Privatno-javna partnerstva za prilagodbu i održavanje infrastrukture i usluga

Klimatske promjene sve su veći izazovi za infrastrukturu. Utjecat će na sve vrste infrastrukture, uključujući energiju, promet i vodu. Primjeri uključuju nasipe, koji možda neće izdržati povećanje razine vode; luke koje bi mogle biti poplavljene, ceste i željeznice koje možda više nisu dostupne, usluge prijevoza koje bi se mogle ponovno planirati. To se događa i zbog sporih događaja i iznenadnih ekstremnih događaja, a može dovesti do većih troškova. Prema OECD-u, analizi Svjetske banke i UN-a o okolišu (Infrastruktura za budućnost otpornu na klimatske promjene, 2024.) do 2030. bit će potrebno godišnje ulaganje u infrastrukturu u iznosu od 6,9 bilijuna USD (oko 6,6 bilijuna EUR) kako bi se osiguralo da su ulaganja u infrastrukturu u skladu s ciljevima održivog razvoja i Pariškim sporazumom.

Budući da je javno financiranje prilagodbe klimatskim promjenama ograničeno, privatna ulaganja i stručno znanje, uključujući financiranje putem modela javno-privatnih partnerstava (JPP), ključni su za prilagodbu infrastrukture klimatskim promjenama. Vlade također mogu angažirati privatna poduzeća za pružanje određenih javnih usluga za dugoročno održavanje infrastrukture otporne na klimatske promjene. Nadalje, privatni ulagači mogu podupirati prirodna rješenja čije financiranje predstavlja prepreku njihovoj širokoj provedbi.

Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) definira javno-privatna partnerstva kao „dugoročne ugovorne aranžmane između vlade i privatnog partnera, pri čemu potonji pruža i financira javne usluge koristeći kapitalnu imovinu, dijeleći povezane rizike”.

Glavna razlika između javno-privatnih partnerstava i tradicionalnih modela financiranja jest podjela rizika između javnog i privatnog partnera. U načelu, rizike u projektu JPP-a trebalo bi dodijeliti strani koja je najprikladnija za upravljanje njima kako bi se postigla optimalna ravnoteža između prebacivanja rizika i naknade za stranu koja snosi rizik. Privatni partner često je odgovoran za rizike povezane s projektiranjem, izgradnjom, financiranjem, upravljanjem i održavanjem infrastrukture, dok javni partner obično preuzima regulatorne i političke rizike. JPP obično uključuje i ostvarivanje prihoda od poreznih obveznika i/ili korisnika za dobit tijekom trajanja ugovora o JPP-u.

JPP-ovi su ključna ulazna točka za mobilizaciju financijskih sredstava privatnog sektora kako bi se premostio manjak financijskih sredstava u mjerama prilagodbe. Moraju biti otporni na klimatske promjene i raditi na izgradnji otpornosti zajednica kojima služe. Uključivanje privatnog sektora može, osim kapaciteta za ulaganja i financiranja, dovesti do inovativnog razmišljanja i novog stručnog znanja.

Međutim, javno-privatna partnerstva za prilagodbu klimatskim promjenama mogu biti izazov zbog vrlo neizvjesnih budućih uvjeta. To može otežati stvaranje PPS-a jer je za privlačenje ulaganja i financiranja potreban određeni stupanj predvidljivosti. Javno-privatno partnerstvo između poduzeća i lokalnih vlasti može se objaviti kao dio društveno odgovornog poslovanja poduzeća kako bi se poduzele zajedničke mjere za prilagodbu gradova klimatskim promjenama. Uspješni primjeri predstavljeni su u okviru projekta LIFE CITYAdaP3 čiji je cilj bio uključiti privatni sektor EU-a u financiranje urbane prilagodbe. Resursni centar Svjetske banke za javno-privatno partnerstvo sadržava popis resursa za osmišljavanje i provedbu javno-privatnih partnerstava otpornih na klimatske promjene.

Trenutačno je nedovoljno ispitan aspekt u kojem su dionici uključeni u ugovorna javno-privatna partnerstva (Nederhand i Klijn, 2019.) uspješnog dovršetka tih projekata. Općenito je potrebno razlikovati ulogu dionika u samom projektu (npr. razvoj infrastrukture) i njihovu ulogu u uspostavi javno-privatnog partnerstva. Dionici uključuju one koji su formalni članovi JPP-a i koji izravno kontroliraju resurse i one na koje projekt, unatoč tome što su „vanjski”, izravno utječe i koji su zainteresirani za njegov uspjeh (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020.).

Neki rezultati studije upućuju na to da javno-privatno partnerstvo čini okruženje dionika složenijim za upravljanje zbog sudjelovanja višestrukih odnosa u strukturi nabave javno-privatnog partnerstva. To može stvoriti moguće sukobljene interese ili različita očekivanja dionika uključenih u projekte JPP-a. Loše upravljanje odnosima s dionicima bilo je jedan od glavnih razloga neuspjeha projekata JPP-a u globalnom kontekstu (Jayasuriya i dr., 2020.). Iako se žali na nedostatak studija o upravljanju dionicima u okviru javno-privatnih partnerstava, već su poznati ključni aspekti za sprečavanje sukoba u projektima javno-privatnih partnerstava. Primjeri su provedba opsežnog savjetovanja, dogovaranje i postavljanje jasnog utvrđivanja dogovorenih ciljeva te definiranje uloga i odgovornosti javnih i privatnih aktera. Ključni elementi uspješnog upravljanja dionicima sažeti su u alatu za upravljanje ugovorima o JPP-u Global Infrastructure Huba i Svjetske banke (treće poglavlje). Alat uključuje smjernice za upravljanje odnosima s privatnim poduzećem JPP-a, drugim privatnim dionicima, krajnjim korisnicima, poduzećima i zajednicom te vladinim agencijama.

Javno-privatna partnerstva potencijalni su način pružanja javne infrastrukture i usluga za učinkovitu prilagodbu klimatskim promjenama. Njihov uspjeh ovisi o nekoliko ključnih čimbenika.

• Jasno definirani opseg, ciljevi i rezultati projekta čvrsti su temelj.
• Za provedbu uspješnih projekata JPP-a potrebni su znatni administrativni kapaciteti. To se može osigurati samo odgovarajućim institucionalnim i pravnim okvirima te dugotrajnim iskustvom u provedbi projekata JPP-a. Nadalje, učinkoviti okviri upravljanja s jasnim ulogama, odgovornostima i postupcima donošenja odluka ključni su za uspjeh javno-privatnih partnerstava.
• Učinkovita raspodjela rizika, u kojoj se rizici ravnomjerno dijele između javnog i privatnog sektora, ključna je za održivost projekta. To bi mogao biti i zahtjevan čimbenik jer bi se rizik s vremenom mogao promijeniti zbog klimatskih promjena.
• Poticanje snažnih suradničkih odnosa među partnerima ključno je za uspješnu provedbu projekata, kao i za jedinstveno obraćanje pogođenim dionicima.
• Čvrste financijske strukture, uključujući odgovarajuće strategije upravljanja rizicima, od ključne su važnosti za privlačenje privatnih ulaganja.
• Primjenom postupaka za višestruku energiju iz obnovljivih izvora može se omogućiti praćenje djelotvornosti mjera i prilagodba projekata koji su u tijeku te stjecanje stečenih iskustava za buduće projekte. Upravljanje uspješnošću privatnog partnera u projektu JPP-a posebno je važno: trebalo bi osigurati dodjelu odgovarajućih sredstava i jasno utvrđivanje ključnih pokazatelja uspješnosti. Detaljne smjernice o praćenju uspješnosti navedene su u alatu za upravljanje ugovorima o JPP-u Globalnog infrastrukturnog centra i Svjetske banke (poglavlje 3.).

Izazovi povezani s javno-privatnim partnerstvima jesu politička nestabilnost, gospodarski pad i složeni regulatorni procesi koji mogu znatno utjecati na provedbu projekta (npr. rokovi, troškovi). Nedovoljno razumijevanje pravila i značajki javnog sektora od strane privatnih ulagača i obratno može ometati razvoj i provedbu projekata. Osim toga, negativna percepcija dionika/javnosti i otpor privatizaciji mogu stvoriti prepreke.

Tradicionalni projekti mogu se podijeliti u grupe kako bi se privuklo više ponuditelja. Za projekte JPP-a potrebna je minimalna veličina kako bi se opravdali troškovi nabave i olakšala ekonomija razmjera koja je potrebna za veću učinkovitost rada i održavanja. Međutim, vrlo velik opseg potencijalnih projekata ponekad može smanjiti razinu tržišnog natjecanja jer mali broj poduzeća općenito ima dovoljno financijskih sredstava za podnošenje ponuda. S ugovorima vrlo visoke vrijednosti samo mali broj operatera, možda samo jedan, može ponuditi sve tražene proizvode ili usluge. Time bi se javni naručitelj mogao dovesti u položaj ovisnosti (Europski revizorski sud, 2018.).

Kako bi se prevladali ti izazovi, nužno je pažljivo planiranje, učinkovito upravljanje rizicima i snažno sudjelovanje dionika. Rješavanjem tih čimbenika vlade i privatni partneri mogu povećati vjerojatnost uspješnih projekata prilagodbe javno-privatnih partnerstava kojima se ostvaruje vrijednost za uloženi novac i poboljšavaju javne usluge.

JPP-ovi mogu ponuditi dvosmjerni pristup bilo kojem projektu prilagodbe. S jedne strane, ubrzavaju provedbu projekata iskorištavanjem učinkovitosti i kapitala privatnog sektora. S druge strane, javno-privatna partnerstva mogu uvesti inovativna rješenja i potencijalno poboljšati kvalitetu usluga. JPP-ovi omogućuju financiranje projekata koji inače ne bi bili izvedivi zbog ograničenja u javnim proračunima.

Međutim, te prednosti dolaze po cijenu. Troškovi projekta ili troškovi održavanja često premašuju tradicionalne modele javnog sektora zbog profitnih marži privatnog sektora. Složenost pregovora o ugovorima i dugoročnih financijskih obveza za vlade znatni su nedostaci. Osim toga, prijenos određenih rizika na privatni sektor mogao bi dovesti do nepredviđenih izazova i sukoba između javnih i privatnih partnera.

EU uređuje javno-privatna partnerstva primjenom direktiva kojima se provode i proširuju načela i slobode utvrđene Ugovorima EU-a. Cilj je tih direktiva učiniti postupke za dodjelu ugovora o javnoj nabavi transparentnima i otvorenima za sve dobavljače diljem EU-a. Stoga ti dobavljači mogu nuditi svoje usluge i proizvode javnim tijelima na cijelom jedinstvenom tržištu EU-a.

U ožujku 2014. EU je donio dvije direktive EU-a koje se odnose na javno-privatna partnerstva u području javne nabave: konkretno, o javnoj nabavi i koncesijama. Direktiva o javnoj nabavi (2014/24/EU) i Direktiva o koncesijama (2014/23/EU) koje odražavaju želju EU-a da pobliže regulira koncesije (Europska investicijska banka, 2016.). Obje direktive potrebno je prenijeti u nacionalno zakonodavstvo. Stvarna provedba javno-privatnih partnerstava ograničena je i nacionalnim ili podnacionalnim pravnim okvirima. Njima se mogu utvrditi posebna pravila za ugovore, ograničenja područja primjene i različite tipologije odnosa između javnog i privatnog sektora.

Vremenski okvir za uspostavu JPP-a može se znatno razlikovati, ovisno o nekoliko čimbenika:

• Složenost projekta: Za pregovore i provedbu većih i složenijih projekata, naravno, potrebno je više vremena.
• Regulatorno okruženje: Jasan i učinkovit regulatorni okvir može ubrzati postupak.
• Postupci javne nabave: složenost postupaka javne nabave može utjecati na rokove.
• Pregovaračke vještine: proces se može ubrzati učinkovitim pregovorima između javnih i privatnih partnera.
• Gospodarski uvjeti: gospodarski čimbenici mogu utjecati na dostupnost privatnog financiranja i izvedivost projekta.

Općenito, uspostava JPP-a može trajati otprilike od dvije do pet godina ili čak dulje.

PPS su obično dugoročni sporazumi. Ovisno o vrsti projekta kojim upravlja javno-privatno partnerstvo, životni vijek može biti od 20 do 30 godina, ali može biti dulji ili kraći ovisno o konkretnom projektu. Javno-privatna partnerstva ne obuhvaćaju samo fazu izgradnje infrastrukture a. Obuhvaća i njegov rad i održavanje, od kojih ostvaruju gospodarski povrat putem korisničkih naknada ili državnih plaćanja.