5.2 Organiziranje upravljanja provedbom u svim sektorima i na svim razinama

5.2 Organiziranje upravljanja provedbom u svim sektorima i na svim razinama

Prilagodba klimatskim promjenama međusektorsko je, višerazinsko i višerazinsko područje politike koje se odnosi na sve sektore društva i zahtijeva djelovanje na više razina, od nacionalnih vlada do lokalnih aktera. Stoga je za provedbu strategija i planova prilagodbe potrebna odgovarajuća institucionalna struktura i okviri upravljanja kako bi se osigurala učinkovita, dosljedna i kontinuirana provedba.

Potrebna je koordinacija i suradnja u horizontalnoj i vertikalnoj dimenziji kako bi se prilagodba integrirala u relevantna područja politike i na svim razinama upravljanja. Upravljanje je važno u svim fazama ciklusa politike prilagodbe, počevši od početne uspostave postupka prilagodbe, ali potreba za horizontalnom i vertikalnom koordinacijom povećava se kada zemlje napreduju u fazama provedbe i evaluacije.

Uspostava okvira upravljanja za provedbu prilagodbe u osnovi podrazumijeva organizaciju komunikacije, suradnje i koordinacije među sektorima i razinama uspostavom odgovarajućih struktura, pravila, mehanizama, aranžmana, okruženja za uključivanje dionika, uključujući sve skupine društva (participativno pravosuđe) i formate. Prednost je ako se u provedbi prilagodbe klimatskim promjenama koriste različiti načini upravljanja, kombinirajući ih u različitoj mjeri na načine koji ovise o kontekstu. Mogući pristupi kreću se unutar sljedećeg spektra načina upravljanja:

• Formalno upravljanje: pravno utemeljena, institucionalizirana, trajna, odozgo prema dolje, „tvrda” (npr. obvezujuće obveze izvješćivanja, stalna koordinacijska tijela sa zakonskim mandatom, regulatorni zahtjevi za sektorske planove prilagodbe);
• Neformalno upravljanje: dobrovoljni, neformalni, nehijerarhijski, utemeljeni na suradnji, „meki” (npr. uvjeravanje, dobrovoljni sporazumi, formati dijaloga i razmjene, razmjena znanja, ponude za izgradnju kapaciteta).

Oba pristupa imaju svoje prednosti i slabosti. S jedne strane, formalnijim pristupima upravljanju stvara se veći pritisak na provedbu obvezujućim obvezama. S druge strane, neformalni postupci upravljanja mogu imati koristi od toga da ih se manje politizira i da se sukobi vode jer to što su izvan političkog fokusa često omogućuje brže odluke i može otvoriti kreativni manevarski prostor za predane aktere. Fleksibilno kombiniranje formalnih i neformalnih načina upravljanja omogućuje iskorištavanje prednosti obaju pristupa.

Uspješnom koordinacijom u načelu bi se trebale smanjiti prepreke provedbi koje obično nastaju u uvjetima lošeg upravljanja, tj. nejasne odgovornosti, ograničena suradnja među dionicima, nedostatak razmjene znanja, ograničeni institucionalni kapaciteti (npr. u smislu financijskih i ljudskih resursa i znanja), neusklađeno ili proturječno zakonodavstvo te proturječne vrijednosti i interesi.

Načela i čimbenici koji olakšavaju upravljanje prilagodbom

Svaki je proces prilagodbe jedinstven, mogući su različiti upravljački i institucijski aranžmani. Standardizacija pristupa upravljanju stoga nije ni moguća ni korisna, tj. ne postoji univerzalni pristup. Međutim, na temelju dostupnih iskustava s provedbom prilagodbe pojavila su se neka načela dobre prakse i čimbenici koji olakšavaju provedbu. Opisani su u izvješćima EEA-e (izvješćeEEA-e 4/2014) i u drugim europskim studijama. Sljedeći čimbenici uspjeha pomažu u prevladavanju prepreka provedbi i primjenjuju se i na vertikalno i na horizontalno upravljanje:

• Imenovanje stalnih koordinacijskih tijela: Trebalo bi uspostaviti stalna i središnja tijela za upravljanje i praćenje postupaka provedbe te ih institucionalizirati u odgovornim javnim tijelima na svim razinama, od nacionalne vlade do lokalnih uprava. Važne odgovornosti takvih koordinacijskih jedinica obuhvaćaju usmjeravanje procesa među sektorskim jedinicama u okviru nadležnog tijela, povezivanje s koordinatorima za prilagodbu na drugim razinama, oblikovanje nacrta politika, djelovanje kao kontaktna točka za prilagodbu drugim tijelima i vanjskim institucijama, obavješćivanje dionika i javnosti o prilagodbi, upravljanje postupcima izvješćivanja, praćenja i evaluacije itd. U tu se svrhu često upotrebljavaju međuministarski ili međuresorni odbori, međusektorske radne skupine ili radne skupine. Institucionalizirana središnja koordinacijska tijela čimbenik su uspjeha ako se kombiniraju s jasno dodijeljenim odgovornostima, snažnim političkim mandatom, vještinama vođenja, dostatnim resursima i osobnom predanošću članova.
• Održavanje kontinuiteta sudionika procesa: Mehanizmi i formati za koordinaciju mogu se promijeniti u različitim fazama postupka politike prilagodbe, npr. od formulacije do provedbe. Međutim, jasno je da je održavanje određenog kontinuiteta u pogledu ključnih aktera tijekom cijelog ciklusa prilagodbe prednost. Stoga bi, u mjeri u kojoj je to moguće, u stalnu jedinicu za koordinaciju trebali biti uključeni iskusni članovi glavnog tima za prilagodbu koji je uspostavljen na početku postupka prilagodbe, kao i upravljačka skupina zadužena za koordinaciju izrade akcijskog plana.
• Primjena neformalnih pristupa upravljanju: Pravne obveze nižih razina i sektora da uspostave vlastite planove prilagodbe ili uključe prilagodbu u svoje aktivnosti snažan su pokretač horizontalne i vertikalne provedbe. Slično tome, pravno utemeljenje mandata koordinacijskih tijela može znatno ojačati njihove uloge. Međutim, samo institucionalizirani koordinacijski mehanizmi rijetko su dovoljni, a u većini zemalja politike prilagodbe trenutačno su prilično neobvezujuće, „meke politike”. To je situacija u kojoj se dobrovoljni, „meki” načini upravljanja koji se temelje na suradnji moraju uključiti i mogu ostvariti znatnu dodanu vrijednost. Stoga je u svakom slučaju korisno razviti kulturu neformalnih pristupa upravljanju. To uključuje ad hoc interakcije, neformalne razgovore, razmjenu informacija, formate dijaloga, izgradnju kapaciteta, umrežavanje, sastanke na temelju slučajeva ili dobrovoljne sporazume.
• Obveza sudionika prilagodbe da podupru koordinaciju: Kako bi se usmjeravali i kontrolirali postupci provedbe u svim administrativnim sektorima i na svim razinama, koordinatori za prilagodbu moraju imati uspostavljene minimalne praktične i pouzdane mehanizme koordinacije. To uključuje odredbe kao što su ciklički planovi rada, postupci praćenja, izvješćivanja i evaluacije te redovita izvješća o napretku. Ako to nije propisano formalnim zahtjevima, te se obveze moraju temeljiti na dobrovoljnim sporazumima.
• Jačanje koordinacijskih kapaciteta na svim razinama: Postavljanje proaktivnih i predanih koordinatora u javna tijela na svim razinama, u kombinaciji s jasnim odgovornostima i institucionaliziranim ulogama, pokazalo se ključnim čimbenikom uspjeha u provedbi prilagodbe. Ti „agensi za promjene” djeluju kao pokretači, komunikatori i pokretači postupaka prilagodbe, glavni su pokretači vertikalne i horizontalne koordinacije te djeluju kao važni posrednici između razina i sektora. Važni preduvjeti za koordinatore za prilagodbu koji im omogućuju da ispune svoju ulogu „skrbnika” uključuju: proaktivan stav, osobna predanost, kvaliteta vodstva, potpora u okviru snažnog političkog mandata, dodjela dostatnih sredstava (radno vrijeme, osoblje, proračun, vanjsko stručno znanje), formalna ovlast za donošenje odluka, vještine koordinacije i komunikacije, dobro stručno znanje i dobri kontakti s pravom politikom i zajednicama dionika. Stoga bi koordinacijske kapacitete trebalo ojačati na svim razinama, među ostalim obveznim zahtjevima za stvaranje odgovarajuće odgovornosti, javnim (su)financiranjem troškova osoblja te kvalifikacijama i osposobljavanjem.
• Transnacionalno učenje o upravljanju prilagodbom: Nacionalne i podnacionalne vlasti imaju različite koordinacijske mehanizme i modele upravljanja za provedbu prilagodbe. Uzimajući u obzir kontekstne uvjete specifične za pojedinu zemlju, zemlje mogu dodatno poboljšati koordinaciju prilagodbe učenjem o raznolikosti pristupa među zemljama i regijama te razmjenom iskustava i stečenih iskustava. Stranice za pojedine zemlje Climate-ADAPT podupiru takve napore, a projekti i strukture suradnje u transnacionalnim regijama nude plodne potencijale za takvu razmjenu i učenje. To uključuje istraživanje i ispitivanje inovacija u upravljanju.

Horizontalno i vertikalno upravljanje prilagodbom ima mnogo sličnosti i u velikoj se mjeri može temeljiti na istim čimbenicima uspjeha. Međutim, uključivanje prilagodbe u sektore i koordinacija na više razina također se suočavaju s posebnim izazovima koji zahtijevaju diferencirane pristupe kako bi ih se prevladalo. Osiguravanje financiranja, stvaranja i prijenosa znanja te pravednog sudjelovanja također pripada aspektima upravljanja koje bi trebalo uzeti u obzir u odgovarajućem okruženju upravljanja prilagodbom.

Dodatna sredstva

• Profili zemalja
• Transnacionalne regije
• Politike prilagodbe i baza znanja u transnacionalnim regijama u Europi
• Mapiranje upravljanja prilagodbom klimatskim promjenama u alpskom prostoru