevées. Les entreprises de logistique doivent s'assurer que les produits de la plus haute valeur sont stockés sur les terrains les plus élevés du site. Ils pourraient également partir des terrains les plus élevés pour stocker des marchandises afin de s'assurer que le moins de produits possible sont stockés dans les parties les plus basses du site. Cela ne s'applique que lorsque des niveaux de sol sûrs sont disponibles et que l'enlèvement est possible, car certaines installations clés peuvent être nécessaires sur place.
• L’élévation des sous-zones/sites/installations critiques est l’action évidente à mettre en œuvre si possible, car en général, plus le sol est élevé, plus il est protégé contre les inondations, en particulier celles qui sont exceptionnellement élevées. Les sites d'élevage contiennent les conséquences des inondations. Cependant, il n'est généralement pas possible d'agrandir les sites existants en raison de la destruction du capital et/ou des coûts de reconstruction d'infrastructures coûteuses. Toutefois, l'élévation de digues (parmi les mesures de prévention) peut s'avérer rentable pour les grands sites portuaires ouverts et/ou pour les parcelles en cours ou prévues d'aménagement.
• Le bectage implique le rejet d'eau à travers une écluse, partout où l'eau peut être rejetée dans un plan d'eau externe. Cela se produit par exemple aux écluses de Haringvliet, où l'excès d'eau de la rivière est déversé dans la mer lorsque les niveaux d'eau sont trop élevés.
• L'étanchéité à l'eau consiste à s'assurer que l'eau peut inonder un actif jusqu'à une hauteur de conception pré-identifiée, sans causer de dommages qui ne peuvent être réparés par une opération de nettoyage majeure, et être autorisé à entrer et sortir efficacement. Cela nécessite d’installer toutes les connexions des services publics (câblage électrique, gazoducs, etc.) au-dessus du niveau d’eau prévu, tandis que tout ce qui se trouve en dessous de ce niveau doit être imperméable à l’eau. Le fait que l'eau puisse, de par sa conception, pénétrer dans l'installation implique que cette option n'est pas viable lorsque la nature de l'activité est telle qu'il n'est pas souhaitable d'y laisser entrer de l'eau.
• L'étanchéité à sec consiste à imperméabiliser complètement une installation et à la renforcer pour résister à la pression de l'eau sur sa surface extérieure. Cela implique d'installer des murs, des fenêtres et des portes étanches et de sceller les égouts et autres conduites d'eau pour éviter les entrées d'eau. Pour les infrastructures du port de Rotterdam, l'étanchéité à sec est considérée comme applicable jusqu'à un mètre de hauteur et nécessite l'exécution en temps utile d'actions supplémentaires telles que la fermeture des portes, des fenêtres et des égouts en cas d'inondation. Une analyse préliminaire approfondie de faisabilité est également recommandée.

Les mesures de gestion de crise ("être préparé à la crise") impliquent tout ce qui peut être prévu et mis en œuvre en termes de préparation à une inondation et de maîtrise et de correction de ses impacts. Cela inclut toutes les mesures prises juste avant ou pendant une inondation. Cet ensemble de mesures comprend:

• l'élaboration et la mise en œuvre de plans d'urgence et de rétablissement spécifiques aux installations (au-delà de ceux qui sont obligatoires pour les installations et les opérations traitant de substances dangereuses) et d'un plan d'ensemble pour la région de sécurité Rotterdam-Rijnmond;
• la préparation et la mise en œuvre d’arrangements d’urgence (tels que le stockage de fournitures critiques, le déplacement vers des terrains plus élevés ou la protection de biens et d’équipements critiques ou coûteux, l’installation de sauvegardes électriques d’urgence, etc.);
• l'installation de digues et de remblais d'urgence.

La particularité de cette stratégie d'adaptation est d'affiner le menu des mesures à mettre en œuvre en fonction des spécificités de chaque zone du port. Ceci est basé sur les activités géographiques, techniques et économiques de chaque zone, la modélisation détaillée de l'impact possible d'une inondation majeure, et l'intégration dans la conception de la stratégie des priorités spécifiées par les entreprises opérant dans les différentes sections du port. La stratégie consiste donc en des menus de mesures spécifiques à chaque zone qui sont censés remédier aux vulnérabilités de chaque zone de la manière la plus rentable. Ces menus ont été étiquetés en fonction du «thème» du type de mesures à adopter dans une zone. Les labels correspondent également approximativement aux trois catégories de mesures énumérées ci-dessus (prévention, adaptation spatiale et gestion des crises). Par exemple, pour la zone de Botlek, dans la partie centrale du port, la stratégie recommande une stratégie de «maintien de l'eau à l'extérieur» axée sur des mesures de prévention. Pour la région de Maasvlakte (celle située directement sur la côte de la mer du Nord) et la région de Merwe-Vierhavens (la plus profonde), elle suggère une stratégie «vivre avec l'eau» axée sur des mesures d'adaptation spatiale. La stratégie d'adaptation pour Europoort et Waal-Eemhaven combine ces deux thèmes. Dans les zones où le risque d'inondation ne dépasse le seuil acceptable que si le niveau de la mer augmente de plus de 85 cm (comme c'est le cas pour la zone de Vondelingenplaat), une stratégie fondée sur la préparation à la crise est la plus prometteuse.

Les utilisateurs du port de Rotterdam (principalement des entreprises de transport et de logistique, des promoteurs, des propriétaires de biens immobiliers) ont été consultés pour appliquer la «perspective privée» à travers laquelle les risques sont évalués. Les risques ont été évalués sur une base scientifique (exercice de modélisation basé sur des projections climatiques). Toutefois, les parties prenantes concernées dans chaque sous-zone du port ont été invitées à les classer dans des catégories «acceptables» ou «non acceptables». Les résultats de cet exercice de consultation ont été fusionnés avec une évaluation analogue réalisée par les pouvoirs publics pour prendre en compte le point de vue de la communauté locale. Cette approche de co-conception a conduit à une identification globale et partagée des niveaux de risque jugés acceptables pour les différents impacts attendus dans les différentes zones du port. Au niveau institutionnel, la prise en compte de l’intérêt public est la pierre angulaire du mandat des deux actionnaires du port de Rotterdam N.V., comme indiqué dans la section consacrée à l’aspect juridique.

Quatre facteurs principaux sont susceptibles d'accroître les chances de succès de la stratégie d'adaptation. Tout d'abord, il repose sur une solide connaissance du fonctionnement des digues et sur une modélisation scientifique des scénarios climatiques possibles pour la zone portuaire. Cette base scientifique fait l'objet de révisions et de mises à jour régulières. Deuxièmement, il a une approche très détaillée des caractéristiques spécifiques des différentes sections portuaires. Il veille à ce que seules les mesures les mieux adaptées à chaque domaine soient mises en œuvre. Troisièmement, il est co-conçu avec les parties prenantes de chaque domaine. Elle peut donc compter sur le soutien et la coopération des activités économiques directement touchées. Quatrièmement, elle est étayée par une analyse coûts/bénéfices approfondie (voir la section suivante pour plus de détails), qui garantit que seules les mesures présentant le meilleur rapport coût/efficacité sont recommandées.

Les principaux facteurs limitatifs sont liés à l'extrême complexité des nombreuses activités interconnectées qui se déroulent dans le port, à ses liens économiques et infrastructurels avec les systèmes économiques néerlandais, européens et mondiaux, et aux incertitudes intrinsèques liées à l'évolution future de ces systèmes. La complexité du port a eu un impact évident sur l'élaboration de la stratégie. Il a dû être ajusté à plusieurs reprises pour couvrir les différentes sections du port. Cela a donné lieu à des calendriers différents de développement de la stratégie ou à l'examen de voies d'évolution alternatives pour les différents domaines. Par exemple, la possibilité que des projets de logements résidentiels soient développés dans la région de Merwe-Vierhavens a incité à envisager deux scénarios alternatifs pour l'avenir de cette région. L'une était davantage axée sur les activités économiques. L'autre scénario envisageait une utilisation mixte dans laquelle les besoins d'adaptation des futurs résidents devaient également être pris en considération. Faire face à l’incertitude de l’avenir fait partie de la stratégie globale de toute entreprise, et le port de Rotterdam a intégré l’incertitude liée au climat dans ses principaux documents stratégiques, tels que le Port Vision Rotterdam.

La stratégie contient une analyse coûts-avantages complète des mesures sélectionnées pour les différentes zones portuaires. Ce document comprend une ventilation détaillée des coûts et des avantages, ainsi qu'un tableau qui les résume par principales mesures et sections portuaires concernées. Globalement, la valeur actuelle des coûts des mesures recommandées est estimée à près de 90 millions d’EUR. Les avantages estimés, en termes de réduction attendue des dommages économiques résultant de ces mesures, sont d’environ 611 millions d’EUR. Cela donne un rapport coûts-avantages positif de 6,8. La stratégie tient également compte de la nécessité d’éventuelles interventions d’entretien extraordinaire: les coûts d'entretien sont déterminés pour chaque mesure et inclus dans l'analyse coûts-avantages. Le document examine également d'autres ensembles de mesures et fournit une comparaison avec les mesures recommandées. À partir de ces informations, elle conclut qu’un ensemble de mesures offrant des avantages beaucoup plus importants en cas d’inondation extrême serait réalisable, mais qu’il serait beaucoup plus coûteux à mettre en place que l’ensemble recommandé. Cette solution alternative serait une barrière «ouverte verrouillable» de taille réelle similaire au concept de barrière de Maeslant. Cela coûterait beaucoup plus cher que l'ensemble des mesures par zone additionnées (820 millions d'euros contre 90 millions d'euros) et produirait un bénéfice économique global de 1,608 million d'euros. Ainsi, bien que le montant total absolu des avantages soit plus du double de celui de l'ensemble recommandé, le rapport coûts-avantages ne serait que de 2 au lieu de 6,8. Cela indique une solution globalement moins appropriée. Il convient également de noter que la barrière de Maeslant a déjà un impact protecteur sur les sections les plus intérieures du port (Vondelingenplaat en particulier), car elle est située sur le tronçon de la rivière qui y mène.

La stratégie a été finalisée en 2021/2022 et notifiée à toutes les entreprises opérant dans la zone portuaire en septembre 2022.

Les délais de mise en œuvre des différentes mesures recommandées dans la stratégie d'adaptation portuaire sont très variables. Le temps de mise en œuvre dépend de l'échelle de temps des mesures à mettre en œuvre, en fonction de leurs caractéristiques spécifiques. Ils peuvent varier d'heures et de jours pour les mesures de gestion de crise à plusieurs mois ou années pour construire une infrastructure de protection contre les inondations sur mesure. En outre, certaines mesures n'auront de sens que dans un avenir lointain, c'est-à-dire lorsque les projections d'élévation du niveau de la mer se matérialiseront. Dans la stratégie du port de Rotterdam, chaque mesure a été assignée conventionnellement à l'un des quatre horizons temporels possibles: mise en œuvre immédiate; avant 2050, avant 2100, après 2100. Ce dernier point est couvert par la mise en garde selon laquelle la mise en œuvre effective peut dépendre des actions d’autres entités que l’autorité portuaire (généralement, la responsabilité est partagée avec les entreprises opérant dans la zone portuaire).

La durée de vie des différentes mesures recommandées dans la stratégie d'adaptation portuaire est très variable. La stratégie elle-même fait l'objet d'une révision constante à mesure que de nouvelles informations sont mises à disposition. La stratégie devrait guider les efforts d’adaptation du port de Rotterdam au moins jusqu’en 2100, mais cela n’exclut pas une durée de vie plus longue. La stratégie est un protocole vivant. le port de Rotterdam évaluera et ajustera les stratégies pour les différentes zones portuaires environ tous les 10 ans. Cette mise à jour tiendra compte de l'élévation réelle et prévue du niveau de la mer à l'avenir. Une révision majeure est déjà attendue compte tenu des nouvelles projections climatiques attendues en 2024.

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de Langen, P. (2023). Promouvoir les intérêts publics par la propriété de l'État: Le cas du port de Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst (en néerlandais)

Port Vision de Rotterdam